我国社会救助服务发展的框架性探讨

江治强

□社会工作

我国社会救助服务发展的框架性探讨

江治强

我国的社会救助主要采取现金给付的形式，目前社会救助服务在全部社会救助中所占的份额微乎其微，受惠对象覆盖面窄且结构不合理，供给机制不完善，需求满足率低。从未来老年人和需要服务支持人口不断增加，财政社会救助支出约束增大，以及提高社会救助综合效果等因素考虑，加快发展社会救助服务是社会救助制度改革与发展的一项重要而紧迫的任务。社会救助服务的功能在于满足贫困家庭（个人）基本生活中的服务需求，在现阶段由生活性服务、照护性服务、支持性服务等三个依次递进的层次构成，应当本着优先发展生活性救助服务，先解决“急需”和“刚需”的原则，按照近期目标、中期目标和长期目标的思路，从明确发展目标、厘清基本问题、完善机制等方面入手，谋划和推动社会救助服务发展。

社会救助；社会救助服务；贫困

在中国，社会救助采取以现金给付为主的救助形式。在当前经常性救助人口总量连年减少，社会救助边际效果有所降低的趋势下，以现金给付为主相对单一的救助方式，已经不能完全适应救助人口结构和救助需求的变化。要增强社会救助制度的适应性，进一步提升其政策效果，必须及早考虑将救助服务纳入社会救助体系，使之与现金给付救助功能互补，推动社会救助体系转型升级。为此，本文着重分析当前社会救助服务的发展状况，并对未来社会救助服务如何发展进行框架性探讨。

一、社会救助服务的发展状况

社会救助服务（Social Assistance Service）目前尚未形成统一的界定，简言之，这一概念类似于世界卫生组织对社会服务的界定①世界卫生组织将社会服务定义为：针对那些由于年龄、贫困失业、健康状况恶化和残疾等，在购物、住房、交通、自我照料和其他照料方面需要公共援助的人，所提供的社会支持性的服务和项目。参见倪明胜：《社会服务概念辨识与路径优化》，《江西社会科学》，2012（2）。，只不过社会救助服务更为强调两点：一是针对贫困且年老、残疾、疾病、失业等社会成员；二是非缴费性，即由政府无偿提供，无需权利与义务相对等。结合现有实践看，社会救助服务在内涵上属于服务形态的救助；在外延上限于由公共资源付费承担的社会服务中的基础部分；在对象上，主要瞄准贫困群体以及由贫困衍生而来的社会弱势群体。

目前，我国的社会救助服务虽不能与现金给付救助等量齐观，但已出现了良好的实践开端。早在2006年修订的《农村五保供养工作条例》中就规定“对生活不能自理的五保对象要给予照料”；2014年实施的《社会救助暂行办法》不仅重申了“城市低保条例”、“五保供养条例”中有关救助服务等方面的规定，同时还明确提出采取“就业服务”、“社会工作专业服务”等方式向低保等低收入家庭提供就业援助、社会融入、心理疏导等服务，对流浪乞讨人员提供协助返回等服务。在服务方式和内容方面，我国通过建立公办福利机构、利用财政性项目等方式，针对低保对象、特困供养人员，以及孤残儿童、贫困残疾人等人员建立和实施了多样化的救助服务。截至2015年底，若算上城市低保中的登记失业人员，社会救助服务的受益对象达到1209万人，占社会救助总人口的比重为14%。

表1　历年社会救助服务对象变化趋势（单位：万人）

总体上，社会救助服务在我国的发展才刚刚起步，仍然面临着诸多问题和挑战。主要表现在：

1．在社会救助体系内缺位。目前社会救助相关法规政策中虽然包含社会救助服务方面的规定，但实际上救助服务在全部社会救助供给中所占的份额微乎其微。从制度设计上看，在现行的八项社会救助制度中，最低生活保障制度是根据“人均收入低于保障标准的差额发放现金补助”，医疗救助对“贫困家庭参保提供补贴或对超过个人自付能力的医疗费用给予减免”，教育救助采取“减免相关费用、发放助学金、给予生活补助”，受灾人员救助提供的是实物和应急性庇护，住房救助提供的是“补贴和配租住房”，本质上这些救助制度是针对贫困家庭的经济援助，救助服务在其中仅被作为辅助形式而存在。特困人员供养制度、孤儿养育以及针对特困老年人的救助性养老服务虽然是典型的救助服务项目，但只针对特定人群，对贫困人口不具有普惠性。

