中国社会组织发展条件研究

文/李庚（西安邮电大学，陕西西安710121）

中国社会组织发展条件研究

文/李庚（西安邮电大学，陕西西安710121）

内容提要：社会组织是志愿性谋取公益的第三种制度安排，在当前社会转型公共服务短缺的情况下，社会组织的发展有助于形成良好社会治理结构。但目前我国社会组织发展严重滞后于经济发展水平和社会需求。要推动社会组织取得良好发展必须满足下列条件：构建具有社会责任感的社会文化；壮大中产阶层建设橄榄型社会；进行制度改革，一方面给予社会组织充分的发展空间，另一方面加强对其监管促使其履行公共责任。

社会组织发展条件制度

一、引言

社会组织是处于企业自愿性市场机制和政府强制性行政机制之外的“第三种制度安排”，它以自愿性或半自愿性的方式实现公共利益，与企业、政府的制度安排一起，构成了现代社会结构的三面构体。在当前的社会经济发展中，社会组织的壮大和发展具有重要意义。

首先，有助于形成良好的社会治理结构。现代治理理论认为，政府不应该也不可能是社会治理的唯一主体，政府、社会组织和私人市场都有其自身特点，都可以成为社会治理的主体，社会组织的有序发展有助于形成良好的社会治理结构。其次，社会组织的发展可以满足多样化的社会需要。随着社会经济的发展，人们的社会需求日益多样化，政府组织提供的公共服务的种类较为单一，在满足社会需求多样性方面先天不足。社会组织贴近民间，比官僚组织更加了解民间的需求，其发展壮大可以弥补政府服务的空缺，满足人们的多样性公共需求。第三，是政府职能转变的需要。现代社会政府的作用在于“掌舵而不是划桨”，需要将某些具体的执行职能转移出去，这就需要壮大社会组织来承接这些转移的职能。可以说，现代社会的和谐发展离不开社会组织所发挥的作用。

自改革开放以来，我国民间社会组织的发展取得了一定的成绩。截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个，比上年增长10.8%；吸纳社会各类人员就业682.3万人；形成固定资产1560.6亿元，［1］社会组织的发展初具规模。但是其发展的整体状况与现实需求之间依然有较大差距。第一，我国的民间社会组织在数量、社会服务类型和服务质量等方面与世界平均水平有很大差距，也与我国的经济发展水平不符。根据相关统计资料显示，发达国家每万人拥有社会组织超过50个，而我国只有2.7个，并有85%的社会组织未能承担政府转移的职能。第二，民间社会组织在我国社会发展中所发挥的作用与社会需求之间存在很大差距，社会组织服务社会的功能不强。第三，我国民间社会组织的规范管理不够。大量的社会组织由于找不到挂靠部门，无法在民政部门登记从而开展工作；有些社会组织行政化倾向严重，无从体现社会组织的民间性。从整体看，我国民间社会组织存在规模小、志愿服务少、发挥作用不明显等问题，这些问题严重制约着民间社会组织获得进一步发展，也无法承担政府转移出来的交由社会组织承担的职能。

二、民间社会组织发展研究现状

目前关于民间社会组织发展的研究主要集中在以下这些方面：

（一）发展社会组织促进社会管理创新研究。此研究将社会组织的发展作为我国社会管理创新的一种手段来展开，认为我国改革已进入一个以社会改革为中心的新阶段，推进公共治理结构转型已成为新时期改革的主要任务。而发达的社会组织体系是构建新型公共治理结构的基础和前提。社会组织发展壮大能够承担部分社会管理职能、提高社会自我管理能力、弥补政府公共服务的不足，是社会管理创新的一种形式，在新情况下需要强化社会组织的服务功能，着力培育引导各类社会组织。［2］

（二）社会组织与政府关系研究。此类研究多把社会组织发展与政府职能转变相结合，认为目前社会公众开始需要更加有效和更加多样化的公共服务。为了适应这一发展需要，政府必须进行相应的职能转变，从原来的政府“一元管理”模式发展为政府主导下的“多元管理”格局，为社会组织的生存发展提供空间；或通过政府购买服务的方式，将过去由政府直接提供的公共服务交由更有效率的社会组织来承担，既减轻政府负担又扶持社会组织的发展，［3］政府应该构建政府与社会组织的良好合作环境，突破体制困境、增强社会组织自身能力。［4］

（三）社会组织发展存在问题及对策研究。有研究认为，进入21世纪后中国社会组织既面临机遇又面临挑战，社会组织要想获得发展，需要强化政府对社会组织的培育和扶持，要着力于提高社会组织自身素质，以吸引人才和资金。［5］

