补短板视角下的城市公共服务供给对策研究

文/段亚男叶皓（.宁波市发展规划研究院，浙江宁波500；2.宁波天天策划服务公司，浙江宁波500）

补短板视角下的城市公共服务供给对策研究

文/段亚男1叶皓3（1.宁波市发展规划研究院，浙江宁波315010；2.宁波天天策划服务公司，浙江宁波315010）

内容提要：城市公共服务是与居民日常生活关系最为密切的领域，事关居民生活品质提升的满意程度和城市服务管理的工作成效。随着我国经济发展进入新常态，城市公共服务供给既面临新的“系统调适”压力，也迎来新一轮改革创新的重大机遇。当前城市公共服务存在供给短板，应从优化布局、培育主体、丰富内容、完善保障等多方面改革公共服务供给政策。

城市公共服务补短板供给侧

城市公共服务是指城市区域内的公共基础设施和公共服务，既包括基本公共基础设施和基本公共服务，也包括准公共基础设施和准公共服务［1］。随着经济社会发展水平加快和城市人口规模结构的变动，城市公共服务需求日益多样，结构更加复杂，传统的以政府为主体的城市公共服务在设施布局、供需配置、供给方式和保障支撑方面都面临诸多短板，特别是与经济、社会、人口等的协调性有待提高。随着城市开放程度的不断提升，以及市场在资源配置中的决定性作用日益突出，城市公共服务供给需采取一些新的改革创新思路，补齐城市公共服务供给短板，以优质高效的服务供给提升城市吸引力和竞争力。

一、城市公共服务供给面临的新形势

（一）居民需求特征对城市吸引力带来新挑战。适度增长的人口有助于补充劳动力队伍，对于缓解城市人口老龄化冲击也有积极作用，但与城市发展需求不相匹配的人口结构以及超越城市承载力的人口规模是城市发展的桎梏，需要依托产业转型升级和城市经济发展，运用市场化手段促进人口发展与城市资源、环境、经济相协调。由此出发，高品质的城市公共服务显得至关重要，因为城市公共服务质量的优劣直接决定了城市对于本地及外来人才的吸引力水平，居民公共服务体验程度直接影响了其对城市的归属感［2。当前应结合中央城镇化工作会议要求，加快完善人口宏观管理的有关政策，改善城市公共服务缺口，加大城市优质公共服务供给，缓解交通拥堵、城乡结合部治安问题、环境脏乱、就医难、入学难等城市病，建立与产业转型升级和城市功能提升相匹配的城市公共服务供给框架，才能在新一轮城市竞争中获得主动权。

（二）经济增长中速趋稳增添新的不确定性。当前国内外经济仍处于缓慢复苏阶段，新的增长点尚不明朗，公共服务供给作为稳民心、保民生的重点领域，仍需高度关注几个方面的不确定性。一是劳动力市场结构性矛盾有待破解。随着供给侧结构性改革的深入推进，因产业转型升级和劳动力供给结构变化，以及经济增速放缓、社会保障政策调整等外部因素叠加影响，摩擦性失业、长期失业情况可能有所增加，因社会保险缴付、劳动合同等导致的纠纷也可能增加。二是城乡居民收入增长渠道有限。由于工资性收入仍是城乡居民收入的主体，在财产性收入增长不畅的情况下，居民收入增长的不确定性增加。三是高低收入群体生活品质分化。城市食品类价格绝对值较高，且在资源、能源价格等长期性涨价因素的持续影响下，高低收入群体在生活品质上的差距可能进一步拉大。

（三）城市经济社会转型升级提出新要求。“十三五”是城市经济加速发展的关键阶段，城市公共服务供给应妥善处理好政府与社会在发展中的角色定位。一是构建更加积极的政策体系，提高集中度，对现有的社会政策进行梳理评估，排摸政策资金盘子，根据部门职责建立更加协调的财力投入模式。增强导向性，逐步放开对民间资本投资、社会组织发展等重要领域的政策限制。提升预见性，在政策制定上更加注重正面推动、打破束缚，而非事后处置。二是构建更加完善的项目体系，围绕基础民生领域的迫切需求，构建覆盖常住人口的基本公共服务的项目框架，发掘新增长点，在健康产业、养老服务、文化旅游产业等领域积极谋划大项目和好项目。三是构建更加科学的评价体系，完善社会发展评估指标设计，调整好客观投入与主观感受、工作成效与居民受益的关系。同时，结合中央政绩考核新规的转向，在民生改善、社会进步等领域做好指标设计的前期研究，为下一步全面完善政绩考核体系提供更有力的支撑。

