论权力结构与可持续发展

文/周攀（中共四川省委党校，四川成都610072）

论权力结构与可持续发展

文/周攀（中共四川省委党校，四川成都610072）

内容提要：治理理论设想可持续发展是由于平等而和谐的权力结构所推动的，然而这只不过是西方学者的一厢情愿而已。因为社会的稳定必然会受到经济发展的严重冲击。一味地强调权力平等，显然会错失发展的机遇。更何况从历史发展的经验来看，任何一种权力结构都无法确保发展的可持续性。国家的治理是一门在稳定与发展之间寻求平衡的艺术。这可以从中外发展史的对比中得到验证。中国古代的皇权专制成功地打压了地方权贵，但是也剥夺了经济发展的活力。中世纪的西欧群雄并起，王室与贵族达成妥协的英国迎来工业革命。面临社会转型考验的当代中国必须贯彻法治权力结构的改革，才能兼顾发展与稳定的需要。

权力结构可持续性治理权力制衡

多中心理论总在设想一个平等而和谐的权力结构推动社会可持续发展，然而这样的永动机设想只不过是西方学者的一厢情愿而已。因为经济的发展从来就不是天真无邪的童话，社会的稳定必然会受到经济发展的冲击：技术更新就会带来失业，设施改造需要拆迁房屋。一味地强调权力平等，显然会错失发展的机遇。更何况从历史发展的经验来看，任何一种权力结构都无法确保发展的可持续性。也就是说，权力结构只是影响发展的重要因素，而非决定性因素。

国家的治理是一门在稳定与发展之间寻求平衡的艺术，在不同的技术条件下国家治理必须采用不同的平衡之术。

一、集权制的农业文明成就与贫困危机

在刀耕火种的年代，生存是人类面临的头号难题。随着农业养殖替代打猎逐渐作为缓解生存压力的重要途径，土地的分配已然成为国家的头等大事，那么农民的生产权益也就成为危险的话题。毫无疑问，土地的产权越完整，农民的生产积极性越高，国家也能获得更多的粮食和士兵。但是，土地的自由流转会让成功的经营者控制越来越多的人口和耕地，随时可以挑战现有秩序，所以土地的大量集中就成为国家动乱的祸根。

从技术上讲，中央无法垄断军事力量，因为冷兵器不存在弹药补给问题，也不需要专业的生产维修设备，使用冷兵器的军队战斗力主要来自规模和训练。也就是说，只要财政实力雄厚或粮草丰盛，就可以组建一支训练有素的强大军队。地方的治安武装随时可能因为有钱而壮大起来，不听中央调遣。彻底解决的办法只能是防患于未然，剥夺地方财政自主权，任何开支都要服从中央安排。不仅如此，工商业的发展也要加以警惕，私人财富的累积也会威胁政权的稳定。如果保留地方自治，那么中央只能从人事平衡的角度着手。冷兵器不需要弹药，但是人吃马嚼离不开粮草。军粮军饷和军队的管理分别指派不同背景的人员担任，利用三者之间的相互牵制达到稳定军心的目的。然而，看似可行的制度设计却被现实砸得粉碎，历经汉唐时期近千年的尝试而告失败：汉朝亡于地方豪强，唐朝毁于藩镇割据。随后，宋朝统治者不得不转向否认地方利益的专制管理，从此中国再无长期分裂的局面。

中国古代文明的辉煌就是因为中央成功地垄断了暴力，竭尽一切可能消灭土地集中的诱因：不论是建立了丰功伟业的文武官员，还是垄断了市场份额的富商巨贾，只要势力庞大，就难逃厄运。势力强大的中央政府扫除了各路诸侯，赢得了对地方事务的绝对控制权，地方官员因此沦为政治傀儡，逐渐丧失了发展当地经济的动力，任由一片散沙的小农经济陷入日益沉重的贫困危机。

中国虽然早在公元前就建立了稳定的政权体系，迄今已有二千余年，期间屡遭战乱破坏，总能浴火重生，堪称世界奇迹。但是在改革开放之前，始终停留在农业文明阶段，农村的落后贫穷也算触目惊心。反观西欧的政权稳定，虽然迟至中世纪后期，落后中国达一千余年。但是联邦制所积聚的经济活力，却让西方迅速反超中国。十一世纪西欧城镇的人口增长就已经超过农村，最终西欧用坚船利炮砸碎了中国人的天朝梦想。

二、联邦制的工业文明成就与财政危机

古罗马帝国的覆灭昭示着西欧农业文明的彻底失败，但是国家权力的支离破碎却又成为市场交易的天赐良机。衰弱的国王没有能力肆意掠夺地方贵族的经济利益，特别是丧失了欧洲领地的英国王室更是难以应付地方贵族的挑战。

