广州政务服务下沉的实践与思考

余翠君

（广州大学公共管理学院，广东广州, 510006）

广州政务服务下沉的实践与思考

余翠君

（广州大学公共管理学院，广东广州, 510006）

为打通服务群众的“最后一公里”，广州市不断将政务服务下沉，逐步实现让公众在“家门口办事”，提高了服务效率，整合了基层资源，缓解了政民矛盾。但广州市政务服务下沉过程中仍存在权力下放不到位、配套措施不足等问题。为此，要完善权力配置和运行措施，加大电子政务建设的力度，以促进政务服务改革，为群众提供便利、快捷、高效、透明的服务。

广州政务；管理方式；服务体系；社区自治

近年来，随着信息技术的发展，公民对于高水平政务的要求日益强烈，为满足公民需求，全国各地纷纷成立政务服务中心并逐步将政务下沉。政务服务中心是“我国行政审批制度改革进程中出现的新型机构，其遵循高效便民的服务精神，以整合、协作、集中的运作模式，依靠先进的服务手段，承担着代表政府部门集中办理行政审批业务和部分公共服务事项的职责”[1]。政务服务下沉是指政府社会管理方式的改变，即街道从管理人到服务人，社区从控制到自治，为便利群众将直接面向群众的政务服务事项下放至街道、社区。广州市的政务服务一直走在全国前列，广州市不但将政务事项集中办理，简化办理流程，而且不断将政务服务下沉到街道、社区。

一、广州市政务服务下沉的内容和路径

随着广州市政务改革日益深入，目前基本完成了“市、区、街、社区”四级政务服务体系建设，初步实现让群众“在家门口办事”，全面提升了全市的政务服务整体水平。现在广州市各区建立了政务服务中心，各个区在街道也设置了办事站，其中荔湾区与白云区的办事站最多，均为22个；办事站最少的是从化区共8个（见图1）。为提供更为便捷的服务，按照政务尽量下沉到社区的原则，各街道在有条件的社区下设了办事点。由于各街道的地理分布不同，办事点的数量亦不尽相同，其中白云区的办事点居于首位，为372个；办事点最少的黄埔区也有100个。

图1 广州市各区街道政务服务中心数量（单位：个）

图2 广州市各村/社区政务服务办事点数量（单位：个）

(一)政务服务下沉的内容

政务服务下沉的内容包括服务事项、权力、业务人员等。而目前，广州市政务服务下沉的内容主要是服务事项，这些服务事项大多是与群众生活息息相关的公民类审批事项，主要涉及户籍、出入境、婚姻、就业、医保等方面。各办事站、办事点具体的服务事项则根据各区的实际情况而定，但申办《流动人口婚育证明》等与居民生活密切相关并且办理量大的事项基本都已下沉到社区。从服务事项的下沉数量来看，广州市各区下沉的数量逐年增加，目前海珠区的下沉数量居于首位，有83项；番禺区作为示范点社区，致力打造“四个民生”智慧工程，至今共有72项政务服务下沉到社区；老黄埔区从2012年开始在全市率先实施综合化、网格化、信息化“三化”服务管理改革,将四大方面政务服务事项下沉到了网格，将便民服务“送上门”[2]，截止到2015年12月30日，总计有64项服务事项下沉；刚设立不久的南沙区也有20项服务事项下沉。

图3 广州市各街道政务服务下沉事项数量（单位：项）

（二）政务服务下沉的模式

1.“一站式”服务模式。所谓“一站式”服务模式，即“让一个顾客的所有事情都能够在一个地点完成”[3]，这是一种方便的、可获取的并且人性化的串联审批服务模式。在政务服务下沉的过程中，强调以群众需求为导向，并通过多样化的实现手段，为群众提供更便利的政务服务。在“一站式”的服务模式下，一位群众的所有事情都能够在一个地点完成，方式可以是面对面、通过电话或传真、互联网或者其他方式。这样，群众就无需四处搜寻或来回重复解释他们的状况。

