资产社会政策在中国实验的启示——以一项针对北京外来务工子女的资产建设项目为例

朱　晓　曾育彪

□专题研究：社会工作干预研究

资产社会政策在中国实验的启示——以一项针对北京外来务工子女的资产建设项目为例

朱晓曾育彪

资产社会政策与收入社会政策相辅相成，并在反贫困领域中发挥越来越重要的作用。本文以资产建设在北京外来务工子女群体中的实践为例，通过随机控制实验的方式来分析干预取得的效果，反思项目未达预期的原因。同时与中国香港地区、中国台湾地区及美国开展的项目从项目设计、实施过程及产生成效进行比较分析，总结资产建设顺利实施的关键因素。进一步阐述资产社会政策在中国大陆地区成功推行和实践需要从项目设计、政府、社会组织、法律制度等方面进行补充和完善。

资产建设；个人发展账户；资产社会政策；外来务工子女

一、一场波及全球的“资产建设”运动

迈克尔·谢若登1991 年在《资产与穷人》①迈克尔·谢若登、高鉴国译：《资产与穷人——一项新的美国福利政策》，北京：商务印书馆，2005年。一书中批判现行以收入为本的社会政策并没有持久地改善穷人的生活，并首次提出“资产建设”理论，认为脱离贫困的关键是资产积累和投资而非收入和消费，颠覆了穷人不应该拥有资产的观念，而资产的拥有及积累行为也带来积极福利效应，如促进个体和家庭未来取向、更拥有自我效能感等。这里资产的概念仅限于有形资产，主要是金融资产（货币储蓄和金融债券）。作为这一政策工具的“个人发展账户”，以配对资金和补贴来鼓励穷人存款,以致未来目标的达成并最终脱离贫困。

此后，在全球掀起了一场从理念到实践的社会政策革命，相继在英国、新加坡、尼泊尔，中国台湾、中国香港等国家和地区进行实践，如英国儿童信托基金，新加坡儿童培育户头、教育储蓄计划等，台北市家庭发展账户、希望起飞筑梦账户等，在哥伦比亚、加纳、肯尼亚和尼泊尔四国开展青少年储蓄项目、香港儿童发展基金先导计划等。此外，国内外学者对资产在社会政策领域的研究开始活跃，形成了针对传统收入社会政策的资产社会政策范式（见表1）。

表1　资产社会政策与收入社会政策的比较①冯希莹：《社会福利政策范式新走向：实施以资产为本的社会福利政策-对谢若登的〈资产与穷人：一项新的美国福利政策〉的解读》，《社会学研究》，2009（2）。

二、“资产建设”在北京地区的实验

“资产建设”理论的独到性为社会政策开创了一个新的研究范式。不可否认的是，资产社会政策的理念是前沿的，通过资产的积累和投资，给弱势群体增能。但任何一项研究最终目的都是为了在现实领域里解决实际问题，我们的研究不能仅仅停留在理论层面的描述，而应当着眼于实际。虽然资产社会政策已经在美国，中国台湾、中国香港等国家和地区成功实践，然而中国与美国，大陆与台湾在社会经济等情况存在一定的差异性，其适用性必须经过实践的检验。如何将卓有成效的“资产建设”理念及由此发展而来的“个人发展账户”这一政策工具在中国落地生根，去解决中国实际存在的贫困问题及促进弱势家庭及社会更长远的发展，亟需我们去探索。

早在2010年11月份，由香港青年发展基金，北京大学中国教育财政科学研究所（China Institute for Educational Finance Research，简称CIEFR）及中国科学院农业政策研究中心（Center for Chinese Agricultural Policy，简称CCAP）三方合作，设立“资产建设项目”（Financial Asset Building，简称FAB），对部分北京初中阶段的外来务工子女进行“随机控制实验”干预，并对他们毕业后的教育选择进行长达5年的跟踪调查。