在人类历史上，只有英国曾经融合地方利益与国王权威，建立不可一世的日不落帝国。巨大的荣耀源自英国独特的历史传统，既产生了强大的王权，又限制了国王干预地方的能力。十一世纪的威廉率先建立了至高无上的王权，所有封臣直接效忠于国王。但是国王剥夺地方财政权和人事权的努力一再遭遇挫折。这是因为英国输掉了欧洲大陆的争霸战，大片领地被法国吞并。丧权辱国的英王遭到贵族的质疑和挑衅，地方自治就在国王与贵族的反复较量中得以保存。贪婪的乡村贵族才能毫不理会城市手工业者行会的严厉警告，不顾质量下降的风险，执意扩大机器纺织的规模。工业革命在城乡竞争的刺激下爆发。欧洲大陆的城市还在国王支持下忙着查封乡村工业，陶醉于手工纺织的精美品质，任由封建行会阻止一切威胁手工业者利益的新机器的诞生。

顽固的地方势力裹挟着英国走上联邦制道路，虽然虚弱的帝国在北美殖民地的争夺也只是落得一些不毛之地：既没有梦寐以求的黄金白银，也没有贵族青睐的珍稀皮毛。但是自力更生的英国移民却在无意之中开创了新的历史纪元：缔造出依靠远洋贸易生存的滨海城镇，市场的粮食终于超越政府的救济成为更加可靠的资源。从此，人类开始告别暴力谋生的年代，走向贸易致富的道路。

联邦制的困难在于维持中央的权威。从本质上讲，国王不过是占据相对优势的大贵族，随时都有被取而代之的可能，也就不能奢望垄断军队的控制权。一旦爆发战争，国王只能召集贵族议事，摊派军费，拼凑军队。国王的优势越是弱小，国家动乱的风险就越高。特别是在游牧入侵不断的年代，弱小的联邦无法抵御铁蹄的风暴。西欧国家的策略是投靠万众景仰的罗马教廷。在教皇的组织下，视死如归的基督徒自愿组成强大的圣殿骑士团，驻扎在欧洲的最前线――耶路撒冷，庇护着尚在黑暗中徘徊的王室贵族。到中世纪后期，羽翼丰满的国王不再需要教皇的庇护，顶替惨败的圣殿骑士团，勇敢地抵挡萨拉丁大帝的入侵。

王室的逐步壮大，除了政治斗争和领土兼并的胜利而外，更多的还是依靠经商致富和商业税收。东西方贸易的通道被穆斯林国家切断。西欧王室只能相信“地球是圆的”如此疯狂的假设，举债资助航海家一路向西，去寻找远在东方的中国。南辕北辙的笑话在这儿却成为工业文明的起点。大航海时代为王室带来巨额财富。强大的海洋帝国终于不再需要东拼西凑的军队，雄厚的中央财政足以供养庞大的皇家海军。议会牵制国王的能力日渐削弱，王室的触角开始伸进乡绅的腰包。英国的玫瑰战争消灭了大量的贵族，都铎王朝的荣耀一时无两：利用司法审判打击地方贵族，私人武装也被国王取缔。但是，傲慢的查理一世试图不经议会同意而擅自征税，引发国内暴动，最终以光荣革命收场。国王的司法权和征税权被永久剥夺，地方自治得以高枕无忧，城乡竞争的活力得到释放，工业革命整装待发。但是王室权威的削弱也为日后工业文明的高福利埋下祸根。

在工业时代，联邦制的中央权威缺乏必要的独立性，以至于拖累了经济发展。机械化和信息化革命把人类社会推进全球化时代，中央必须代表国家利益，及时调整经济竞争策略。但是，国家主权掌握在地方手中，中央只是受托于地方代行职权而已。无论是英国的议会至上，还是美国的三权分立，政府首脑的独立性并无本质区别，经济政策的调整都要看大选行情来定。利益集团的诉求越来越复杂，彼此冲突的可能性越来越高，留给政府回旋的余地越来越小。最典型的例子莫过于历史悠久的劳资冲突。

光荣革命看似胜利收场，实则中央权威遭到沉重打击。国王已没能力阻止圈地法案的大量通过了。正如亚当·斯密所指出我们的食物并非出自屠夫、酿酒师和面包师的恩，国王破坏圈地法案的用意不过是加强王室权威。但是国王的政治权术在客观上起到了维护国家稳定的作用。圈地运动的实质就是把农村土地的集体占有改变为私人占有，不再有免费的公用地。按习惯法占有公用地的农民被剥夺得一无所有，小地产农户也因为没有公用地修建沟渠和粮仓而无法承受粮食价格的大起大落。市场竞争的浪潮无情地淘汰了大量农民，城市挤满了无家可归的流浪汉。劳动力的供应严重过剩，工人工资难以增长，还要独自承受失业的威胁和伤病的折磨。走投无路的生活迫使工人揭竿而起，贫富分化终于恶化成严重的阶级对抗。风起云涌的阶级斗争终于迫使议会取消选举资格的财产限制。善变的政客迅速收起了冷漠和傲慢，带着热情和微笑拜访工党领袖。如何满足工人阶级的利益终于成为国家议题。工人的选票和资本家的钞票也就成为议会政治的两大支柱。钞票与选票的竞争淘汰掉了利润微薄的加工企业，因为最低工资保障威胁不到财大气粗的金融巨头。但是，低技术低工资的加工企业却是底层人民参与市场竞争的垫脚石，加工岗位的消失势必增加失业人口和社保开支。更何况，五花八门的利益集团已经把投资办厂变成风险极高的买卖，政府的许可文件也无法抵挡各种团体的抗议。一味讨好民意的政客只会浑水摸鱼，而绝不会竭尽全力地化解群众的误会。

