文/齐海丽(上海海洋大学人文学院,上海201306)
政府职能转变与机构内部“三定”互动关系研究
文/齐海丽(上海海洋大学人文学院,上海201306)
内容提要:党的十八届三中全会提出要实现治理和治理能力的现代化,政府职能转变是明确政府职能定位、实现治理能力现代化的有效途径。机构内部“三定”方案重在完善内部治理结构、提升部门效能,也是推进治理能力现代化的制度选择。政府职能转变与机构内部“三定”方案存在着内在逻辑关系,政府职能转变是机构内部“三定”工作的外在背景,而机构内部“三定”方案则是推进政府职能转变的内在要求。唯有按照政府职能转变的要求推进“三定”工作,才能相得益彰,达致善治的政治目标。
政府职能转变“三定”方案治理理论互动关系
在当下的公共行政话语体系中,没有比“治理”更热的词汇了。新公共治理理论强调治理主体的多元化、治理机制的网络化、政府职能的社会化。但为了达成和实现最佳的治理效果,还需要良好的内部治理结构,进而通过外部管理主体的关系厘清和内部治理结构的优化实现治理效能提升的目标。
党的十八届三中全会提出要实现治理和治理能力的现代化,党的十八届四中全会提出要实现依法治国。政府职能转变要求政府明确自身的职责权限,定位自身的角色功能,是对政府处理与外部主体之间关系的规范性要求,政企、政社都是政府职能转变需要处理的关系;而政府机构内部的“三定”方案则主要是从机构内部着手,通过定编制、定岗位、定职责规范公务员和行政官员的行为,厘清部门之间、岗位之间的职责定位,以此实现责权利的统一、提升部门效能,推进治理能力的现代化。权力和责任的分散已经成为了当代公共行政的重要特征,政策网络成为了政策博弈的主要舞台。
政府职能转变重点在于政府在新形势下、新问题面前,如何实现自身的角色定位;而政府机构内部“三定”方案则主要是从内部治理结构完善的角度阐释和分析政府的角色定位,从内部行政入手,达到政府职能转变、提升政府效能的目的。
(一)政府职能转变是实现机构内部变革的外部背景
长期以来,在政府机构的运行中一直都存在着一些权责脱节、重权轻责、缺乏监督、责权利不一致的现象。而岗位设置与工作分析不匹配、人员编制与岗位需求不吻合等状况也都是普遍存在的问题。提倡和主张实现政府职能抓变、理顺管理机构之间的内在关系,对机构内部的改革提出了更为明确的要求,成为了机构内部“三定”方案的外在背景。
首先,政府职能转变要求政府机构之间分工合理、权责一致。针对这一问题,“三定”注重在配置部门职能时,明确和强化了部门责任。明确和强化部门责任,有利于增强政府部门及其工作人员的责任意识和服务意识,提高政府的执行力和公信力,同时也为推行行政问责制、加强责任追究提供了必要的依据。
其次,政府职能转变要求政府机构决策科学、执行顺畅。“三权分立”学说提供了政府内部管理机构之间关于立法、行政、司法职能分工的框架。在这个整体框架基础上,政府机构的履职效率也端赖于科学、完善的行政管理体制。在这个体制中,决策的各个子系统所发挥的功能相互补充、相得益彰。信息系统服务于整个决策过程,尤其对于保障决策的科学性意义非凡。而在所有的子系统中,决策系统、执行系统和监督系统是最为关键的。要保障中枢系统的决策系统的科学性,就必须科学界定部门职责、岗位工作、职位安排、人员编制,通过部门“三定”工作,保证决策系统的智囊作用;同时借助于岗位分析的过程和规范性文件的出台,执行人员也可以各就其位,各司其职,实现政治与行政的分开,决策与执行的相辅相成,进而达成行政目标。
最后,政府职能转变要求政府机构监督有力。权力导致腐败已经成为亘古不变的真理。行政权力的日益扩张,行政国家现象的出现,更进一步突出了行政权力监督的重要性。“三定”方案的决策过程博采众长,“三定”方案的决策产品集思广益,这两个方面对于“三定”方案的理解都集中表达了民众的意愿,践行了“公民导向”的服务理念,也保障了民众的知情权、表达权和参与权。因为公民批评是“第四种力量”。
(二)机构内部“三定”方案是推进政府职能转变的制度选择
制定“三定”规定是政府机构改革的重点内容和关键环节。党的十八届四中全会提出要建设法治政府,实现依法治国。政府部门“三定”规定是具有法律效力的规范性文件,是政府部门履行职责、依法行政的重要依据。[1]制定出台“三定”规定,对于深化机构改革、转变政府职能,理顺政府与市场、政府与社会的关系,具有十分重要的意义。