2.“一窗式”综合受理模式。其基本流程是“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”，提高审批效率。以荔湾区金花街政务服务中心为例，该政务中心设置了三个综合受理窗口，分别是劳动就业服务窗口，负责该街道的居民群众提供养老、统筹、医疗、工伤、就业、职介、保险等社会保障服务；计划生育相关对外业务和社会保障（市民）卡受理以及民政的社会化退休人员管理等业务办理窗口；出租房屋租赁备案、居住证办理、出租屋综合税征收办理窗口。以上窗口按照提交资料、资料初审、取号等候、窗口受理、后台审核、出照等程序（见图4）实时在该区综合审批系统中按步骤、按程序、按时点进行操作，及时向办事群众推送相关办理过程进度信息，确保实现全流程推送短信给办事群众，让群众可通过政务厅官网或微信政务服务平台随身随时查询，实现信息共享，以便群众及时跟踪办理信息和进行业务监管。

图4 金花街政务服务中心“一窗式”综合受理模式

“一站式”服务模式将分属于政府不同部门的业务受理网点集成到一个统一的政务平台上，从空间上方便了群众，提高了行政效率，改善了服务质量，降低了社会成本。但由于一些服务事项涉及多个部门，有的部门审批还互为前置条件，部门之间出现相互推诿现象，从而影响了行政审批的效率。而在“一窗式”综合受理模式中，其所推行的“统一受理、统一发件、集中办理”，简言之就是办事人员只需跑一个窗口就可以完成所有审批事项，最大程度简化和优化审批流程，改变了各业务窗口多头管理、服务单一、忙闲不均的现状，进一步提高工作效率和服务水平。但“一窗式”综合受理模式因为过多考虑权力的制衡，往往使工作环节增多，流程拉长，并产生了很多不必要的内部层层签字现象，使得原来可以在“一窗式”服务中完成的工作，变成了“受理”、“转变”。同时，窗口服务人员的素质也是一大管理难点。

表1 “一站式”服务模式与“一窗式”综合受理模式比较

(三)政务服务下沉的技术支持

为了简化群众办事流程，各区各街道在政务服务官网首页设置“镇街办事站”栏目，内容包括各镇街的办事指南，并逐步实现政务服务事项网上全流程办理，进一步方便市民办事。同时，广州市通过政务公开栏、电子显示屏、便民手册、咨询台、座谈会、政务论坛等形式，宣传政务服务信息。

1.电子网络平台。以前，群众在办理行政审批的各个重要环节均要前往实体办事大厅办理，并且需要向不同部门重复提交审批资料，甚至同一部门不同科室也存在重复收取审批资料的现象，给群众带来不便也拖慢了审批效率。自从将实体大厅与网上大厅办事服务相融合，群众在部分审批事项上足不出户也可办理，加上电子证照的推广应用，逐步实现审批办事“无纸化”。广州市运用电子网络平台，开通了网上及微信预约服务，实现街道、社区网上预约，居民错峰办事，免除排队之苦。

2.自助服务终端。自助终端主要以政务审批事项、便民服务事项为主要内容，目前广州第一期已开通办理审批事项362项，包括“政务信息查询”、“行政审批事项办理”、国税地税相关凭证打印等。以荔湾区多宝街为例，该街道某一小区率先引进“市民之窗——政务服务自助终端机”。经协调落实安置场地、网络、电源、安保等工作，“市民之窗”政务服务自助终端落户小区服务中心并正式运行，实现了服务就在家门口的要求，创建以“多元化、自动化”为特征的新型幸福楼宇社区的建设模式。小区居民用第二代身份证，就可在该终端机办理车船税、个税、户口簿补领等证明材料。

3.多元化的投诉平台。为了更好地推进政务服务下沉，广州市各区以完善政务管理和公共数据库为重点，整合各部门政务服务咨询、诉求、投诉、举报、建议渠道，将全区范围内的市民信息服务项目纳入12345投诉热线，整合区长（局长、主任）信箱、区长专线（电话）和各单位、各街道受理窗口，建设区―街―社区三级市民投诉处理系统，市民可通过区、街道、社区的政务服务中心网站、微信、微博、移动终端（APP）、自助终端（市民之窗）、短信等渠道向所在政务服务中心咨询、投诉、举报、建言献策等。

