从条件管理到行为管理

文／鲍淡如

从条件管理到行为管理

文／鲍淡如

鲍淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力资源和社会保障局副局长。受聘任清华大学、华东师范大学特约研究专家，上海工程技术大学客座教授。上海现代金融职业研究所所长。

社会保险经办机构到底管什么、怎么管？提出这个问题似乎很傻。我们已经有了20多年的管理实践，社保事业也取得了巨大发展，难道还不清楚这个基本问题？其实不然，有管理实践并不一定能清晰地表述出管理理论。而没有清晰的管理理论指导，管理实践一定会存在许多不足，因此有必要反思。

笔者对上海市社保经办机构的管理演变感受较深。当年的城镇职工基本养老保险，参保条件是上海城镇户籍的职工，实行的是严格的身份管理，也就是条件管理。符合条件的参保，不符合条件的拒之门外。这种状况一直到社会保险法颁布实施才彻底改变。现在只要是与上海企业签订劳动合同的员工，无论身份，一律按规定参加职工养老保险。这也可称之为状态管理，其实就是行为管理。人的状态在一生中会有相当大的变化，而身份则稳定得多。从条件管理到状态管理适应了人们的客观实际，是更为人性化的管理。

社保管理还有一个很重要的内容是基金管理，包括缴费基数核定、基金征缴等。按理说企业实际发生多少工资就核定多少，并不复杂。但企业由于种种原因倾向于少报一点，怎样准确核定缴费基数就成了考验经办机构能力的问题。当年上海采用的是二、三级审核的办法，即先由专管员审核企业申报资料，再交科长甚或分管副主任审核。虽然慎之又慎，但面对庞大的企业群体，这种办法的效果并不好。2000年上海改用两个基数一致的核定方法，即单位缴费基数是个人缴费基数之和。在每年缴费基数调整的月份，对企业的缴费基数进行一次集中核定，先核定企业每个员工的上年平均工资性收入，再核定企业新的缴费年度的缴费基数。尽管仍然是条件管理，但已经侧重于形式审核。然后每个月只要企业发生人员变动作了变更申报，就自动生成对应月份的缴费基数。没有变动的则延续原有的缴费基数。在核定工作量减少的前提下，经办机构将重心放在稽核上，即对企业此项工作的行为管理。为了解决经办机构人力缺乏和专业技术欠缺的问题，又采用了购买服务的办法，由社会审计、会计机构受托开展对企业的专项审计。上海一直保持平均缴费基数高于社平工资的原因也在于此。

政府简政放权的一个重要举措就是将事前的审核简化，管理重心放到事后监督，比如审批制改为注册制、备案登记制等。条件不是不重要，而是行为更重要。政府部门的管理精力如果集中在条件审核上，一是权力过分集中，既影响社会活力又暗留寻租空间；二是挤占监督管理的人力和精力。作为政府的重要职能部门，社保经办机构的管理更多的是一种服务。单位和个人并不是我们的管理对象。我们管理的对象只是单位和个人的社会保险状态，是单位和个人参保与否、缴费与否、享受待遇与否而已。

管理中当然要讲条件，这也是依法办事的必然要求。但条件是公开的，宣传好、告知明白即可。凡要求申报的，申报者其实是作出了承诺，经办机构进行的是形式审核。这样想，我们的办事效率会提高很多，参保单位和个人也会方便很多，满意度会提高。通过严密细致的行为管理，参保人依法享有的权利得到了保障，这才是我们管理的根本目的。一般而言，条件管理是“等上门”的，当然在互联网环境下也可变为“送上门”。行为管理是“走出门”的，其实也可以看作将服务“送上门”。在经办机构这样一个与老百姓利益密切相关的部门，管理的最高境界就是服务。以服务为出发点来思考，从条件管理到行为管理就容易走通。