1.机构内部“三定”方案为政府瘦身,有利于推动高效政府。
组织是政策执行的主体,任何政策都是通过一定的组织得以执行的。不论是政策方案本身还是执行环节导致的政策成败,都可以通过组织得到集中反映。组织建设工作是政策具体贯彻落实的保障机制。组织建设不只是解决组织形式问题,而且包括建立精干高效的组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员,制定必要的规章制度,使人力、物力和财力得到最合理的利用。无疑,“三定”方案统筹考虑的人员、编制、岗位等结构要素为政府机构瘦身,有利于政府机构的高效运转。因为机构臃肿、人浮于事的机构建设容易产生内耗,无法达成和实现资源配置的最优化,机构的效能建设也就无从谈起。
2.机构内部“三定”方案为政府建章,有利于建设法治政府。
法治是相对于人治而言的。法治的要义在于“法律是国王”,而非“国王是法律”。为政府机构建章立制、为公职人员制定规则、为履职人员定编定岗,是法治政府建设对于机构内部改革提出的新要求。行政机构内部的“三定方案”也即“小三定”,与传统的“大三定”方案相区别,行政机构内部的“三定方案”主要是指确定行政机构的主要职责、内设机构和人员编制规定,也即定编、定岗、定责。行政机构的“三定”规定是行政机构履行职能的重要依据,也是录用、聘用、调配工作人员,配备领导干部和核拨经费的依据。这些规章制度的制定、这些履职权益的保障都是法治政府建设的题中应有之义。
机构内部“三定”方案中关于人员、岗位、职责的关系定位有利于理顺组织内部的责权利关系。李克强总理在推动政府简政放权的举措中,也提出了三大利器,即总理的三张清单:“权力清单”、“负面清单”以及“责任清单”。其中的“权力清单”要求各级政府部门明确权力清单,研究界定相关机构主要职责,包括:根据内设机构主要职责,研究编制不同职位职责说明书及其人员任职资格条件;研究制订内设机构人员定编规范建议;研究科学推进内设机构、主要职责和人员编制工作的方式方法。[2]
(一)当前政府职能转变的内容
十八大明确提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体,中央要求各级政府将工作重心下移。当前政府职能转变的重点内容有几点。
1.以依法治国作为政府职能转变的原则指南。
政府职能转变厘清和界定的是政府在何种范围内行动、行动的边界是什么的问题。为了确保政府职能和行为的合理边界和合法界限,开诚布公的、令行禁止的规范性文件是重要的保障。在我国政府与社会组织、政府与企业的关系界定中,“缺位”、“越位”现象时有发生,根本原因在于事前的建章立制工作没有做好,而把更多的希望都寄托于事后的追惩机制。“依法治国”从来都不是而且也不应该是道德宣教,而只能是、必须是行动指南。鉴于此,党的十八届四中全会提出“法治是治国之重器,良法是善治之前提”。对于法治之于国家治理的意义予以肯定和推进。在治理国家的理念选择中,强调要“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。
2.以绩效管理作为政府职能转变的过程监控。
政府行为的合法性要通过公众的评议来体现,这是结果导向型的评估工作,为了实现和达成理想的效果,还需要加强过程监控,因为行为蕴含在过程中。绩效评估工作列入政府议事议程不是新近的事情,但作为我国政府的日常工作机制的时间也不常,发展的进度也不是很快。国务院出台和制定相关的绩效规章,规范政府机构行为,党的十八届三中全会提出要严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致。各级政府机构需要在追求政府效能的道路上,继续前行。
3.以服务理念作为政府职能转变的目标追求。