这些研究较好地概括了社会组织发展的现状、问题和发展趋势，但均未探讨我国社会组织发展所需的条件。

三、民间社会组织良好发展条件研究

（一）具备强烈的公益意识和服务使命感

社会组织是一种以自愿性谋求公共利益的组织形态，与企业的“利润驱动型”相比，社会组织通常是“使命驱动型”，即要求成员具备强烈的、为社会大众服务的使命感，这是社会组织发展的精神基础。中国民族从来都是一个具备强烈仁爱精神的民族，仁爱道德是儒家伦理的核心。孔子曾指出，“苟志于仁矣，无恶也。”“仁远乎哉？我欲仁，斯仁至矣。”孟子更是探讨了仁的先天依据，“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼。”“所以谓人皆有不忍人之心者，今人乍见孺子将入于井，皆有。”从儒家的立场看，从事慈善事业救助他人或者从事公益活动在更为抽象的意义上帮助他人，乃是人性的自然。这种思想对中国传统文化具有深远的影响，对人们的社会公益行为产生很大的作用。在儒家思想的指引下，我国的社会组织发展一直较好。但进入20世纪50年代后，国家进行社团整顿，社会组织遭遇“重创”，［6］及至20世纪60年代，因为一些原因，不仅国民经济遭受巨大的损失，人际之间的信任和公益意识更是受到很大摧残。改革开放后，我国迫切需要发展国民经济，缩小与发达国家之间的差距。在这种情况下，尽管提出了“两手都要抓，两手都要硬”的方针，但面对经济上与发达国家几十年的差距，许多地方迫于经济发展的压力只注重物质文明的建设，精神文明被有意无意地忽视了，有些地方甚至提出“物质文明要上，精神文明要让”的口号。社会公德和责任感受到了很大的打击，导致人们以自我利益为核心、人际间的信任度降低，服务使命感极为缺乏。在这种道德贫瘠的土壤上很难孕育出真实的、以公益为核心的社会组织。而一些社会组织也缺乏责任使命感，以营利和避税为目的，在建立之初打出公益社会组织的名号，一旦成立之后，就开始追求自身利益的最大化，服务对象仅限于组织的“成员”，而普遍表现出在提供公共物品时的“公益性不足，互益性有余”现象。导致人们对社会组织不信任，影响社会组织后续的发展。

良好的社会组织发展环境需要有三个层面的土壤，法律、文化和道德。公民责任意识的培育是塑造现代公民的先决条件，是社会组织发展最内核的层次。具有责任意识的公民能够自觉调整和处理与国家、社会及他人的相互关系，积极承担对国家、社会、公共事务的责任并做出贡献。在现阶段需要通过多种手段大力弘扬公民公德意识和社会责任感，通过宣传、奖励等多种手段营造公民责任意识学习氛围，尤其增强年轻一代的社会责任感，不仅为社会组织的发展营造出肥沃的土壤，而且有助于提高社会组织自身的公信力。

（二）壮大中产阶层建设橄榄型社会

社会组织是“第三种制度安排”，没有固定的经费来源，需要在外界提取维持自身发展和提供社会服务所必需的资源，而且出于不同的原因可能对捐款人和志愿者进行挑剔和选择，这就需要更为广泛的资源获取面。发展壮大的中产阶层是社会组织发展所需要的各类资源的主要供给者。相对其他阶层来说，中产阶层具有稳定的收入，有一定的私人财产，同时一般具有良好的教育水平，具有较高的社会责任感，可以在经费和人员方面满足社会组织的需求。因此，社会组织的发展壮大离不开一个强大的中产阶层。

当前我国经济发展速度较快，但成熟的橄榄型社会尚未建立，仍处于金字塔型的社会结构中，这种社会结构呈现出如下特点：

第一，处在金字塔较高层级的社会阶层的封闭性越来越强，而且正在逐渐固化和模式化，并排斥较低阶层的社会成员。

第二，社会垂直流动呈现单向性特征。由于较高阶层的封闭性逐渐增强且具有排斥性，所以在当前的中国社会，上下阶层之间的垂直流动逐渐呈现出“向上流动难，向下流动易”的单向性流动。也就是说，处在下层的社会成员垂直流动的障碍越来越多，能够真正实现向上层流动的人越来越少。与此同时，中高层向下流动却非常容易，尤其是处在中间的社会阶层，稍有不慎就可能跌入底层。现阶段，由于社会分配制度存在缺陷，社会保障体系不健全，导致大多数高收入中产阶层整天为房子、教育、医疗而拼命工作、高度紧张，一旦失业或者有任何风吹草动都有可能陷入贫困的深渊。中国的所谓“白领”阶层缺乏中产阶级应有的理性、稳定、闲适和精神上的富足，难以有充足的理由去投身社会公益事业。