二、广州市政务服务下沉的成效和经验

（一）广州市政务服务下沉的成效

街道、社区是社会最基层的组织，广州市下沉管理力量，下移部门职能，加强和创新街道、社区政务管理。现在电子政务建设不断加快，越来越多的服务事项可实现在线办理，97.9%的市级行政审批事项和99.6%的社会服务事项可在网上办理[4]。根据海珠区人民政府政务管理办公室2015年工作总结显示，该政务中心共接待群众41124人次，办件35096宗，提前办结率97.6%，全年网办件25986件，网办率达97.14% ，群众满意率99.95%，平均审批提速33%[5]。南沙区政务中心、区人社等职能部门，采取多项创新举措，将各类政务服务送到企业和居民“门口”，并将其中93项社保业务下放至街镇，据悉，南沙区政务中心（以及分布在全区9个镇街的各分中心）仅2014年5月份受理各类业务39049件，实现办事群众零投诉，办事群众对业务办理作出评价，满意率为99.96%[6]。

首先，有助于进一步推进政务服务便利化。广州市各区在各街道、社区设立政务服务中心，为所在街道的群众提供了更多便民服务，将居民办理量大、与生产生活密切相关的公安局户政、民政局婚姻登记、人社局社保业务等服务下沉到社区。而作为政务服务下沉的直接受益者群众来说，可以真正实现在自家门口办理政务，不仅节省了办理成本还提高政府办事效率，构筑了充满活力、富有效率的便利化政务服务模式。政务下沉不仅提高了基本公共服务产品供给能力和服务水平，还能通过探索建立公益创投机制，引导社会资源参与公共服务，优化服务产品供给机制，促使广州市各区政府加大对基层服务管理的基础设施建设投入，不断满足人民群众日益增长的服务需求。

其次，有助于优化基层资源。政务下沉有利于集中人财物资源为群众服务，在此过程中提升群

众对政务的满意度，并通过重新界定和分配服务人员职能，优化政务窗口设置，打破传统政务办理界限，推动区政务中心转移工作重心，创新行政办理模式，形成灵活的政务服务队伍，增强政务服务管理及时性、有效性。通过下沉政务服务，向街道、社区下移部分公共服务管理职能和资源，培养社区工作者的治理能力。

最后，有利于缓解政民矛盾。以往，由于政务服务部门在某些方面存在管理漏洞，导致社区居民与政务服务者沟通不畅，严重影响政民关系。广州市各区根据便利原则，逐步建立街道、社区政务服务中心。从地缘角度看，街道、社区政务服务中心地处交通便利的地方。而从人文角度考虑，各街道、社区政务服务中心对所在社区的熟悉程度，更容易与居民沟通。通过街道、社区政务服务中心这个平台，向居民公开政府服务事项和服务过程，强化了公民的知情权、参与权、监督权，有利于缓解政民矛盾，维护社会稳定和谐。

（二）广州市政务服务下沉的经验

通过多年的逐步完善，广州市各区、各街道、各社区政务中心（站、点）不断加强自身建设，特别是电子政务平台建设以来，政务服务下沉工作逐渐步入正轨。作为政务服务改革的领头羊，广州在政务服务下沉实践中的经验也值得全国各政务改革地区学习。

1.以公众为中心开展服务

政务服务下沉本就是一项利民便民的壮举，登哈特的新公共服务理论中提到，服务型政府的中心理念是服务而不是掌舵[7]，其核心要义是以公众为中心[8]，打破政府各部门间的障碍，整合跨部门行政业务，实现“多个部门、一个政府”与流程再造的跨越式变革。按照公众的需求设置不同的办事地点，简化操作流程，挖掘用户需求，让公众真正地享受到政务下沉的便利服务，真正推动政府职能由管理导向向服务导向转变，体现了服务型政府中以公众为主体，注重信息用户需求这一核心理念。

2.基于需求开展服务

社会公共需求决定了政府公共供给，决定了政府的职能、服务范围和服务方式，社会公共需求的变化决定了政府职能、体制与行为的变化，公共需求与公共供给之间的矛盾运动构成了政府行政发展的动力[9]。广州市政府开展政务服务下沉同样是源于公众需求[10]。广州政务服务下沉过程中根据市民的使用习惯、生活需求、地域分布，不断完善政府服务下沉内容和方式，充分体现出其重视用户需求。此外，各个政务公开平台通过公布不同节点、不同站点的反馈意见和年度信息化进程报告等，通过数据的横纵向对比，深度挖掘民众政务信息和需要，不断提升政府主动响应的能力，从而优化服务。