历数人类社会的发展变迁,经历了传统的统治型政府、现代的管制型政府、后工业社会的服务型政府。这些打上深深政府理念转变的烙印背后,承载着公众的价值期许。追本溯源,政府的权力来源于公众的授予,政府的所作所为的最终目标也一定是为了公众利益。从这个层面来看,任何政府机构的职能界定、边界厘清,服务的目的都是公共利益。而在现代服务型社会中,这种公共利益导向则需要具体和明确地体现为“从公民利益出发、以满足公民利益为目标”等要求。服务型政府以依法治国为基本理念,以建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系为前提,通过行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,服务公民、法人和其他社会组织的新型政府模式。作为一种全新的政府职能模式,服务型政府具有民本性、责任性、调控性、法治性、透明性、务实性、绩效性、廉洁性等特征。
(二)政府内设机构“三定”改革的推进路径
1.“依法治国”要求政府内设机构改革要以法治为原则。
2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出十年建设法治政府的目标。十年来,我国行政法律制度体系渐趋完善,依法行政的水平不断提高,然而,与各级政府较为频繁的机构改革相比,行政组织立法在这十年间的变化并不显著,除了2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》这部行政法规之外,其他可以参照的制度性文件极为鲜见。据此,应该在机构改革中要审慎处理好以下几对关系:一是改革方向与法律权威之间的关系,确立依法改革的原则,尽快构筑政府机构改革的法律框架;二是政府组织权主体之间的关系,明确政府组织权的层次及相对应的组织权主体;三是大部制与协调机制之间的关系,既要科学合理地横向分权,也要重视和规范职能协调;四是单一制和行政分权原则之间的关系,在坚持单一制的前提下,突出纵向分权的改革及其法治化;五是机构改革的应需原则与比例原则之间的关系,改革的应需性应逐步融入必要性的内涵,遵循比例原则。[4]
2.“绩效管理”要求政府内设机构改革要有效能意识。
政府的绩效评估是提升政府效能、优化政府行为的机制选择。政府机构加强绩效评估工作,对于政府内设机构的改革提出的要求就是要理顺关系、优化结构、权责一致,提高效能。政府内设机构的“三定”方案的设置要遵循精简效能的原则,“三定”决策的做出要坚持民主科学的原则,力争达致“权责一致、分工合理、结构优化”的目标。具体到政府内设机构改革的措施上,则体现为要从岗位的实际职责需要出发,核定编制,并依据岗位的职能需要和技能要求,确定人员。行政权力的行使是实现政府效能的基础,政府效能是政府工作效率和工作能力的统一,有效的政府必须是既有效率又有能力的政府。政府的效能并不取决于政府本身是大政府还是小政府,也不取决于政府亲自干涉事务的多少,而是取决于政府对社会控制程度的高低,取决于行政权力实现程度的大小。
3.“服务导向”要求政府内设机构改革要明确服务理念。
政府内设机构的改革中所一以贯之坚持的改革和原则要在服务理念的树立中得到深化。服务型政府体现了公共服务的提供从“以政府为中心的供给导向模式”向“以公民为中心的公共需求导向模式”的转变,其本质是实现从政府本位向公民本位转变,从政府本位向社会本位转变,从权力本位向权利本位转变。政务公开是建设服务型政府的重要内容,是政治文明的具体表现。在国际竞争日益激烈、社会主义市场经济正在完善的今天,积极推进政务公开,树立政府透明、开放、清廉的良好形象,是提高政府行政能力,增强国家综合竞争力,推动经济社会协调发展,构建和谐社会的客观要求。因此,在政府内设机构的改革进程中,也要做到公平、公开、公正。
[1][2]郭卫民,刘为民.“三定”的功能与完善途径[J].中国行政管理,2011(11).
[3]姜明安.政府的三张清单[J].前线,2015(05).
[4]唐璨.组织法视野下政府机构改革的五对关系[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版),2015(01).
责任编辑:曹丽娟
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1008-6323(2016)05-0024-03
齐海丽,上海海洋大学人文学院讲师。
2016-08-26