（一）实验对象的选择

随着城市化的发展，日益频繁的人口流动使得“贫困的城市化”现象日渐凸显，外来务工人员已成为城市贫困人口新主体，而最让人担忧的是外来务工子女因教育发展机会受阻而贫困化。发达国家的经验表明，经济的成功转型有赖于高素质的人力资本，而这取决于大多数劳动力是否接受高中及以上的教育。因为高中教育是衔接初中和大学的过渡阶段，关乎学生的终身发展，关乎整个社会的教育水平，关乎未来中国产业升级转型的需求。对外来务工子女而言，九年制义务教育之后的教育是关键教育期，也是教育出现分流的一个重要分水岭。就现实而言，越来越多的外来务工子女因学业成绩、家庭经济条件、流入地教育制度等原因被迫分流到职业学校或直接加入社会劳动大军。如何有效地改变义务教育后外来务工子女的教育选择，成为中国教育面向未来国家发展需求的一个重要而迫切的命题。

此次实验对象选择了北京打工子弟学校初二年级学生，之所以选择他们主要基于以下四点考虑：第一，北京是中国的一线城市，聚集了大量的外来务工人员，这些外来务工家庭在地域上的分布相对比较集中，易开展项目并实施干预。第二，作为首善之区，北京采取较严格的对外来务工子女的教育政策。如果干预能在北京取得积极的效果，则资产建设这一社会政策更易在其他地区推广。第三，选择打工子弟学校是因为这些学校收费较低，入学手续简单，吸引大批外来务工子女就学，但它无论在硬件还是软件设施上都远不如公立学校，教育资源相对匮乏。另外几乎没有本地学生选择打工子弟学校，确保了研究群体高度的同质性。第四，选择初二年级学生是因为项目设计需要外来务工家庭有两年的储蓄预备期，两年储蓄预备期结束之时也正值学生毕业，开始新的学业。

（二）项目设计及流程

项目最初设计是首先对北京的打工子弟学校进行摸底调研，根据学校配合度及师生规模等筛选出参与试验的50所学校。为了科学测量学校本身产生的溢出效应，50所学校被随机分为实验组学校和对照组学校。研究人员对约2600多名初二年级学生进行基线调研，删除学生家长联系方式不全，缺少数学考试成绩的学生样本，并依据学生的家庭社会经济状况、教育计划、学业成绩等指标将实验组学校的学生随机分为实验组1、实验组2和控制组，25所对照组学校的学生随机分为三组（控制组1，控制组2，控制组3）来对应实验组学校各三组学生。实验组1学生，家庭需按项目要求为学生建立“个人发展账户”并坚持每月存款100元，储蓄两年。储蓄期满后，项目办根据家庭实际存款的额度进行1:2助学金配备，所有资金用以支付学生初中毕业后的教育费用（见表3），而其他学生作为纯自然状态下的对照组，以此来评估和测度 “个人发展账户”这种政策工具对外来务工子女升学机会及决策中的作用。为了排除学校老师及参与项目家庭主观偏好等方面的影响而加入“双盲实验”，学校的老师并不知道有关项目干预的计划，而参加实验组的家庭也不知道其他实验组和对照组的存在，不知道整个项目的设计。在实际操作过程中，我们从学校获取学生家庭联络方式，通过电话邀请实验组家长在指定的时间和地点开第一轮家长会，并鼓励家长参与项目。但结果令人沮丧，计划招收参与“个人发展账户”助学金的220个家庭，最终只有16个家庭参加家长会并签署了助学金协议。因此，我们及时做了调整，让学校老师知道该项目并让老师再次邀请家长在学校召开第二轮家长会。虽然开展了补救措施，但结果依旧不如人意，最终共有34个家庭参与项目。因为参与人数过少，未来研究很难从统计上分析项目的干预效果，最后我们将对照组学校也纳入到实验组学校中，并将学生随机分成三组，通过老师邀请家长参加学校的家长会，并鼓励家长参与项目并为孩子未来的教育进行两年的资金积累。为了防止实验组之间或实验组与控制组之间的相互影响，家长会是单独召开，并告知实验组家长和学校老师不要向外传播助学金信息，特别是没有参加助学金的学生或家长。（详见图1和表2）。 方案调整之后，家长参加家长会的出席率明显提高，实际出席率为73.64%。经过三轮家长会的努力，原计划招募的440个家庭中有197个家庭表示愿意参加项目并签署了助学金协议。