3.以制度规范为保障

广州市政务服务下沉不仅是单纯地将服务事项下沉，在此项措施背后有着理念的指导与制度的规范。广州市政务服务中心先后制定和颁布的《广州市政务中心办事窗口工作人员服务规则》、《广州市政务服务规范》、《广州市网上办事大厅建设工作方案》、《广州市网上办事大厅事项优化工作指南》、《窗口及工作人员考评办法》等十多项规章制度，建立了首问责任、一次性告知、限期办结等制度。制定《行政审批业务接入及集成数据交换》等13个信息化标准体系，为政务服务下沉的全面推行提供了保障。仅从政务公开平台建设角度来看，各区、各街道政府服务官网能够迅速融合其他相关网站，完善服务体系，有赖于规范的网站建设标准和网站协调标准。通过统一的标准，实现政府服务策略的规范化，推行高标准的服务。

三、广州市政务服务下沉存在问题与对策

政务服务是政府的行政事务，事关社会各界的民生大事。实现政务服务下沉是一项非常复杂的系统工程，涉及社区建设各个方面，事关社区治理的发展水平。但目前基层政务服务中心仍未脱离上级政务服务中心的管制，在政务服务下沉的操作过程中存在服务权限不足、服务范围狭窄以及体制机制不健全等问题，使得街道、社区政务服务机构功能和效用的发挥受到制约。

（一）广州市政务服务下沉存在的问题

1.权力配置不到位。广州市为更好地提高政务服务水平，根据相关文件精神，将有关权力从区下放到街道政务服务机构，具体包括提供申请表格、受理服务事项申请、审查权、审批权、代办权，其中提供申请表格的比例占20%，受理服务事项

申请占9%，审查权占22%，审批权仅占1%，代办权占48%（见图5）。也就是说，看似下沉的事权比较多，但实际上，由于某些部门利益关系，并未真正将这些行政审批权力下放到位，只是笼统地将业务下沉到街道、社区，甚至强制规定相关业务指标，既没有下放行政权力，也没有提供相应的物质支持，其中多数办件受理后需送回原单位办理，经历现场勘察审查、审核、审批、制证等程序，窗口不具有最终审批权和制证权，即使不需要现场勘察核查的审批事项也不能实施立即办件。这些使各街道、各社区(村)政务服务中心在开展政务服务的过程中，遭遇更多尴尬，发展参差不齐。若要真正实现政务下沉，有关政府部门更应该抛开陈旧的利益观念，以群众的真正需求为宗旨，将权力真正下放，完善权力监督机制，并进一步提高基层自治能力和基层治理水平。

图5 服务站（点）各项权力下沉比重（%）

2.缺乏相关的配套机制。目前各地纷纷成立政务服务中心，解决了人员编制和机构问题，但最基础的街道、社区政务服务机构，仍然没有配备相关的办公经费和人员编制。目前，街道、社区政务服务机构窗口人员由区政府人力部门管理，而日常事务则由街道、社区政务服务机构负责。政务服务人员工作量由政务服务中心控制，但是年度绩效考核又由其所派出部门负责，会造成实际业绩与工作考核脱节，缺乏有效的日常监督考核机制，容易出现奖罚不分明的现象。另一方面，政务服务人员心理压力较大，直接面对办事群众，若其工作量较大甚至超其所能承受的负荷范围。再者，面临考核、投诉等约束机制，政务服务人员较易产生厌倦和抵触情绪，从而影响工作和服务质量，导致该政务服务工作人员积极性不高，只能依赖上一级政务服务中心。

3.下沉平台的使用频率低。虽然广州市各区纷纷成立街道政务服务机构，甚至在社区、村亦成立了相关的政务服务点，理论上来说群众的使用频率应该有所提高，但根据笔者对荔湾区金花街政务服务中心的实地调研情况来说，前往该政务中心办理业务的群众不多，三个综合受理窗口的办理人员业务量也不多。原因有三：一是部分窗口未按规定制定申请材料示范样例，或者制定示范样例，也没有在网上公布电子版示范样例以方便申请人下载参考；二是审批事项办事指南表述不够详尽，附件材料欠缺解释性说明，导致申请人提交申请材料出现错误或填写不规范；三是以人为本的服务意识不够强，部分非关键性申请材料不齐全或者个别可以通过事后补正的欠缺材料，不少窗口却以申请材料不齐全为由不予受理。群众对于政务服务下沉仍持观望态度，加上街道、社区没有审批权，办理时限较长，办理业务仍倾向到市或区政务中心进行办理。

