建规则 稳节奏——浅议基本养老保险待遇调整机制

建规则 稳节奏
——浅议基本养老保险待遇调整机制

关于基本养老保险待遇调整，2005年国务院38号文件以来一直的提法是“建立正常调整机制”；党的十八届五中全会《建议》和国家“十三五”规划纲要表述为“建立合理调整机制”。无论是“正常”还是“合理”，目标指向都要求建立机制。

过往调整的成效与不足

从2005年至2015年，连续11年提高企业参保退休人员基本养老金。“十一连调”后，2015年全国企业退休人员平均基本养老金达到2285元，比2004年的647元，增长2.5倍，年均增长12.15%，略高于同期城镇居民家庭人均可支配收入年均增长11.5%的幅度，表明退休人员分享了社会经济发展成果。其中还向退休早、水平低的人员和高级技术人员作了适度倾斜，适当改善了群体之间待遇的关系。这些成效有目共睹，人民群众有实实在在的获得感，应当充分肯定。

但从问题导向的角度看，“正常”“合理”的调待机制尚未真正建立，还存在一些亟待解决的矛盾：其一，调待决策还带有临时性。一般在每年第四季度决定下一年度是否调整及调整幅度，没有中长期计划（只有2007年决定连续3年调整），使公众缺乏稳定预期，地方也难以预先安排预算。其二，地区间存在不平衡。中央统一确定调待幅度，中西部地区由于自身基数低担心导致差距拉大而呼吁多调，不享受中央补助的东部地区则要求“自费”多提高待遇。其三，诱发了一些新矛盾。连续调待后，一部分退休人员养老金水平超过在岗职工的工资，客观上刺激了合规或不合规的提前退休；对一部分低水平人员实行倾斜政策后，操作不细，又使多缴多得、长缴多得的待遇确定机制在一定程度上受损。其四，可持续性较弱。连续多年10%的调整增幅（2013年是个例外，由于当年有大批“五七工”“家属工”纳入制度覆盖范围，而使实际增幅被拉低到6%），已开始形成群体性心理惯性，一些人认为下调增幅就是对自己利益的损害。目前我国经济发展已进入新常态，无论从基金储备或财政承受能力看，每年10%的待遇增幅都难以为继。

在此期间，机关事业单位离退休费的调整也存在3个突出问题：一是“双轨制”。制度模式有别于企业，待遇调整也与企业分道扬镳，引来不公平的诟病。二是待遇结构扭曲。国家统一规定的基本退休费实际相当低，但以退休生活费补贴名义发放的待遇相当于基本退休费的两倍多，且地区、层级、单位之间差别较大。三是间歇式调整。由于离退休待遇调整是与在职人员调整工资的节奏和幅度“绑定”的，于是出现多年不调、一次猛增的“跳跃式”现象。

包容性增长

由亚洲开发银行在2007年首次提出。包容性增长寻求的是社会和经济协调、可持续发展，与单纯追求经济增长相对立，倡导机会平等的增长，最基本的含义是公平合理地分享经济增长。

建立机制的必要性和可能性

尽管已经连续十多年调整企业退休人员基本养老金待遇，但仍应把建立正常、合理的待遇调整机制作为制度完善的重要目标，其意义在于：

提高包容性。养老保障制度本质的命题是社会财富的代际分配。随着社会财富增长，使老年群体分享经济发展成果，而不是“死吃”退休时确定的养老金，体现对其“前人栽树”贡献的肯定，是社会包容性增长的题中应有之义。

维护公平性。调待机制的合理性，核心是使各类群体形成适当、稳定的预期，既保护弱势群体，又激励强势群体，防止少缴多得的逆向选择，减少群体间的攀比摩擦。

增强可持续性。调整机制的正常性，要求有连续、平缓的节奏，核心是强化与经济社会发展各重要因素的关联，从而使养老保险制度得以持续平稳发展，防止出现福利刚性造成的制度“断裂”或倒退。

当下，建立正常、合理的养老金待遇调整机制的条件，比以往更加充分：一是中央关于经济发展新常态的理念逐渐深入人心，在经济下行压力下，社会各层面对养老金调整力度和节奏的预期得以自我调节，共识增加。

二是城乡居民养老保险全面建立，机关事业单位也启动了养老保险制度改革，更利于从全局上统筹安排调待机制。三是信息技术长足发展，人社部已经汇集了8亿多人的养老保险数据，可以在详细分析各类群体待遇差别基础上有力支持调待的科学决策。2016年的调待，首次将机关和企事业单位退休人员统一安排，并将增幅确定为6.5%左右，是以上条件愈加具备的证明。