第三，社会阶层之间存在隶属关系。处在金字塔顶层的是垄断权力和资本的权贵精英，他们通过权力和资本掌握着各种社会资源，使得中下层社会成员为了生存不得不成为权力和资本垄断阶层的附属物。

这种情况下中产阶层难以得到壮大，稳定的橄榄型社会很难建立。社会组织的发展难以获得所需资源。可以从以下三个方面着手：第一，通过社会政治改革，改写不合理的社会规则，给民众提供平等的发展机会，实现各个阶层之间的良性社会流动。当前，由权力精英、资本精英和知识精英构成的排斥性体制，已经且日益固化、僵化，很多底层民众根本没有向上流动的平等机会。需要在制度上进行改革，赋予底层向上流动的机会。第二，通过公共政策的调整，优化资源配置结构和利益分配机制，缩小贫富差距，在一定程度上“劫富济贫”。同时，健全社会福利保障制度，减轻中等收入群体的后顾之忧。第三，通过公民教育和宣传工作，提高民众的参与意识和能力，培育健全的公民社会。

（三）建立适合民间社会组织发展的制度

目前政府对于社会组织的发展持一种矛盾心态：一方面，政府意识到应该发展社会组织来共同承担对民众的福利责任；另一方面政府又担心在发展过程中失去对社会组织的控制，政府对发展社会组织的资源需求与社会控制需求之间存在着持久的冲突，［7］在制定相关政策时经常相互摇摆。在当前条件下，可以采取如下措施既提供了社会组织的发展空间又保证其履行公共责任。

1.改革目前的社会组织双重管理制度，提供其充足的发展空间。

当前，我国社会组织实行的是“双重管理”审批登记制度，即成立社会组织需要经过业务主管部门的批准和民政部门登记两个步骤。我国的《社团登记条例》等相关规范对社会组织的业务主管单位和登记管理机关有明确的界定，必须由不同层级的民政部门作为登记管理机关，同时必须找到相应的政府职能部门作为业务主管单位。在这种双重管理体制下，社会组织的发展受到严重制约。首先，相应的法规只是规定了相关职能部门的管理范围而并没有强制其义务。出于安全责任、经费等问题，这些职能管理部门并没有足够的激励机制去满足社会组织成立的愿望，出于多一事不如少一事的想法，不愿担任其主管单位。其次，随着社会的进步，公共需求日益多层次多样化，从事某些公益的社会组织难以找到对口的管理部门，相关管理部门有时互相推诿；第三，一般来讲，社会组织需要县级以上政府管理部门作为业务主管单位，这些管理部门一般有更为繁重的其他职能，作为社会组织主管单位这种费力不讨好的事情必然被其放置一边。这种过高的门槛使得大量公益性的准社会组织无法取得合法性，影响了其作用的发挥。因此，迫切需要对社会组织双重管理审批登记制度进行改革。

目前大部分国家对社会组织的登记管理实行的是许可制度或注册登记制度。如在美国，社会组织不需要审批，如果有成立社会组织的需求，直接进行法人登记备案。当组织募集捐款想获得免税地位时，可以在州主管部门审查合格后向联邦税务局提出申请，如果获得批准就获得了免税地位。

在各地社会组织登记改革探索的基础上，借鉴国际惯例经验，我们可以采取下列措施改革我国现行的社会组织管理制度：第一，在部分领域推行直接登记制度。近期可以选择公益性较强的社会组织不再挂靠业务主管部门而直接在民政部门进行登记，明确民政部门为其主要管理机关，其他部门在其职能范围内开展管理工作。第二，推行社区社会组织备案制度。对自愿成立的、在街道、社区范围内开展活动的，尚不具备登记条件的社会组织进行备案管理。第三，对符合条件的社会组织，予以捐助收入免税的待遇，即审批通过、得到资格认定的社会组织，将可向捐赠方提供具有相应的税收优惠效力的抵税凭证，以提高其自身溶血能力。

2.转变政府职能，为社会组织发展腾出空间。

政府和社会组织均是提供社会服务的主体。政府职能过分膨胀挤占了社会组织发展所需要的空间，或造成社会组织发育不良，身材矮小，或使得社会组织成为政府的附属部门。社会组织要想获得发展必须履行一定职能，使其承担必要的事务，获得一定的发展空间，具有自我发展的能力。除法律法规另有规定外，政府各职能部门要将公民、法人和其他组织能够自主解决，市场机制能够自行调节，以及社会组织通过自律能够解决的事项，统统转移出去，交由社会组织处理。［8］社会组织与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任，社会组织才能真正具有“造血”功能，成为社会治理的一个重要组成，而不仅是政府组织的附属机构。

