延迟退休：争论焦点、比较借鉴及现实路径

马小虎

（南开大学周恩来政府管理学院，天津，300350）

延迟退休：争论焦点、比较借鉴及现实路径

马小虎

（南开大学周恩来政府管理学院，天津，300350）

延迟退休年龄的提出是基于应对人口老龄化加剧、劳动年龄人口减少、养老金收支不平衡的社会现实，然而一经提出就引起了巨大的争论。争论焦点主要集中于延迟退休对养老金收支的影响、对劳动力就业的影响和社会公平的影响上。通过梳理延迟退休引起的争论，并和国外延迟退休政策进行比较借鉴，提出我国延迟退休政策应坚持的政策路径。

延迟退休；社会公平；养老金收支平衡；劳动力就业

一、引言

延迟退休年龄是近几年学界和公众比较关心的话题，该政策问题一经提出，就引来了大量的关注和讨论。支持者有之，反对者亦有之，并且各有理由，争论极其热烈。尤其是十八届三中全会前后，争论达到了高潮，不同的人群都在努力试图影响中央的政策取向和基调。随着十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策的出台，到《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出综合应对劳动人口年龄下降，实施渐进式延迟退休年龄政策的进一步明确，中央层面的定调基本上平息了该不该实行延迟退休政策的争论。然而具体如何操作，政策该如何设计仍然没有取得普遍的共识。因此，本文将从梳理关于延迟退休政策的几大核心争论出发，在比较借鉴其他国家的政策基础上，提出中国实行延迟退休政策现实可行的路径建议。

二、延迟退休政策的几大争论

延迟退休政策提出的出发点是基于我国面临着人口老龄化加剧、劳动年龄人口下降、养老金收支出现问题的基础之上的。政策倡议者认为通过延迟退休年龄，可以增加劳动年龄人口的供给，同时能够有效缓解养老金亏空问题，减缓我国未富先老的严峻现实。而反对者们普遍认为，延迟退休是对个人合法利益的剥夺，同时会对劳动力就业造成冲击，影响整体经济发展。主要的争论集中在延迟退休能否平衡养老金收支，对劳动力就业的影响以及对社会公平的影响等问题上。

（一）延迟退休对养老金收支的影响

养老金是社会保障的重要组成部分，其作用在于公民在退出工作岗位后能够得到一定的生活保障，以此实现老有所养的社会保障基本目标。一般来说，退休年龄就是领取养老金的年龄。由于我国养老金账户管理不善，以及前期形成的巨大亏空，当前养老金的收支平衡已经受到威胁。为了平衡养老金的收支，开源节流是基本的手段，而延迟退休则是实现这一目的的有效政策工具。延迟退休的政策倡导者认为，通过延迟退休能够从开源和节流两方面助益养老金收支平衡。从开源的角度讲，延迟退休年龄意味着增加缴纳养老金的人群，能够增加养老金收入；从节流的角度讲，延迟退休年龄意味着减少领取养老金的人群，能够减少养老金的支出[1]。一进一出之间，延迟退休同时完成了养老金的开源和节流的双重任务。从政策工具的角度讲，延迟退休年龄对于平衡养老金收支的作用效果显著。但是，从另一方面来看，这也意味着对个人养老金收益的剥夺和侵蚀，因而也是大多数公众反对延迟退休政策的直接原

因。换言之，延迟退休政策带来的对平衡养老金收支的双重效果是建立在个人养老金收益受损的基础之上的。开源节流对应的是多缴少领的严酷现实。从国家的角度讲，延迟退休对于养老金收支平衡居功至伟；而对个人来说，延迟退休是对个人养老金收益的双重剥夺。从根本上讲，这一争论的核心其实质是精英主义和民粹主义的争论[2]。同时，也有学者通过对城镇职工不同退休年龄养老金财富的考察，得出延迟养老金待遇领取时间有时并不是一个坏的选择，甚至还会提高退休者的养老金财富[3]。养老金作为社会保障的基本组成部分，事关每个人的切身利益，在政策调整的过程中应充分考虑对公众的影响，在此基础上努力实现总体养老金的收支平衡。