2．受惠对象覆盖面窄且结构不合理。我国开展的贫困家庭救助服务主要面向贫困老年人、残疾人、孤儿、失业者等特殊贫困家庭及成员。一是救助服务覆盖人口主要限于已获救助家庭，尚未对低收入家庭形成规模性延伸。根据表1数据，算上登记失业的低保对象，目前已享受到社会救助服务的人口规模大致在1200万人左右，占常年贫困对象的14%左右，即使算上目前接受救助性福利服务的残疾人口后大致也仅占到20%。①目前接受具有救助性福利服务的人口，主要包括残疾人康复服务、就业服务，2013年残疾人康复人数746.8人，城镇接受培训残疾人37.8万人。二是需求满足率低。不少低保家庭的老年人、残疾人的照料问题、在职或失业人员的就业服务，以及“单亲家庭”、“失独”、“独居”老年人等特殊贫困人员所需要的个性化救助服务尚未形成有效供给。三是结构上不合理。农村“五保”对象和城市“三无”人员等贫困老年人是目前救助服务的主要受惠者，占全部救助服务人口的比重高达五成，而针对贫困儿童、残疾人、有劳动能力的贫困对象的救助服务则明显不足。同时，救助服务的内容还相对单一，满足贫困家庭类型化或个性化基本需求的救助服务，或供给不足或缺乏统一制度安排。

表2　社会救助服务惠及人群及服务内容

3．供给机制不完善。与现金给付或实物救助不同，救助服务的供给机制既可以由公共部门直接提供，也可以采取社会化方式运作。目前我国社会救助服务采取的方式主要是前者，而由公共财政资助社会组织或政府购买服务的方式尚处在起步阶段。由政府举办的公共部门直接提供救助服务，对贫困群体的个性化、差异化的需求缺乏适应性，同时公办机构的经营管理很难克服行政化倾向，对救助对象的需求缺乏弹性，管理色彩强过服务意识，从而在很大程度上制约了救助服务供给的效率和有效性。

二、社会救助服务发展面临的形势

第一，老年人和需要服务支持人口的增长，使加快发展救助服务的紧迫性凸显。

从城乡低保人口结构看，截至2016年二季度，城市低保人口中老年人占比达到16.4%，比2010年提高1.7%，超过60岁以上老年人口占总人口的比率0.3%；残疾人占比达到9.5%，比2010年提高了1.7%；有劳动能力城市低保人口①城市低保人口中的有劳动能力人员主要由登记失业人口、在职人员和灵活就业人员构成；农村低保人口中尚无统计数据。占比达到39.5%，比2010年下降3.1%。农村低保人口中老年人占比达到42.2%，比2010年增长6.9%；残疾人占比9.5%，比2010年略有下降（0.3%）。②以上数据根据民政部统计公布数据整理，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj（详情见表3）考虑到老年人和残疾人的收入创造能力相对较低，未来老年人、残疾人在救助人口中的比重还将提高，尤其是贫困老年人口占比必将大幅上升；与此同时，伴随经济结构调整和去产能、去库存改革的深化，城乡有劳动能力的救助人口规模短期内不会出现较大幅度下降。

可以预测的是，在未来的中国社会救助人口结构中，一方面极有可能与现在的日本、韩国一样，贫困老年人口占比高居不下；另一方面失业以及需要个性化援助的人群将变得越来越庞大。这样的变化必将带来对救助需求的变化。因而，在提供现金给付的同时，若能够通过增加社会救助服务，向贫困家庭的老年人、残疾人、未成年人提供更为专业的照料、护理等服务，向有劳动能力的救助者提供适合的就业机会、培训指导、就业信息，向面临特殊困难的贫困家庭和社会成员提供各类支持性服务，社会救助的综合效益必将大为提升；同时也可以预防现金给付救助带来的“福利依赖”问题。