表2　项目干预流程设计

图1　“个人发展账户”（实验组1）家长参与情况

表3　资产建设”北京项目内容设计

为什么家长最初参与项目的意愿如此之低呢？透过电话访谈我们发现，最首要的原因是家长不信任助学金项目占22.3%，有些家长在电话沟通时态度很差并主动挂断电话；其次是对孩子学业没有信心，认为孩子毕业后不会升学占17.1%。电话联系不上的家庭占16.1%；没时间参与的家庭占12.4%；10.9%的家庭并没有说明拒绝的理由，但很大程度上是因为不信任但又不好明说；7.25%家长表示当前未在北京，没法参加；6.2%家长明确表示存款太麻烦；其他原因（如家庭经济好，不需要助学金；开家长会地理位置等）则属个别现象。

在家庭签署助学金协议后，项目运行仍保持适当的弹性，以“摸着石头过河”的方式调整实施。如助学金协议要求家庭每月存款100元，但多数家庭表示每月存款不容易；后调整为至少每3个月存款300元，以此提高家庭参与项目的积极性。如协议要求家庭每半年邮寄一次存款证明，很多家庭反映邮寄很麻烦，后调整为家庭在领取配对助学金的时候再提交存款证明。

然而，有很多签署助学金的家庭并未按照项目要求为孩子开设“个人发展账户”，只有28%的家庭开了银行账户并存款，而仅有18%的家庭坚持存款两年，资产建立的理念并没有起到应有的作用。签署助学金协议的家庭中途放弃参与项目的原因也是多方面的，其中34.4%的家庭是因为辍学或学习问题而放弃；19%的家长因综合考虑各方面因素而放弃；其他中途退出的家庭有部分已经失去联系，有部分没有时间给孩子定期存款，有抱怨存款麻烦的，有的家庭觉得不需要助学金等。

（三）学生升学情况

2010～2015年期间，课题组对所有样本学生进行2次自填式问卷调查，开展4次电话跟踪调查，采集每个学生学业等信息。

2012年9月份电话追踪结果显示，整体上外来务工子女毕业后的在学比例令人担忧，升学率仅为40%，初中复读比例约为8.3%。“个人发展账户”实验组家庭的学生升读普通高中或中职的比例为39%，比控制组学生略低1%。通过控制一些影响升学率变量来构建模型考察“个人发展账户”助学金对学生初中后升学机会的独立影响，结果发现“个人发展账户”助学金并没有显著提升学生的升学率。

（四）干预未达预期的原因分析

从上述分析可得，以资产建设理念而设计出的“IDA”助学金并不能显著提升义务教育阶段后外来务工子女的升学机会。这和在美国及其他地区的实践经验并不一致。难道橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳？是水土不服吗？根据问卷调查及家访等深度访谈，我们发现项目未达到预期主要存在以下四个方面的原因：

第一，缺乏信任。很多家长一听说需要去银行开户存款，就以为是骗人的。另外，由于项目的主办方是基金会和高校而不是政府，家长觉得不可能有天上掉馅饼的好事，于是就拒绝参加。

第二，高交易成本。外来工子女家庭的父母平时工作时间很长，有些家长没有闲暇时间。而且他们多住在城乡接合部，去银行营业网点存款很不方便，而且有部分家长受教育水平比较低，不会使用ATM存款，因此每次存款的成本非常高，需要花费大量的时间精力。