（二）延迟退休对劳动力就业的影响

退休问题和就业问题紧密相关，对退休年龄的调整必然会影响到劳动力就业。政策倡导者认为，延迟退休能够增加劳动力供给，进而能够促进经济发展，创造更多的就业岗位和机会。而反对者认为，延迟退休会对年轻人的就业机会形成“挤出效应”[4]。造成该退休的退休不了，该就业的难以就业；老人在外工作，年轻人在家啃老的尴尬局面。一般来说，在一定时期内可供选择的工作岗位是一定的，既包括新增的就业岗位，也包括自然轮换的就业岗位（也即退休人员腾出来的岗位）。延迟退休年龄政策对就业的冲击直接体现在自然轮换部分岗位的减少。假定新增的岗位是不变的，那么总体可供选择的岗位就会减少，这意味着总体失业率的上升。但是，相反的观点指出延迟退休不仅不会对就业造成冲击，反而会降低总体失业率水平，提高就业率。有学者认为延迟退休提高了退休年龄，与60岁退休的情形相比，劳动年龄人口增加而总人口抚养比下降，根据回归结果，这会使得失业率出现下降，因此延迟退休后的失业率要低于当前退休年龄的失业率[5]。很明显的是，如果一个问题的解决带来了新的更大的问题，那么这种解决问题的方式本身是有问题的。因此，延迟退休政策的出台要充分考虑到对就业影响的外部性控制。比较明确的是，延迟退休年龄在短期内会对劳动力就业造成负面影响，但从长期来看，随着劳动年龄人口的增多带来的经济发展会大大增加就业岗位，降低总体失业率。

（三）延迟退休对社会公平的影响

社会公平是一种价值判断,建立在权益平等的基础之上[6]。公共政策的作用实质上是对公民权益的调节。只有平等的保障了公民的基本权益，才会实现一定意义上的社会公平。针对延迟退休对于社会公平的影响，争论点主要聚焦于男女同龄退休问题上。换言之，争论的核心是男女同龄退休究竟是否公平，尤其是对女性来说。目前我国的退休年龄对于男女的规定是不一样的，男性普遍退休年龄是60岁，而女性普遍退休年龄是55岁。这种差异化的规定最初的设想是基于对女性的照顾和考虑，是一种事实上的平等。因此，延迟退休政策关于逐渐实行男女同龄退休的设想遭到了大多数女性的反对，认为这种规定对于女性来说是不公平的。然而，也有观点认为，男女不同龄退休才是对女性的不公平，这种观点主要来自女权主义者。女权主义者认为，女性早于男性退休使得女性的工资性收入要远远少于男性，同时养老金水平也远低于男性。从人力资本的角度讲，女性的人力资本投入和男性相同的情况下，人力资本回报的周期短，没有充分的实现预期收益。另一方面，劳动权是基本的人权，女性早于男性退休是对女性劳动权的侵犯。不可否认，当前男女不同龄的退休规定对于公民权益的保障更多的是追求事实上的平等。但必须指出的是，随着社会的发展和进步，男女不同龄的规定造成了新的不平等，亟需调整。简言之，男女同龄退休已是大势所趋。

三、中外退休政策的比较

人口老龄化带来的养老金收支问题是大多数国家普遍面临的问题，不同国家应对的方式也有一定不同。梳理世界上主要国家的退休年龄政策，并对典型国家退休年龄政策进行分析比较，对于我国退休年龄政策的形成和完善有重要的参照意义。

（一）中国当前的退休年龄规定

中国当前的退休年龄规定主要来自1955年国务院颁布的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》和1978年颁布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，一般规定大体上可以简述为：男性60周岁；女性干部55周岁；女性工人50周岁，并且工龄满10年。除此之外还有特殊规定，