表3　城乡低保人口结构（单位：万人、%）

第二，提高社会救助财政支出边际效果，需要以效益为导向，合理调配资金使用结构。

经过20多年探索，我国各项社会救助制度正在向规范化、法制化方向提升，从总体上看，财政社会救助支出所产生的效果尚处在边际递增阶段，但是也存在结构性不均衡的问题。

1．不同救助项目之间的财政支出结构不均衡。通过分析近年来财政社会救助支出在各项救助制度之间的分配情况（见表4），可以发现：其一，财政社会救助支出中超过七成资金投向了城乡低保，而财政支出占比10%的医疗救助资金却覆盖了90%的救助人口①即使考虑到医疗救助有重复救助的情况，医疗救助资金所占的比重也严重偏低。；其二，农村低保占用的财政资金约占40%，而覆盖救助人口却已超过65%；城市低保占用资金达到34%，救助人口却只占23%。从支出结构上看，必然存在覆盖人口多、救助资金占比低的救助项目所产生的救助力度偏低。因此，财政社会救助支出预算安排应当考虑不同类型救助对象的规模或比重予以合理调整，尤其要解决救助人口比重大而财政投入比重低的问题。

表4　2011～2015年财政社会救助投入与救助人口结构

续表

2．财政低保支出产生的救助人口增长效应递减。一般而言，在建立保障标准增长机制的条件下，财政社会救助的支出规模与救助人口规模呈正相关关系。考察2005年以来社会救助人口的变化情况，可以发现：城市低保人口在整个“十一五”时期呈增长趋势，2009年一度达到最高的2345.6万人；而进入“十二五”时期，虽然财政投入持续增加，但保障人口止增反降，其中2014年首次跌破2000万降至1877万人。与城市低保相比，农村低保人口增长的周期显然要更长一些，从2007年在全国普遍建制开始到2013年一直呈增长态势，而从2014年开始下降，该年份降至5207.2万人，较上年减少180万人，截至2016年二季度，全国农村低保人口减少至4624.3万人，比2013年（5388.0万人）减少了763.7万人。与此同时，农村特困人员救助（五保供养）也出现投入增加而保障人口下降的趋势。这表明财政投入的增长并没有带来救助人口规模的同步扩大，这一现象的政策意义在于，过去靠扩大财政投入来扩大救助人口规模的时代已经过去，财政社会救助支出的目标必须从“扩面”取向的外延式发展，转到以“提质增效”的内涵式发展上来。

3．未来社会救助投入持续大幅增长的势头有所减弱，在财政投入放缓的条件下必须考虑如何提高社会救助综合绩效的问题。当前我国财政收入进入增长放缓阶段，2012年，财政收入增速降至12.9%，2013年下降到10.2%，2014年进一步降至8.6%，2016年1～7月，国家财政收入平均累计增长7.01%①中华人民共和国国家统计局：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=A01。，创下“十二五”以来最低水平。可以预料，在营改增政策性减收效应下，预期财政收入将迈入低增长阶段，同时养老、医疗改革等领域的财政支出刚性增强。财政收入降低必然会使社会救助面临的财政支出约束增大。因此，“十三五”时期，在财政支出约束增大的预期之下，要提高社会救助的总体效果，就应当在稳定城乡低保投入的基础上，综合考量贫困家庭的需要，开辟有利于提高救助效果的新的救助形式，并通过资金结构调整的方式适量增加这方面的资金投入。目前，社会救助服务仍是社会救助体系中的短板，实际上，贫困家庭面临的问题可能不是单纯靠收入补充计划就能完全解决，今后保障贫困人群的基本生活更加需要综合性的社会救助。根据上述分析，如果长期推行不附带限制条件的现金给付救助，且缺乏救助服务方面的配套，社会救助的边际效果必然会大受影响。从这样两个角度看，发展社会救助服务是进一步提升救助综合绩效的需要，也是保障贫困家庭基本生活的需要。