第三，对孩子升学的低预期。很多家长表示孩子初中后是否升学有很强的不确定性，走一步看一步的心态使得他们并没有长远规划。而且有很多家长也担心孩子的学业情况而觉得孩子升学的可能性不高而拒绝参加项目。虽然助学金项目在一定程度上鼓励学生升学，但短期激励的效应并不能扭转学生学习能力长期偏低的事实，有相当一部分学生初中没念完就辍学，更不用说上普通高中或职高了。

第四，政策变动不确定性。由于项目周期比较长，加之北京针对外来务工子女在京入学常推出一些教育政策或行政安排，这会影响家长参与助学金项目的心理预期。比如2011年的打工子弟学校关停风波，导致大量外来务工子女面临去向选择的问题，有大量学生因此中途辍学。

三、不同国家和地区“个人发展账户”比较研究

资产建设理论提出至今，已在世界各地得到了许多新的探索与实践，从政策工具到实施方法都有创新。就资产建设计划在北京的实验而言，虽只是一次行动研究，却具有重要的现实意义。对于转型中的中国而言，如何引入具有创新的发展型政策解决实际中遇到的问题，并有效配置资金从而促进社会公平及长远的发展是需要我们进一步探索的。为此，本文考察不同地区资产建设实践经验，并与北京试验进行比较分析，反思总结并提炼其他地区的成功经验，分析资产社会政策在我国反贫困政策中实施的可行性。

（一）不同地区和国家的选择

之所以选择中国台湾地区和中国香港地区，是因为虽然他们与中国大陆社会发展及制度结构存在较大的差异，但在文化传统和社会观念等方面彼此间都有许多相似之处，也存在本土化的问题，但两类项目实施效果明显，积累了丰富的经验并得到进一步的推广。如香港儿童发展基金的先导计划收效明显，此后的三批40个基金计划使超过4200名儿童受惠。香港特区政府将拨款资金从3亿追加到6亿，为了让更多的香港弱势儿童能从中获益。中国台湾省台北市家庭发展账户计划也是首次在中国台湾地区实践，取得一定的成果后，台北市的青年发展账户、高雄市的希望起飞筑梦账户及相类似的计划于2003年相继展开。

“美国梦”示范工程是美国第一个针对个人发展账户进行系统管理的研究项目设计，并能为其他一些以“资产为本”项目的发展提供很多宝贵的资料。此外，这些地区项目运行的资料相对易获得。①②③香港理工大学应用社会科学系：儿童发展基金先导计划评估研究报告，载http://www.cdf.gov.hk/sc_chi/resource/resource_centre. html，2012-12。

表4　不同国家/地区资产建设实践比较

续表

（二）项目顺利实施的因素

通过（见表4）比较分析可以看到，这些项目实验有两点共性。第一，相同的理论基础，都是积累资产以实现不同的目标。第二，相似的操作流程。不同地区实行的“个人发展账户”的形式都是一样的，对存款频率、存款额度、配额率、配款额度及存款时间都有一定的要求和规定。

然而项目设计和实施存在的差异性，使得干预取得不同的效果。

第一，目标群体的选择不同。虽然干预对象都是相对低收入人群，但存在一定的筛选，并非有普适性。目标群体选择是否合适，对项目参与效果有很大的影响，因为不同类型的群体对项目的认识不同，参与项目的动机也不同。北京首次将资产建设理念直接应用在流动人口家庭中，由于目标群体自身的流动性比较大，使得项目跟进困难，而且流动本身对存款的稳定性有一定的影响。另外，有约70%以上的目标群体家长只有初中及以下的教育水平，正是受教育知识的影响，有部分家长不会使用ATM自动存款设备而使参与项目的成本提高。而其他三个项目目标群体相对比较稳定，在“美国梦”示范工程中，那些受到更好的教育、更有可能被雇用、更有可能拥有银行账户的人更易进入项目。