主要针对老弱病残等丧失劳动能力，从事高温、高空、井下等特殊工种，以及教授、科技人员等高级专业人才可以相应的提前退休或者延迟退休。根据2012年7月发布的《中国人力资源发展报告（2011—2012）》显示，中国当前城市人口总体的平均退休年龄为56.1岁，其中男性平均退休年龄为58.3岁，女性为52.4岁。从总体上来看，中国的退休年龄是偏低的。过低的退休年龄意味着对人力资源的极大浪费。另一方面，中国实行的是男女差异化的退休年龄规定，除了特殊人群，都是男性退休年龄要晚于女性退休年龄。根据第六次全国人口普查统计，2010年我国人均预期寿命为74.83岁，其中男性为72.38岁，女性为77.37岁。在女性预期寿命远高于男性的情况下，女性退休年龄还要早于男性是不合理的。从总体上看，中国当前的退休年龄规定有两个基本特征：一是退休年龄偏低；二是男女退休不同龄。

表1 世界主要国家法定退休年龄调整一览表

（二）世界主要国家的退休年龄规定

由于普遍面临人口老龄化的压力，各国对于退休年龄的规定也在不断的进行调整。如表1所示，从当前的退休年龄来看，欧洲国家像美国、英国、德国、荷兰等国家的退休年龄普遍都在65岁左右，而像韩国、日本、土耳其、印度等亚洲国家则基本上都在60岁左右。同时，不同国家对于男女退休年龄的规定也有差异。像美国、荷兰、韩国、日本、法国等国家实行男女同龄的退休政策，而美国、意大利、澳大利亚、奥地利等国则实行男女不同龄的退休政策。根据樊明的一项调查，世界上166个国家中，男女同龄退休的国家共有103个，占总数的62%；男女不同龄退休的国家共有63个，占总数的38%[7]。由于人口老龄化加剧，各国都面临着养老金收支不平衡的问题，都在纷纷提高法定退休年龄。例如美国将在2027年将法定退休年龄调整至67岁；英国则从2011年开始，将法定退休年龄统一调整为男女65岁；法国将从2018年开始提高退休年龄至62岁。同时，值得注意的是，大多数国家在逐渐将男女退休年龄调整为统一标准。从总体上看，各国当前的退休年龄普遍都高于60岁，并且都在逐渐调高，延迟退休年龄是大势所趋；对于男女退休年龄的规定，大多数国家都采取同龄，不同龄的国家也在逐渐调整为同龄。因此，男女同龄退休也是一大趋势。

（三）美国和日本延迟退休政策分析比较

在人口老龄化的压力下，各国都在纷纷延迟退休年龄，并且已经有不少成熟的经验。美国和日本在应对人口老龄化方面走在前面，两个国家在延迟退休政策方面能给中国带来一定的启示。下面将以美国和日本的延迟退休政策为例，进行分析和比较。

1.美国的延迟退休政策

美国当前的退休年龄规定是男女同龄，都为66岁，基本上属于当前最高的退休年龄。美国计划于2027年开始实行延迟退休政策，将退休年龄调整为67岁，并有望进一步提高。在提高退休年龄的同时，美国出台了相应的激励措施，主要原则是“提前退休收益减少，延迟退休收益增加”。并且将退休年龄分为了三个等级，分别是提前退休、正常退休和延迟退休。达到62岁可以选择提前退休，但相应的退休金要低很多，大致是正常退休金的70%左右。同时越往后延退休金的比例会相应的提高。一直到法定退休年龄，也就是66岁退休就可以领取全额的退休金。如果愿意选择延迟退休，那么相应的在退休金上就会有一定的奖励，可以拿到比正常数额多的退休金。美国就是通过对提前退休进行负向激励，对延迟退休进行正向激励，来鼓励人们延长工作年限，从而缓冲养老金支付压力。

2.日本的延迟退休政策

新修订的日本《高龄者就业安定法》于2013年4月1日开始实施，其中规定企业有义务让职员工作至65岁。具体做法是将养老金的领取

时间逐渐推迟至65岁，每3年提高1岁，男性从2013年开始到2025年结束，女性从2018年开始到2030年结束[8]。在延迟退休年限的同时，日本也采取了一系列的激励措施。65岁领取养老金将足额发放；提前领取也即60—65岁之间领取养老金的将按规定减额发放；65岁之后领取养老金的将增额发放。可见日本的激励措施类似于美国的方式，也是一种“提前退休收益减少，延迟退休收益增加”的激励方案。