三、社会救助服务发展的目标定位

现阶段发展社会救助服务，必须首先明确发展哪些社会救助服务、不同类型社会救助服务瞄准哪些群体，以及建立怎样的社会救助服务供给机制等基本问题。

作为一种服务形态的救助，社会救助服务的功能在于满足贫困家庭（或个人）基本生活中的服务需求，解除他们物质需求之外的生活困难，为其社会融入提供制度性支持。从当前需求的紧迫程度看，社会救助服务的功能主要有三个层面：

（一）提供生活性服务，提高贫困家庭的生活质量。获得基本的社会服务是社会成员维持正常生活的基本条件。由于收入低、健康状况差等原因，贫困群体在养老、特殊成员的日常照料和看护以及正常家务等方面往往既无经济能力购买商业性服务，也无法实现服务的自我供给，亟需通过公共援助弥补生活性服务无法自我满足的需要。社会救助服务的提供将会大大减轻贫困家庭日常生活中的困难与不便，使其基本生存条件得以保障。

（二）提供照护性服务，增加贫困未成年人的人力资本。当前中国人口出生率大为下降、人口红利逐渐消失、人口抚养比显著上升，未来人力资本的增加需要考虑贫困家庭中的未成年子女。中国现阶段城乡低保人口中的学龄前儿童以及具有预期康复能力的残疾人均占较大比重，这部分未成年人得到的家庭关爱、所处的生存环境要大大低于正常家庭。通过提供照料服务、托管服务、康复服务、心理服务等救助服务，改善这部分贫困社会成员的基本服务水平，必将对中国总体人力资本的提升，以及隔断贫困代际传递产生重要的促进作用。

从当前贫困群体的实际需求看，我国社会救助服务应当优先发展以下项目（详情见表5）：

（1）生活性救助服务。包括助餐、保洁等家政服务；针对老年人、残疾人、儿童的照料服务、托管服务。

（2）康复护理服务。包括贫困残疾人、疾病患者的康复服务、护理服务；贫困的高龄老年人、失能人员的护理服务。

（3）庇护性服务。包括孤儿、监护缺失家庭的儿童收养、照料、托管服务；流浪儿童的托管、救助服务。

（4）就业扶持服务。包括针对失业者、工作贫困者、就业脆弱家庭等开展的就业信息服务、就业培训、职业介绍、就业维权服务等。

（5）专业辅助服务。包括心理咨询、心理慰藉、行为矫治服务等。

（6）其他支持性服务。

表5　社会救助服务项目

社会救助服务的一大特点是服务的生产与供给可以有两种不同组合方式，即供给者与生产者可以合二为一，也可以相分离。前者的特点是政府出资，并通过直接营办专门机构向有需要的贫困群体提供相应服务；后者的营办责任交由营利性组织或非营利组织承担，政府只承担出资责任。政府直接提供的方式是传统公共行政的运作模式，由于政府营办模式的绩效目标往往是非效率导向的，并缺乏严格的成本约束，因而不仅在生产环节中易产生资源的浪费，在消费环节也存在过度消费的问题，因此西方国家从二十世纪六七十年代开始，就通过社会化的方式对传统模式进行了富有成效的改革，在世界上产生了广泛的影响。

社会化的社会救助服务供给模式一般由政府承担投资、制定政策、标准和实施监管等方面的职责，而将服务营办机构的责任通过合同方式交由社会组织承担，或者通过政府向各类社会组织购买服务方式实现供给。委托社会组织营办的方式主要有公办民营、民办公助等公私合营模式；政府购买服务的合同形式主要有三种：一是为特殊群体购买服务，即政府制定受助者的资格和标准，营办服务机构据此对服务对象进行筛选并提供针对性服务；二是任务性合同，即政府根据对象的特定需求和特定服务与营办服务主体签订服务生产合同；三是服务券，即由政府向有需要的救助对象发放服务券，由需求者选择符合自己需求的服务。社会化的营办方式建立了社会救助服务中政府、市场与社会的有效分工合作机制，既引入市场竞争机制，降低了成本，又可以克服政府在供给过程中的官僚主义，增强顾客服务导向。但是，必须建立服务质量控制机制、服务对象满意评价体系，同时根据不同服务的专业化程度、人力消耗情况，建立服务的指导性价格，在保证服务质量前提下降低成本。政府还需要建立对合同服务的生产过程和质量进行有效控制、监督和评估的机制。