3.加强对民间社会组织的监督。

对于社会秩序来说，社会组织本身是一个双刃剑，在具有积极作用的同时也存在一些消极作用。从当前来看，问题主要表现在，有的社会组织以社会公益为旗帜，实际从事不正当的谋利活动，特别是一些依靠资助和募捐活动的民间组织，募集的资源往往主要为这些组织成员享有，真正的帮助对象没有获益或获益很少。真正的穷人往往很难获得资源，资源反倒是被那些扶贫干部或者其他不贫的人所分享。有的社会组织不是积极地化解冲突、维持社会稳定，而是利用政府工作失误和群众不满而介入群体性事件。因此，在对社会组织给予发展空间的同时一定要加强监管，以保障其社会责任的实施。

对民间社会组织实施监管，包括以下这些方面：

首先，政府对社会组织的监管。政府是唯一具有法律权威对社会组织进行监督、管理的机构。目前，我国社会组织虽然登记严格但管理松弛，其日常活动很大程度上在政府的视线之外。对于社会组织的监管，应该实行“宽进严管”的政策，将社会组织的职能活动纳入到职能部门的监管视线之内，使社会组织在合法范围内活动，在组织宗旨范围内活动。在监管机制上，要从传统的行政监管转向法治监管，从政治监管转向综合监管。一是要改革政府监管体制，将等级管理职能与业务监督职能统一赋予业务主管机关，建立事前审批与事后监督有机结合的监管体制。［9］二是应该加强对社会组织经济上的监管，建立信息公开机制，增强社会组织的透明度。如可以借鉴美国用于监管的I990表，不仅包括机构的基本财务信息，如各类收入，开销和资产负债；还包括关于开销的详细分类信息，并且要注明项目开销的用途。对于机构进行的有收入的经营活动和收费，也需要分类填写，并且注明商业分类和非盈利免税分类。表格还要列出收入最高的五位雇员及五个支付最多的服务商（合同商），以便于需要的时候调查。［10］在财务上加强了监管就在很大程度上杜绝了不正当谋利的可能性，促使社会组织履行公共责任。

其次，社会组织的同行互律。通过联合会、行业性协会等制定出共同遵守的道德标准和行为规范，如捐款中用于组织自身的比例最大为多少、不得接受哪类捐助等，以维护良好的社会形象。发展同行互律的优势是依靠社会组织自身的力量对组织进行监督，从而节约监督成本，弥补政府监督的不足。

第三，媒体和捐助人监督。媒体与公众的监督是规范社会组织行为的重要防线。由于媒体的普及面广，影响范围大，对社会组织有着极强的威慑和监督作用。媒体一方面帮助社会组织扩大影响，招来潜在的支持者和捐款人；另一方面，对于社会组织进行广泛的调查，一旦有违背社会组织宗旨的事情发生，就要勇于揭露，直到直接负责人得到应有处理。捐助人监督也是监督体系的一个重要构成部分。捐助人可以通过实地查明自己善款的使用情况在财务上对社会组织进行有力监督。税务局可以不定期对社会组织的捐助名单抽查一次，以查验捐款人的免税申请是否属实。这样捐助方和受捐方都很难作假，对社会组织的监管将得到很大程度的加强，促使社会组织履行社会责任。

［1］中华人民共和国民政部网站，http://www.mca.gov.cn/ article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

［2］刘淑珍.公共治理结构转型背景下的社会组织发展与变革［J］.理论学刊，2010（12）：22-26.

［3］崔正，王勇，魏中龙.政府购买与社会组织发展的互动关系研究［J］.中国行政管理，2012（08）：12-16.

［5］高海虹，王彩云.政府购买视角下的社会组织发展路径思考［J］.理论导刊，2012（08）：18-22.

［5］严振书，现阶段中国社会组织面临的机遇、挑战及促进思路［J］.北京社会科学，2010（01）：12-15.

［6］文军，中国社会组织发展的角色困境及其出路［J］.江苏行政学院学报，2012（01）：57-61.

［7］肖小霞.社会组织发展：相关社会政策评析、约束与调整［J］.福建论坛.人文社会科学版，2012（01）：169-174.

［8］黄振海.促进我国社会组织发展的若干思考［J］.学习界，2011（06）：210-215.

［9］姚瑞敏.困境与出路：社会组织公信力建设问题研究［J］.中州学刊，2013（01）：62-67.

［10］蔡东进.发展非营利组织需要制度生态［N］.南方周末，2007-10-18.

责任编辑：曹丽娟

D669

A

1008-6323（2016）05-0005-04

李庚，西安邮电大学人文社科学院副教授。

2016-08-25

陕西省社会科学界联合会重大理论与现实问题研究项目（2014C002）