（二）完善广州市政务服务下沉的路径

1.合理配置权力。为了更好地发挥街道政务服务机构的作用，上级政府部门应该按照政务改革精神，认真执行改革方案及各项要求，遵循“实事求是”原则，把重大的行政审批权掌握在市或区一级政务服务中心，把受众普遍、非专业性的公民类业务，包括人口计生、民政事务、培训就业、住房管理、社会保障等服务大项的相关权限全部下放到街道、社区，做到凡是法定赋予街道、社区行使的职权全部下放，凡是能够下放到街道、社区的事权全部下放。同时街道、社区对于上级政府部门下放的权力和服务事项要慎重对待，不能滥用职权，以免影响政务服务的健康发展。最后，上级政府部门更应该激发街道、社区的发展活力，增强基层治理能力和水平，为创造和谐社区提供强大动力和体制机制保障。

2.完善配套机制。服务窗口不应只是简单的收件和送达办结件，窗口对申请材料的完整性和合法性审查应在受理时完成。另外，窗口还应承担业务办理相关政策法规的宣传和咨询服务职责，详细解答申请人提出的问题，协调解决承办环节反馈的审查意见，向终审环节拟定作出许可

内容等等。各街道、社区政务服务机构首先要根据自身运营情况，如业务办理类型、日常业务办理量、人流量等方面，向上级政府部门申请，确定实际需要的人员编制。其次要健全完善信息公开制度，凡派驻中心办理的服务事项，都要公开办理主体、办理依据、收费标准和监督渠道，增加业务办理的透明度，有利于更好地监督政务服务人员的工作情况。再者要健全完善政务服务人员的考核制度，定期向所在街道、社区以及外界公布该窗口服务人员的执行情况，促进服务人员提升服务水平。最后要定期组织窗口服务人员参加培训，不断提高其业务水平，并将培训情况与绩效考核相挂钩，建设高素质优质的服务团队。

3.加大电子政务的建设力度。针对群众对政务下沉的怀疑态度，街道、社区政务服务机构应该采取相关措施，消除群众疑虑。首先，街道、社区要明确电子政务的定位，就是通过电子政务平台，公开政务服务信息，运用其优势，以点带面推进应用，尽快形成政民沟通的联动机制。其次，要利用和整合政务信息资源，使得“前台”与“后台”得到更好的衔接，促使街道、社区网站获得深层次服务的能力。再者，要建立政务服务集成系统，对办事流程进行简化、规范化和优化，为群众提供最简单、方便、快捷的服务。最后，要建立完善的资源共享机制，方便不同部门之间进行交流，解决信息孤岛与泛滥问题。同时亦要注意强化安全措施，开展经常性的保密教育和检查，切实提高安全防范水平。

[1]中国行政管理学会课题组.政务服务中心建设与管理研究报告[J].中国行政管理,2012,(12)：7.

[2]卢佳.黄埔区尝试推行“网格化管理”50项政务服务事项下沉[N].新快报,2014-09-29(A13).

[3]刘舒娴.广州南沙政务中心“一站式”服务问题研究[D].广州：华南理工大学，2012：14.

[4]广州市政府.广州市2016年工作报告[R].2016—02-01.

[5]海珠区人民政府政务管理办公室2015年工作总结[R].2016-02-29.

[6]黄少宏.广州南沙区93项社保业务下放至街镇[N].南方日报，2014-07-16（GC03）.

[7]珍妮特·V·登哈特 等.新公共服务:服务而不是掌舵[M].丁煌 译.北京：中国人民出版社,2010:100-111.

[8]郭海明.“以公众为中心”的电子政务信息服务模式研究[J].图书馆理论与实践，2009，(2):46.

[9]李军鹏.公共服务型政府[M].北京:北京大学出版社，2004，(1).

（责任编辑： 楚和）

The Practice and Thought of Mass-oriented Service byGuangzhou Government

YU Cui-jun
(Public Administration School of Guangzhou University,Guangzhou,Guangdong,China,51006)

The paper states that e-government service by Guangzhou government can help to reach the "last one kilometer"for the masses. The initiative can improve service effi ciency by integratingthe resources. However, there are some problems in terms of service decentralization, supporting measures. The paper argues that fast, efficient and transparent services can be realized through improvement of power confi guration, operation measures, and construction of e-government.

government service; mass-oriented service; system of sevice；Community autonomy

D630

A

2095－932x（2016）03－0021－06

2016－04－25

余翠君（1990－），女，广东清远人，硕士研究生，广州大学。