(1)离散时间建模方法[21] 即整个生产计划期分为等时长的时间片段，每项任务被分配到各时间片段中，任务的开始和结束时间对应于时间片段的开始和结束时间。因此，通常的做法是选取各任务加工时间的最大公约数作为时间片段的长度，该方法通常会导致问题规模快速增大以至于无法求解的现象。

建立需求评估和救助标准体系是向贫困群体提供适度水平的社会救助服务的必要措施。建立需求评估机制旨在解决目标群体的瞄准问题，确保能够准确识别真正有救助服务需求的贫困家庭或贫困成员。需求评估机制的建立需要综合考量两大类因素：一是以基本生活支出或收入指标对瞄准对象的经济状况进行测量；二是基于年龄、健康状况、就业和家庭自我支持的程度，对目标对象服务需求的自给能力及需求缺口进行评估。建立救助标准体系的目标在于解决提供多少救助的问题，如果救助水平过高则容易导致不公平，水平过低又不足以为贫困群体的基本民生托底。因此，必须按照保障基本需求的原则，合理确定不同类型、不同需求的救助服务的保障标准。社会救助服务保障标准的确定也应参照基本需求支出法，运用统计抽样或记账式观测数据制定，并建立与一般居民生活水平提高相挂钩的弹性调整机制。

与经济援助类救助不同的是，救助服务的供给机制可以运用项目创投的方式，由各类社会组织汇集贫困家庭的服务需求，设计服务项目并以此向救助管理部门提出经费支持的申请，经救助管理部门评估审核后，由该社会组织在政府资助下向项目设定的贫困人群提供相应救助服务。

四、社会救助服务发展的策略与路径

社会救助服务的发展是一项长期的系统性工程。在我国还处在认识不到位、机制不完善、目标不明确的阶段上，需要抓住重点问题，理清认识，明确策略和路径。

（一）科学规划社会救助服务的发展目标

考虑到贫困家庭需求的层次性，社会救助服务发展目标的设定上应当本着先解决生活性救助后发展性救助，先解决“急需”和“刚需”的原则，按照近期目标、中期目标和长期目标的思路分阶段加以推进。

近期的目标是选择需求群体大、且需求刚性较强并易于评估的生活性救助服务和旨在提供康复、护理服务的社会救助服务项目，通过局部试点的方式，探索路子、积累经验。这一阶段重在调查和了解不同贫困群体对社会救助服务的需求，探索建立从需求评估、供给以及质量控制等多环节的机制。

中期目标是在试点基础上把更多的救助服务项目纳入社会救助事业发展规划。这一阶段通过设定量化考核目标，实施更多的救助项目，并根据贫困家庭的多层次多样化的需求，制定贫困家庭救助服务目录，规定政府对社会组织资助的标准或购买服务的标准，以此引导相关社会组织营办或向政府申请承办某项救助服务项目，建立相对稳定的供给流程，使更多的救助服务项目向贫困群体覆盖。

长期发展目标是将社会救助服务写入社会救助法律法规。在这一阶段重点是将那些需求面广、易于评估、质量可控的救助服务项目通过写入相关社会救助单项法规或综合性法律，明确社会救助服务的受益群体、对象认定和审核的程序、服务供给的方式等要素，推动建立多主体参与、机制完善、水平适度、形式多样的社会救助服务体系。

社会救助服务的发展目标应该是综合性的目标系统，从科学性和可操作性来看，构成这一系统的目标主要包括：一是结果目标，包括社会救助服务的覆盖面、社会救助服务的内容及其水平、救助服务的质量与效率、目标群体的满意度等；二是服务能力目标，主要包括服务营办机构的数量和类型、救助服务人员数量、专业化和专职化程度，财政投入规模和结构等；三是流程目标，主要包括服务流程的便利性、规范性目标等。根据上述目标，建立针对服务供给者和服务获得者两个方面的评价指标体系，用以考察上述目标的实现程度。针对服务供给者的评价指标设计，要突出服务的质量、过程和标准化程度等维度；服务获得者的评价指标旨在评估“顾客需求满意度”。两个方面的评估指标均应以客观指标为主，并建立科学的评估方法和独立的评估执行机制。