从世界上主要国家退休年龄的规定以及美国和日本的延迟退休政策来看，主要国家在应对人口老龄化问题上采取的措施都是延迟退休年龄，并且都在逐渐采取男女同龄的退休规定。从美国和日本的成功经验来看，在提高退休年龄的同时，一定的激励机制是必不可少的，并且在实施过程中要缓步推进，保持一定的弹性。这对于我国延迟退休年龄政策的出台和实施有很好的借鉴意义。

四、中国延迟退休政策的现实路径展望

随着中央层面的定调，出台和实施延迟退休政策已是板上钉钉，剩下的问题就是如何具体操作延迟退休政策，在设计的层面上应该把握哪些重要的取向。在国家尚未正式出台延迟退休政策之前，通过对延迟退休的争论的梳理，结合我国自身国情，在积极吸取国外有益经验的基础上，对延迟退休政策的大框架提供合理的政策建议。

（一）延迟退休政策应渐进式推行

政策科学的创始人林德布洛姆曾明确的指出“政策科学是渐进调适的科学”[9]。一项政策的出台、实施、调整需要循序渐进，不可能一步到位。延迟退休的政策问题一经提出，就遭遇到强烈质疑和反对，在公众还未完全认可该政策的必要性和政策效果时贸然推进，必然在实施过程中面临极大阻力，并且这种做法也不符合政策科学的基本原则。因此，延迟退休政策要渐进式推行，不能搞大跃进。十八届三中全会和十三五规划中提到，要出台和实施“渐进式延迟退休年龄政策”，这说明延迟退休政策渐进推行已得到中央层面的肯定。人社部副部长胡晓义在接受媒体采访时曾表示，中国要实行“渐进式延迟退休年龄”。也就是要根据人口老龄化的趋势和劳动力状况,把握调整的节点和节奏,“小步慢走,渐进到位”,即每年只会延长几个月的退休年龄,同时提前向社会预告,给公众以心理预期。从国外的经验来看，延迟退休政策的实施也是渐进式的。因此，延迟退休年龄政策的出台应循序渐进，先有一个政策缓冲期，调整人们的退休观念，然后以小步推进，渐进到位。

（二）延迟退休政策应弹性实施

政策弹性是决定政策可接受性的重要因素。政策缺乏弹性容易引起公众抵触，尤其是在涉及切身利益的时候。延迟退休政策需要有一定弹性是出于如下考虑：第一，延迟退休政策关乎所有人的切身利益，人们的态度比较分裂，政策问题提出之际就遭到了大量的诘问。因此，在出台和实施该政策的过程中，一定的弹性是必不可少的。这既能减少政策推行的阻力，也给政策的调节留下了可资操作的空间。第二，退休是公众的普遍行为，也是个体选择。在考虑其普遍性的同时，也要照顾到个体的差异性。根据相关研究，不同的人群延迟退休的意愿是不同的。延迟退休意愿的强烈程度与受教育程度、性别、技术职称密切相关[10]。因此，在制定延迟退休年龄政策的时候应保持一定的弹性，在一定规范约束的前提下，让人们有更多的选择。第三，延迟退休应照顾到特殊行业、特殊人群的利益。对高危、高空、井下等繁重体力劳动，因公致残、部分丧失或全部丧失劳动能力，从事对身体健康有极大危害的工作等群体应有特殊规定，尊重他们的退休意愿和利益保障。

（三）延迟退休政策应配套激励

心理学表明，适当的激励能够明显改变人们的行为选择。在公共政策的制定和实施过程中，配套一定的激励手段能够更好的推进政策。人们的行为趋向于接受正激励，而逃避负激励，正负激励的叠加运用能够取得非常好的效果。因此，在延迟退休政策中应配套相应的激励手段，通过正向激励鼓励人们延迟退休，通过负向激励减少人们提前退休。具体的操作可以参考美国和日本的成功做法，提前退休减少收益，延迟退休增加收益。将退休年龄分为正常退休、提前退休、延迟退休等不同的档，对提前退休实行负向激励，相应减少养老金收益；对延迟退休实行正向激励，相应增加养老金收益。通过正负激励的叠加，引导人们更多的选择延迟退休。