二、城市公共服务供给的短板问题

（一）设施布局有待优化。城市公共服务设施的空间可达性关系到城市公共资源分配的公平公正性，是反映城市居民生活质量的重要标志［3］。而目前，许多城市优质教育、卫生、体育等公共服务设施布局不完善，有研究表明，北上广及南京、武汉、西安等城市，由于不同群体职业行业、收入水平、文化背景、社会地位等存在差异，已普遍出现城市公共服务资源配置的社会空间分异［4］。如名校强校、三甲医院、大型体育场馆、综合图书馆、公共文化活动场馆等的布点多集中中心城区，城市近郊及周边县市配套相对不足，制约了不同人群的享受水平。城市新建的大型公园和绿地与体育健身设施规划同步性不强，新建、改建居民小区的健身设施配套及城市公共空间健身功能不完善，跑步、球类运动场地难以满足居民需求。老年人集中居住的老小区基本养老服务设施配套不足。在市政建设方面，路面破损、路牌老化、绿化带损毁，以及公共座椅、公交站点设施破损现象较为常见，城市消防设施缺损、过期等现象较为突出等。上述问题的根源在于公共服务管理中存在不同程度的缺位和盲点。公共服务基础设施管理主体不明确，重建设轻管理、重硬件轻软件、重表面轻功能、重拥有轻服务。如何有效地管理好、使用好、维护好城市公共基础设施是当前社会治理工作中亟待破解的重要课题。

（二）供需结构仍不均衡。近年来，各地公共服务供给质量大幅跃升，城市公共服务发展逐步进入由基本服务全覆盖向优质服务可及化转变的跨越发展阶段。但由于城市特别是中心城区人口规模扩张较快，加之人口结构较为复杂，优质公共服务供给仍难以满足常住人口的基本需求，如优质教育资源供不应求的问题长期存在，公立幼儿园招生、优质学区划片等都面临较强的社会关切，流动人口子女接受义务教育的总数持续增加，对本地居民接受优质义务教育也形成一定冲击。保障制度的公平性尚有不足，职工医保与城乡居民医保待遇逐步接近但缴费水平差距较大，机关事业单位工作人员社会保障水平与实际缴费水平不相匹配。公共服务供需结构错位，老龄化程度持续加深，养老公立机构一床难求与民营机构床位闲置的结构性失衡矛盾仍然突出，社区居家养老服务无法满足大量失能、失智、高龄、空巢、独居、失独老人的长期照护服务需求，老年疾病专科资源供给滞后于其老龄化进程，无法满足逐渐突显的老年医疗服务需求。在住房保障领域，受土地条件的制约和周边配套设施建设的需要，保障房项目采取的是规模化集中兴建，新推房源在时间和数量上比较集中，难以满足不同保障对象多样化就业、就学、出行需求，使房源出现区域性、阶段性过剩。随着全面二孩政策落地，儿科、产科资源配置严重不足。此外，外来务工人员基本公共服务仍待进一步健全，残疾人的市政基础设施建设跟进不够，老居民小区台风天淹水、水电管网陈旧、电梯设备改造等问题较多。

（三）供给方式有待改善。供给主体相对单一，目前公共服务供给主体仍以政府为主，传统的依靠政府唱主角的资源配置管理格局和偏重硬件建设的公共服务发展模式已越来越难以适应新形势的发展和人民群众的期望，迫切要求转换到扩大社会参与、注重内涵发展、促进共建共享的轨道上来，这有赖于社会体制改革的深化，通过打破各种“铁门”、“弹簧门”、“玻璃门”，扩大社会参与、促进共建共享。当前政府在公共服务供给领域正逐步向市场适度让位，部分由政府承担的服务，越来越多地转移给市场运作，但由于政府与市场的关系仍处于调整期，相关领域的市场化水平仍待提高，短期内优质公共服务“公”字当先的格局很难改变。政府为主体提供的质优价廉的公共服务，又进一步巩固了居民对公立机构的信任与依赖，制约了社会资本的发展空间，不利于解决公共服务供需结构失衡的老矛盾。优质高端服务产业化步伐有待加快，国内外知名品牌或大型机构资源稀缺，在硬件设施、服务品质、品牌忠诚等方面有待加强。

（四）保障支撑相对不足。专业服务人才不够，随着城市框架进一步拉开，中心城区、重点区块、重点镇等建设加快，区划调整积极谋划，公共服务基础设施建设水平不断提升，城市公共服务专业服务人才需求也进一步加大。但由于福利待遇、社会地位与专业服务付出不相匹配，教师、医生、护士、护工等各类人才都面临总量不足、优才流失的压力。特别是医疗机构医生数、护士数、床位配置等远远追赶不上居民求医需求，养老机构养老护工从数量到基本素质都无法满足基本的服务需求。高水平科研攻坚能力不强，除北上广深等特大城市外，国内多数城市的医疗机构同质化建设比较明显，综而不强现象突出，专科建设能力相对不足，高水平大学规模小、数量少，高等教育国家级重点实验室、国家级重点学科、高层次人才集聚水平等都相对较弱。政策制度统筹协调性不畅，服务管理边界不够明晰，各部门职能条块分割，服务管理边界不够明晰，降低共享效率。