三、转型危机的法治结构改革

但是，市场竞争的淘汰机制就是政府总把土地转让给出价最高的买家，土地租值的最大化才是经济增长的直接动力。农村的转型危机就是源于工业化浪潮对社会的冲击。失去土地的弱势群体必须得到国家权威的保护，杜绝强迫交易才能确保社会安定。政府从土地交易中获取巨额财政利益，行政干预也就失去了保护弱势群体的资格，司法裁决才是兼顾经济发展和社会稳定的唯一出路。

联邦制的代议民主削弱中央权威，政府的行动必须得到议会的授权。也就是说，弱势群体的保护取决于能否争取到议席，没有代表就没有保护。终日忙于选举利益交换的议员，不可能关注没有代表权的利益群体。在普选改革之前，圈地法案的破坏作用没人关心，普选改革之后，劳工保障的高福利危害也被故意遗忘。

工业文明似乎成为联邦制国家发展的瓶颈，而给集权制国家带来意外的惊喜：地方自治的困境终于破解。热兵器对弹药和工具的高度依赖，使得中央不再依赖人事平衡，只需针对兵器特点，分别管制枪械、弹药和工具，就可以轻易造就中央与地方武装之间巨大的技术鸿沟。中央不再担心地方造反的问题，就为地方自治提供了生存空间。

上世纪七十年代中国的经济破败不堪，严重的内忧外患迫使中国下定决心搞改革开放。经过反复摸索试验，国家体制得到全面调整。首先，中央的权威不再依靠个人，转向任期制的集体领导，干部终身制被废除。任期制的完善能够确保领导换届的顺利进行，是迈向权力分化制衡的关键步骤。其次，中央坚持放权让利的方针路线。官员的人事管理从下管两级收缩到下管一级，分税制改革让财政大锅饭变成中央与地方分灶吃饭。中国改革的成功源于承认地方的特殊利益，地方官员的等级工资也转变为绩效奖励。

中央与地方共享发展成果，各地官员竭尽全力招商引资，激烈的区域竞争推动中国经济迅猛发展。农民争先恐后地进城务工，每年春节返乡民工的运输量令世人侧目，城乡收入差距逐步缩小。最后，积极设立各类经济发展特区。在控制社会风险的前提下，大胆尝试各种改革配套实验方案。

中国的城市化浪潮不可逆转，房价上涨早已成为社会热点问题，房屋拆迁引发的恶性群体事件也屡见报端。工业文明给集权制带来的难题是如何打破监督权的行政垄断。行政层级监督看似效率高、回旋余地大，但实际上损害社会稳定。中央政府定下的18亿亩耕地红线，虽然可以控制土地流转的总体风险，但是无法抵挡地方官员追求土地租值最大化的利益冲动。维护稳定只能带来平安无事，无法清晰地表现为政绩，也就不可能给官员带来任何现实的好处。

土地交易纠纷的根源在于个人没有监督地方官员的有效渠道，监督的权力被等级森严的行政体系垄断。个人的利益诉求无法通过层层审批得到维护，除非汇聚成群体性事件才能得到中央政府的高度重视。行政垄断的监督体系无法适应中国经济高速增长的需要，维护稳定的被动性和滞后性已经让社会动荡不已。

可行的改革思路是强化“一府两院”的权力制衡关系。检察院不能停留在保障人身安全的陈腐观念中，必须意识到经济的发展在呼唤财产安全。土地就是最重要的家庭财产，直接影响社会稳定。土地交易的巨额利益足以刺激官员不择手段地强迫交易。检察院和法院必须在人事权和财政权上全面独立于地方政府，成为中央垂直管理部门。参与土地交易的官员必须自证清白，主动向检察院申报家庭财产。检察官独立审查财产申报的及时性、完整性和真实性。如果申报存在缺陷，必须交给法院进行中立裁决，及时打击官员的不正当利益，削弱地方政府的利益冲动。“一府两院”的相互制衡才能打破监督权力的行政垄断，让个人拥有监督地方官员的有效方式，土地交易的公平性才能得到有力保障。

［1］亚当·斯密.国富论［M］.杨敬年，译.2版.西安：陕西人民出版社，2006.

［2］吴忠民.中国社会公正的现状与趋势［J］.理论参考，2005（02）

［4］吴松弟.中国人口史第三卷辽宋金元时期［M］.上海：复旦大学出版社，2000.

［5］张五常.中国的经济制度神州大地增订版［M］.张五常，译.北京：中信出版社，2009.

［6］曹树基.中国人口史第五卷清时期［M］.上海：复旦大学出版社，2001.

责任编辑：陈琳

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1008-6323（2016）05-0041-03

周攀，中共四川省委党校公共管理教研部讲师。

2016-08-10