（二）明确当前需要解决的关键性问题

第一，理清社会救助服务与补缺型福利服务的关系，解决“为什么要发展社会救助服务”的问题。当前中国的社会福利服务本身就具有救助功能，为什么还要提出发展社会救助服务？两者之间存在怎样的关系？应该说，社会福利服务是我国社会保障体系的重要构成，现阶段基本上属于补缺型的救助性福利，因此社会救助服务与社会福利服务两者之间既有相同之处又存在区别。相同的是，两者同为服务形态，都依靠公共资源为实施的基础；而区别主要在于福利服务一般不对享受者设定经济上的条件限制，其公共性的成份更大一些；而救助服务则主要瞄准贫困群体和其他边缘群体，需要对申请者的资格和条件设定限定条件，其再分配的功能更强一些。当某些社会成员在获得了基本福利服务后，基本服务仍无法实现自我供给并严重影响基本生活时，政府就应当为这部分社会成员提供救助服务。因此，社会救助服务和社会福利服务不能相互替代。同时发展社会救助服务也是社会救助体系向更高级阶段发展的必然要求。现阶段，发展社会救助服务可以将补缺型福利服务的相关项目明确为社会救助的范畴，一方面还原社会福利服务的公共性和普惠性，另一方面也才能真正建立综合性社会救助体系，扫除社会救助的盲区，编织更加严实可靠的社会救助网。

第二，破解制约社会组织参与的瓶颈问题，解决“依靠谁来生产社会救助服务”的问题。发展社会救助服务必须有一大批以公益为宗旨、扎根社区的社会组织。它们的优势在于了解社区居民的需求，能提出各种满足贫困家庭需要的个性化救助项目，通过政府的资源支持运作其救助项目，以此实现自身公益使命并使不同贫困家庭的救助需要得到解决。而当前中国的问题是社会组织在数量、规模、专业化和社会公信力等方面存在突出的问题①林闽钢、周正：《政府购买社会服务：何以可能与何以可为？》，《江苏社会科学》，2014（3）。，同时，公益慈善组织获取信息的能力相对较低，而严重的信息不对称往往影响社会组织参与社会救助的效果。在这样的条件下，要使社会组织承担救助服务的递送责任，从宏观层面看，需要进一步改革社会组织管理制度，适当降低公益性社会组织登记条件，同时改革监管的方式，为公益慈善社会组织的发展创造更为宽松的政策环境；从短期来看，必须建立社会救助需求信息发布制度，政府有限度地向社会组织公布救助需求信息，实现救助信息共享，另一方面应当通过设立社会组织扶持基金或社会救助项目基金的方式，对承担或参与社会救助服务运营或供给的社会组织给予补贴或服务付费，以适当利益来引导社会组织逐步参与到社会救助中来。

第三，改革国家直接营办社会服务体制，解决“建立何种机制来发展社会救助服务”的问题。英美等国家从二十世纪七八十年代开始就着眼革除国家直营模式的弊端，推行公共服务的私营化和社会化改革。在这一改革的推动下，社会救助服务的供给不能完全采取政府直接营办的方式已经达成了广泛共识。中国虽然很早就认识到了这个问题，并提出了社会化的改革思路，然而仍未打破国家直接管理社会救助项目、直接营办福利机构的局面。面对来自社会的日益多样化、个性化的救助需求，正式救助制度由于相对缺乏弹性，势必不能有效覆盖到贫困群体的所有需求；另一方面，政府直接营办福利机构的做法助长了官僚主义的蔓延，不利于建立以顾客导向的服务机制。因而，发展社会救助服务应当从一开始就要注意避免重走过去的老路，使社会救助服务的供给建立在科学的路径之上。