三、优化城市公共服务供给的对策建议

（一）优化公共服务设施布局。强化资源统筹利用效率。强化城乡之间、区域之间现有公共服务资源的合理布局、均衡协调，推动资源的集中集约利用。以规划为引领，根据地区经济社会发展水平、人口相对集聚程度，合理安排公共服务设施布局，科学设置服务半径，提高便民、为民服务水平，加强养老、教育、体育等资源统筹管理，减少过度使用与闲置浪费并存现象的发生，提高使用效能。打破行政区划壁垒，加强资源统筹管理，提高使用效能。结合城市功能提升和行政区划调整等重大战略，详细摸清公共服务基础设施布局的基本情况，研究完善公共服务基础设施布局规划，深化民间资本投资、特色小镇建设、健康服务产业等关键领域的思路研究，以逐步扩大优质公共服务资源辐射面为方向，完善各领域的基础设施布局；做好项目排摸，对重点项目建立长期跟踪，做好配套服务。同时，结合居民需求热点，以及民间资本投资的热点关注领域，围绕项目建设、投资模式、运作管理等重点问题，建立公共服务基础设施重大项目库，并积极围绕项目建设、投资模式、运作管理等重点问题，提出能落地、可操作性强的政策意见。

（二）培育公共服务供给主体。在制度设计上打破束缚，改变政府独揽的传统模式，向民间资本和社会组织开放更多领域［5］。在公共服务供给领域，强调政府、市场和社会之间功能互补、权利依赖，通过合作关系向民间资本和社会组织开放更多领域［6］，将社会发展工作由政府一家独大转变至多方主体参与。清晰梳理政府与社会的职能差异与投资重点，突出政府投资的基础性与民间投资的多样性，确保政府投资与民间投资的错位、协调发展。谋划民间资本投资项目库。结合居民需求热点，以及民间资本投资的热点关注领域，做好项目排摸，建立民间资本投资社会事业项目库，对重点项目建立长期跟踪，做好配套服务。

（三）丰富公共服务供给内容。坚持公平公正，保障效益，充分调整好政府与市场的关系，以更有效的投入实现更优质的服务，满足居民多样化需求，实现公众利益最大化。加快推进基本公共服务均等化，建立稳定的财政投入机制，明确划分市县事权财权，逐步实现基本公共服务规范化、标准化、制度化供给。开展公共服务区域一体化改革试点，破除行政壁垒和制度障碍，推动公共资源均衡配置，保障人人公平享有基本公共服务。建立健全社会事业产业化发展机制，制定落实引导民间资本投资社会事业的有关政策，顺应相关社会服务产业加快发展的良好势头，推动重点社会服务产业加速发展，特别是在教育培训、养老服务等需求旺盛、市场化水平较高的领域，加快培育领军性产业，加快建成一批上规模、有特色、有品牌、有影响的民办服务机构，打造多元化供给新格局，提升公共服务供给质量，延长产业价值链，推动行业联动发展，满足居民多样化服务需求。构建完善公共服务供需对接制度，顺应云计算、大数据等新技术的发展趋势，推广移动社交、移动电子商务、移动支付等工具应用，搭建公共服务供需对接平台，畅通居民与政府之间的沟通渠道，建立供需双方互动机制，提高服务的匹配度。以居民满意为导向，加快完善科学合理的第三方绩效评估制度，提升公共服务供给绩效。

（四）完善公共服务支撑保障。探索放开体制对于公共服务领域人才流动的束缚，更加谨慎地使用编制、财政补贴“圈人”的政策手段，适度控制给编制、补福利、提待遇等“体制内”操作，探索人才引进的市场化路径，依托社会服务产业的快速发展，提升从业人员待遇、扩大发展空间。培育打造具有引领带动效应的重大支撑平台，加快建设和引进高水平研究院所、国际化知名机构、尖端型优才团队，弥补公共服务供给“金字塔尖”的空缺，带动建立更广泛的合作共建共享体系。进一步统筹部门合力，在实际工作中，医疗卫生、养老服务、体育健身等领域具有一定的相关性，在实践中应进一步理顺上述部门的职能，统筹提升管理服务能力。首先，按照法律、法规的要求，规范部门职能体系。以小法服从大法、老法服从新法、规章服从法律为原则，理顺各部门的职能，避免职能交叉。其次，按照上下对口原则，系统配置职能。把相同或类似的职能归并到同一部门，同时防止职能互为前提的现象出现。最后，按照市场经济要求，减少相同或类似的职能。减少部门执行程序，节约资源、提高效率。

［1］孙钰.城市公共服务的市场化运营方式研究［J］.福建论坛·人文社会科学版，2004（08）.

［2］何艳玲，郑文强.“留在我的城市”——公共服务体验对城市归属感的影响［J］.同济大学学报（社会科学版），2016（02）.

［3］高军波.西方城市公共服务设施供给研究进展及对我国启示［J］.热带地理，2010（01）.

［4］田艳平，国外城市公共服务均等化的研究领域及进展［J］.中南财经政法大学学报，2014（01）.

［5］金南顺.城市公共服务的三个基本问题［J］.城市问题，2005（06）.

［6］许晓龙.公共服务供给机制：一个研究综述［J］.山东省农业管理干部学院学报，2013（01）.

责任编辑：唐若兰

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1008-6323（2016）05-0021-03

1.段亚男，宁波市发展规划研究院助理研究员；2.叶皓，宁波天天策划服务公司经济师。

2016-08-26