（四）延迟退休政策应男女同龄

我国在早期出于对女性的照顾，制定实施了

男女不同龄的退休政策，通过这种差异化的规定保护女性的利益，是对事实上的男女平等的追求。随着社会的发展和变化，这种男女不同龄的退休政策规定已经不适应当前的社会实际，需要进行调整。第一，从社会地位的角度讲，女性受教育程度、经济地位等的提高决定了女性在社会发展中的重要性在不断加强。女性力量的崛起调整着传统的男女分工，女性开始顶起了半边天。第二，从生命周期角度来看，女性的预期寿命普遍要高于男性，工作在整个生命周期中的部分应该得到提高。第三，从人权的角度讲，劳动权和休息权是人的基本权利，神圣不可侵犯。必须指出的是，“现行退休年龄在保护女性平等权利方面越来越失去其合理性，原先的保护和照顾更多地转变成了对女性的机制性歧视，客观上损害了女性应有的平等权利，尤其是体现在对女性经济权益的损害上”[11]。同时，从国际经验来看，大多数国家实行的都是男女同龄的退休政策。因此，延迟退休年龄政策的设计和实施应逐渐调整为男女同龄，以实现养老和平等的双重目标。

总之，延迟退休年龄政策关乎每个人的切身利益，在政策设计时要综合考虑、全面把握。需要结合我国当前未富先老、养老金缺口庞大、劳动年龄人口不足的社会现实，在学习和借鉴国外先进经验的基础上，制定符合我国实际的延迟退休年龄政策。

[1]张熠.延迟退休年龄与养老保险收支余额：作用机制及政策效应[J].财经研究,2011，(7):4-16.

[2]韩克庆.延迟退休年龄之争:民粹主义与精英主义[J].社会学研究,2014，(5):120-139，243.

[3]刘万.延迟退休一定有损退休利益吗?──基于对城镇职工不同退休年龄养老金财富的考察[J].经济评论, 2013，(4):27-36.

[4]金刚.中国退休年龄的现状、问题及实施延迟退休的必要性分析[J].社会保障研究，2010，(2):32-38.

[5]苏春红.延迟退休年龄对中国失业率的影响：理论与验证[J].山东大学学报（哲学社会科学版）,2015，(1):11-22.

[6]郑功成.中国社会公平状况分析──价值判断、权益失衡与制度保障[J].中国人民大学学报,2009,(2)：2-11.

[7]樊明 等.退休行为与退休政策[M].北京：社会科学文献出版社, 2008:12,22.

[8]中国劳动保障科学研究院.日本养老制度保险制度考察报告[R].中国劳动保障科研网.http://www. calss.net.cn/n16/n31324/n64856/64888.html，2010-03-09.

[9]Charles E. Lindblom .The Science of "Muddling Through"[J]. Public Administration Review, 1959，(2):79-88.

[10]李琴,彭浩然.谁更愿意延迟退休？──中国城镇中老年人延迟退休意愿的影响因素分析[J].公共管理学报,2015，(4):119-128,158.

[11]井文豪,谢春玲.女性延迟退休：养老与平等的双重目标[J].现代经济探讨,2010,(7):52-56.

（责任编辑： 楚和）

Delayed Retirement:DebateFocus ComparativeReference and Practical Path

MA Xiao-hu
(Zhou En-lai School of Government, Nan-kai University , Tianjin,China,300350)

Though the proposal of delay retirement is based on the fact that the aging population is dramatically increasing, working age population is decreasing and the imbalance of pension payments exists,there has been heated debate on it when it comes out. The debate focuses on the impact of delayed retirement on pension payments, labor employment and social equity. By analyzingthe causesand comparing with the policies of foreign countries, the author puts forward his policy path in China.

delayed retirement; social equity; pension balance ; labor force employment

D601

A

2095－932x（2016）03－0102－05

2016－05－07

马小虎(1992－)，男，东乡族,甘肃临夏人，硕士研究生，南开大学周恩来政府管理学院。