决定待遇调整的主要因素

建立机制、避免调待决策的临时性和粗率，最重要的是确定恰当的定性、定量指标，大体分为两类：

牵引性指标。即拉动养老金待遇调整的主要变量：

⑴经济发展。2004年至2015年，全国人均国内生产总值（GDP）年均毛增长13.4%；同期企业退休人员人均基本养老金年均增长12.15%，相当于前者的90%，比例关系大体合适。经济发展是增加收入的物质源泉，因此应作为重要的宏观考量指标。

⑵工资或居民收入水平。目前的工资统计分为非私营单位在岗职工和城镇私营单位从业人员两类指标，二者之间差距较大，基本养老金增长与这两项指标之间的相关关系，尚难得出可靠的经验系数。而近11年企业退休人员基本养老金与城镇居民家庭人均可支配收入增幅的比例关系为1.06∶1，大体同步，可作为养老金调整的重要参数。工资是研判养老金替代率的基础指标，理应引入调待机制，但需加快完善相关统计指标。

⑶物价水平。近10年，企业退休人员基本养老金增幅均超过城镇物价增幅，即养老金的实际购买力增加。在合理调待机制中，高于上年物价水平应是一条底线。

3个牵引性指标在确定待遇调整上的各自权重，要通过实际数据的测算推演来确定。

制约性指标。即不主动促成养老金待遇调整、但对调整的幅度和节奏起制约作用的参数，主要是：

⑴基金承受能力。近10年，基本养老保险基金累计结存虽不断增加，但面对加速的老龄化趋势，支付压力越来越大。这是确定每次调待幅度的主要约束条件。而且，不仅要测算全国的总承受力，还要考虑资金储备的不均衡性，分别测算各地区的承受力，按照“短板原理”来决策。

⑵财政支持能力。财政补助资金目前占养老保险基金总收入的14%左右，已成为重要资金来源。因此，需结合基金自身储备，分别测算中央和地方财政的承受能力。

短板原理

又称“木桶原理”，即盛水的木桶由多块木板箍成，盛水量由这些木板共同决定。若其中一块木板很短，木桶的盛水量就被短板所限制，短板高度是盛水的最高高度。

除了以上主要指标，还要考虑不同时期的政治和社会等因素，作为调待机制的可调节变量。

养老金调整频次一般以每年调整一次为宜，某些年份确因特殊因素也可以不调。最好能依据3—5年的供给与需求量测算，作出中期滚动调整计划，每年再视情况修正，以使调待政策长短兼顾，具有前瞻性和持续稳定性。

调待机制须兼顾各方面、各类群体的平衡

地区平衡关系。处理调待中的地区关系，需与职工基础养老金全国统筹结合起来，加大对中西部地区的资金调剂力度，逐步缩小地区差别；同时在统一规则的前提下，给地方适当的机动处置权，以利于其解决局部性突出矛盾。

统筹考虑各类群体。今年已在统筹安排机关和企事业单位退休人员调待上迈出实质性步伐，继续施行下去，并注意向水平低的企业退休人员适当倾斜，将能逐步缩小二者不合理差别，增强制度公平性。城乡居民养老保险制度自建立以来，只在2015年对基础养老金作过一次全国统一调整。虽然制度机理不同，但还是应统筹安排职工与城乡居民养老保险的待遇调整。城乡居民养老保险待遇调整的主要依据可以是农村家庭人均纯收入增幅，目标是逐步超过农村低保的实际补差水平。

对特殊群体适当倾斜。扶危济困是社会保障制度的内在逻辑。退休早、待遇水平低的群体一直是基本养老金待遇调整的重点关注对象。在全面建成小康社会的总目标下，这一倾斜政策还需继续。但也应注意到，“倾斜”要适度，要有利于从总体上维护制度本身多缴多得、长缴多得的激励性机制。今年的全国调待方案，统一提出了结构性调整的要求，即分为定额调整、挂钩调整、适当倾斜3部分，是基于实践经验的一大进步，进一步总结，可以成为合理调待机制的常规政策。

规则统一，节奏稳健，亿万退休人员和老年居民分享社会经济发展成果将有更好保障，雨露常霑，青松不老。

正所谓：

曲干虬枝历晓昏，

听涛每忆万云奔。

春风岂是无情物，

岁岁吹红护老根。