（三）探索建立政府购买救助服务项目的机制

政府购买公共服务，是将公共财政支出范围内的公共服务“外包”给社会主体，以契约形式来完成服务提供。在弱势群体福利领域，非营利性的社会组织成为社会福利的重要提供者。如在英国，公共服务购买项目覆盖儿童福利、青年帮助、流浪救助、老兵服务、戒毒、犯罪预防、贫困社区、交通、健康服务等多领域；阿尔巴尼亚的社会组织服务则集中在与儿童、妇女、青年相关的项目上。②贾西津：《政府购买公共服务的国际经验》，《人民日报》，2013-1-3。我国尚处在政府购买社会服务的探索阶段，公益性社会组织的发展和能力还存在很大欠缺，应当立足于这一现实条件，探索建立政府“购买项目”机制，即，政府允许社会组织提出针对一定区域或某些贫困群体的救助服务项目，并向政府提出经费资助申请，经政府的可行性论证和评估后予以立项，在相关监督下由中标社会组织运作该救助项目，项目执行过程中和执行的结果由政府委托的第三方进行评估。这种机制的建立，一方面考虑到供给者竞争不足的现实，另一方面也可以为社会组织成长壮大提供支持。其次，要给社会组织以充分的决策和运作空间，使救助服务项目的设计体现需求导向；再次要明确供给方在项目风险的识别与控制、资金的使用等方面的责任并使之有效落实。此外，必须建立由购买主体、服务对象及第三方组成的项目效果评估机制，对项目的绩效进行多方面的考核评价，评价结果向社会公布，并纳入政府购买服务信用记录体系。从中国的现实出发，推行购买救助服务项目的探索中，可以先从贫困家庭最急需的服务入手，先行试点，逐步推开。

（四）研究出台政府购买救助服务的指导性政策

一是将政府购买社会救助服务纳入政府集中购买目录。目前虽然部分地区出台的政府集中采购目录含有购买救助服务的内容，但主要是购买行政管理性服务，而不是服务形态的社会救助项目，而且购买服务与购买岗位的界定含混不清。开展政府购买社会救助服务，需要将救助服务明确纳入政府采购目录，规定购买服务的类型、原则、管理和资助的方式等内容，为各类社会组织申报项目、承接服务提供明确指引。二是制定专门的指导性政策。目前各地都在探索实施购买服务，但如何在社会救助领域推行购买服务还面临许多现实问题，迫切需要制定和发布关于政府购买社会救助服务的实施办法等政策性文件，确定政府购买服务的财政预算、资金管理、项目申报方式、操作规程以及绩效评价等基本内容。政策的制定，应当聚焦于贫困群体需求的基本服务，地方性的指导性政策可以在公共服务集中采购目录设定的基础上有所侧重，如为一定区域内数量较多的贫困残疾人、留守儿童、失能老人等特殊群体设置照料、护理等方面的服务内容。指导性政策的制定要建立在需求调查的基础上，应当将公众服务需求调查写入指导性政策，作为政府购买服务的先决环节，确保救助服务项目真正符合贫困群体需要。

A Research framework of the Social Assistance Services in China

JIANG Zhi-qiang

China, Social Assistance mainly takes the form of cash payment, and the social assistance service is very weak in all kinds of social assistance forms, it’s coverage is narrow, and it’s structure is unreasonable, the mechanism of supply is imperfect, and it doesn’t satisfy the demand very well. In the future, the old people will need lots of service support, and the decreasing of the fi scal will constraint the spending on social assistance, the development of social assistance service is the social assistance system reform and the development of an important and urgent task. The function of the social assistance services is to meet the poor familiars’ or individual’s basic service, At present, the social assistance service includes life services, care services and support services. Life services should be developed fi rst, then the developmental services, Urgent need fi rst, and then the rigid need. In order to develop the social assistance services, we should according to the short-term goal, medium-term goal and long-term goal, to form a clear goals, clarify the basic problems, and to perfect the mechanism.

social assistance; social assistance services; poverty

江治强，民政部政策研究中心研究二室主任，副研究员。主要研究方向为社会救助、社会福利。（北京，100721）

（责任编辑：李迎生）