第二，政府发挥的作用不同。中国台湾和中国香港地区项目的发起方是地方政府，如台北市政府社会局就专门成立规划小组对“台北市家庭发展账户”进行设计并组团考察“美国梦”示范工程。香港的“目标储蓄先导计划”是由香港特区政府发起，政府于2008年成立三亿元的基金促进儿童发展，并有效发动社会各界的力量。“美国梦”作为第一个“个人发展账户”项目，也得到政府的大力支持，它受到美国卫生与公众服务部通过资产独立发授予的奖励合同。而对于北京的试验，政府并没有任何形式的参与，主要的发起者也是境外的非营利组织，而国内目前普遍对社会组织等认可度不高，因而也导致参与积极性下降。就我国大陆地区而言，政府在政策干预方面发挥不可替代的作用。

第三，法律法规支持不同。就中国台湾地区的台北“家庭发展账户”而言，相关的法律支持包括台湾社会救助法、社会福利政策纲领和自立脱贫方案手册。在美国，“个人发展账户”以一个州的形式被联邦福利改革法所采纳（1996年），随后1998年国会通过了资产独立法并得到两党支持，由克林顿总统签署生效。这些干预的顺利实施与相对完善的相关法规支持不无关系。如果作为社会政策大范围推广，法律法规等制度化的建设是必不可少的。

第四，储蓄目标的弹性不同。中国台湾地区和美国参与者的储蓄目标比较多元化，储蓄者可以将存储资金用于人力资本的投资，也可以用于创业或购置房产。而香港的储蓄使用就更具灵活性，只要储蓄的使用以个人发展方案所陈述的内容（与教育、职业培训和技能提升相关的短期和长期目标）即可。就北京实验而言，储蓄目标比较单一，如果学生初中毕业后不继续升入正规中职学校，就没有相应配对金，这也导致了参与家庭的积极性不高。可见，储蓄目标弹性越大，越有吸引力，但可能相应的项目管理成本将大大提高。

第五，配套措施支持不同。除了北京以外，其他地区除了有配对资金的干预以外，也配合使用其他项目。如香港，不仅项目以目标储蓄来积累金融资产，而且通过师友计划（营办机构为每位参与者制定一名志愿者成为师友，指导青少年规划及实行个人发展方案）来发展青少年非金融资产的发展，并强调两者相互扩大的效应。中国台湾地区和美国则同时开展了金融管理理财等方面的课程。对“美国梦”金融教育的影响研究发现，金融教育的小时数（如8～10小时的金融教育）与月均净存款的增长相关。从促进全人的角度出发，合适的配套措施的使用将与目标储蓄计划相互促进，协同发展。但更多干预的同时，会提高项目的成本，成功的开展取决于是否能协调各方资源。

四、政策启示

资产社会政策并不是灵丹妙药，无法包治百病。对于一些极端贫困家庭而言，生活上节衣缩食，难以为继，每月的存款更是雪上加霜。而对于中国的一些偏远农村和山区来说，在金融基础设施还不普及的情况下，家庭很难为此建立个人账户，并且定期储蓄会花费高昂的时间或资金成本。随着中国经济快速的发展及脱贫政策的实施，贫困形式正在发生新的变化，从以绝对贫困为主向相对贫困为主转化，即绝对贫困人口比重将显著下降，而相对贫困人口将有所增加。由此可以预见，资产社会政策未来有很好的发展空间，将有助于相对贫困人口生活的改善。为了使资产社会政策在我国成功推行和实践，还需要从政府、社会组织和制度等方面进行补充和完善。

第一，多元化参与，发挥各自优势。多元福利理论认为社会福利的来源有四个：市场、国家、社区和民间社会。政府应发挥主导的作用，积极引入外部资源，充分发挥民间和社会团体的力量，形成“产、官、学”三方资源的有效整合机制。如政府发起项目，对项目进行监管，协调各方资源；专家学者主要承担项目的设计、规划和评估；一些非营利社会组织或慈善基金会则承担项目资金的来源及具体的干预实施，并联合企业或学校的志愿性支援。在社会福利供给主体多元化发展的同时，也激发市民的慈善意识和社会化管理的责任。

第二，配套性支持，强化干预效果。“个人发展账户”为资金的累计提供一个平台。起初服务对象参与资产的累计可能直接的动力来自于高回报的基金配款，虽然累计资产本身对理财观念有一定影响，但我们也发现当这种基金配款结束后，服务对象就又退回以前的消费方式，因此很难从长远达到政策实施的目的。因此除了“个人发展账户”的干预，还应适当补充一些配套措施，比如金融教育，技能培训，提供工作等等，只有当服务对象自身意识改变及能力提升了，才能为资产建设提供基础，也只有这样才能使政策在现实层面达到预期的效果。

第三，非政府组织（NGO）积极性调动，建立互动机制。目前，非政府组织已在我国迅速发展，并在教育、扶贫、环保等领域发挥着越来越重要的作用。我国的非政府组织之间以及非政府组织同政府之间尚未形成制度化、常规化的有效沟通渠道和交流机制，限制了它们参与社会事务的能力。应给予非政府组织合适的发展空间，调动其积极性并给予资金或政策上的支持。另外，社会对非政府组织的地位和作用的认知度还比较低，需积极推动大众去了解去参与社会活动。

第四，健全相关法规，明确法律地位。美国1998 年颁布联邦资产独立法案，明确了资产社会政策的法律地位，为美国以资产为基础的社会福利政策提供了坚实的法律保障，也推动后来其他以资产为基础的福利政策得以顺利实施。应以健全的法律法规保障慈善捐赠的透明与公正，明确资产社会政策的法律地位，才能为以资产为基础的反贫困政策提供有利的法律保障。

第五，因地制宜，以服务对象为本。理念相同，操作流程相似，但干预的效果却不尽相同。因此，实践的展开要把握“资产建设”主要原则和理论基础之上做到因地制宜，根据当地金融基础设施的水平和经济环境进行细化的设计，同时要考虑服务对象的特点进行恰当的干预，使服务和资金的供给与服务对象真正的需求对接。就外来务工子女在北京升学而言，对升学最大的限制是中考的教育制度，经济原因则处于比较次要的地位，虽然干预能鼓励部分外来务工子女升学，但效果却大打折扣。对服务对象而言，储蓄目标的多元化更能激励人们参与项目的意愿，使得他们有更大的选择权。

以资产为本的社会政策与传统的社会福利政策相辅相成，并为我们提供了一条将社会福利政策与经济发展整合的新思路，它是实现我国科学发展观可以借鉴的政策工具之一。从长远发展来说，资产建设社会政策既能够满足社会需求，同时又有益于经济增长。我们相信在不久的将来，通过资产建设本土化会更容易实现这一目标。

From experiment to policy—the enlightenment of a fi nancial asset building program in China

ZHU Xiao, Bill Tsang

The asset-based social policy and the income-based social policy are complemented with each other. And the asset-based social policy has played a more and more important role in the fi eld of anti-poverty. In this paper, a case study of a fi nancial asset building program in Beijing migrant workers' children will be presented. We use the randomized control trial to analyze the effect of intervention, and rethink why it didn’t meet the expectations. Furthermore, we will compare with the project’s design, implementation process and the effect of projects from Hong Kong, Taiwan and the United States, and then summarize the key factors of successful implementation in financial asset building program. In the last, we will elaborate what we need to supplement and improve in the aspects of project design, the participation of government and social organizations and the legal system, so that the asset-based social policy can be successfully implemented in china.

financial asset building; individual development accounts; the asset-based social policy; migrant children

朱晓，中国人民大学社会与人口学院博士研究生，主要研究方向为人口迁移和贫困研究；曾育彪（Bill Tsang），香港青年发展基金研究总监，博士，主要研究方向为社会发展。

（责任编辑：卫小将）