关于制定“多元化纠纷解决法”的建议与构想

◎汤维建

关于制定“多元化纠纷解决法”的建议与构想

◎汤维建

我国近年来诉讼备受推崇，裁判中心主义和司法万能的观念和倾向日益明显，纠纷解决途径单一化以及公权力垄断化，诉讼被视为纠纷解决的唯一途径。过分强调诉讼或司法在纠纷解决中的作用，不可避免地导致了两方面的消极后果：一是增加了司法的负荷；二是制约了或阻碍了其他纠纷解决机制的构建与完善。衡量一个国家法治化程度的重要指标之一就是其纠纷解决机制是否科学合理。科学合理的判断纠纷解决机制在宏观上要求有多层次、多种类相互关联互动的纠纷解决机制，组成一个相对稳定和可持续的完整体系；在微观上要求各个纠纷解决机制能够各尽其职，完成其公正有效解决纠纷的目标和任务。制定“多元化纠纷解决法”就是立足于纠纷解决的宏观层面，致力于完善包括和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼的综合纠纷解决系统，这个解决系统应覆盖纠纷解决领域的三大领域：一是私力救济，二是社会救济，三是公力救济，公力救济中又包括行政救济和司法救济。为适应经济社会发展新常态，有效应对多样化的纠纷和矛盾，充分满足人民群众多元化的纠纷解决诉求，有必要制定一部独立的“多元化纠纷解决法”。

制定“多元化纠纷解决法”的理据和价值

1.民事纠纷的多样化是制定“多元化纠纷解决法”的内在根据。民事纠纷不同于刑事纠纷与行政纠纷，需要通过多种方式予以解决。首先，民事纠纷本身是关于民事权利义务关系的纠纷，纠纷主体可以对它做出自由的处置。这个特点表现在解决纠纷的途径上，便是允许纠纷主体任意选择和设定解决纠纷的机制；其次，民事纠纷是多种多样的，其性质、冲突的程度、烈度、涉及的当事人、与社会公益的关系、证据收集的难易等，都不完全一致，纠纷主体对于纠纷解决所寄托的希望和价值追求也不尽一致，因此，有必要提供多种机制供纠纷主体自由选择，以满足纠纷主体不同的愿望和需求。事实上，民事纠纷经常是纠纷主体生活和交易的一部分，是一个动态的发展过程，纠纷解决机制的便利性、灵活性和成本的可控性，是重要的考量要素，传统的“非黑即白”的单一型思维方式已经不能适应民事纠纷主体多元化的利益诉求，通过商谈达成妥协和共识的机制常常对纠纷解决更加重要。

2.制定“多元化纠纷解决法”有助于缓解司法压力，避免机械司法的尴尬。司法资源是有限的，如果所有的案件都涌入法院寻求司法解决，不仅需要耗费巨大的社会资源，而且也会带来审判质量的下降。作为最规范和最严格的纠纷解决方法，诉讼这块“好钢”要用在刀刃上，不能提倡纠纷无论难易大小都找法院解决。实际上，合意解决纠纷不仅会极大地缓解我国司法实践中“执行难”的顽疾，而且也有利于法律权威的形成。

民事诉讼是依据法律做出明确裁判的过程，其运作必须严格依照法律规范这样一种普遍的标准。这里可能存在一个悖论：严格适用法律是为了防止主观恣意而保证法律的内容得以实现，但法律的内容总是迟滞于时代的变化，机械地适用法律，有可能造成法律的形式合理性与实质合理性的冲突。“社会生活是丰富多彩的，僵硬和陈旧的法律规范时常无法应付形形色色的纠纷处理，甚至若严格按照法律规范可能会导致一种荒唐的处理结果，并引起植根于人们朴素的正义感中的不满乃至对正当性的否定。”而多元化的纠纷解决机制则能有效地消除这一法治顽症使纠纷的实际化解更具有针对性和可接受性。

3.制定“多元化纠纷解决法”是深化司法改革的需要。多元化纠纷解决机制改革拓展了司法改革的覆盖范围，指引了司法改革的新型领域，明确了司法供给侧改革的重点所在，同时启迪着更深层次的改革诉求。长期以来，诉讼被视为民事纠纷解决的唯一途径，纠纷解决陷入公力救济惟一化的泥潭之中。这也使得诉讼的弊端日益凸显，诉讼成本高昂，诉讼迟延普遍，诉讼中的不公和腐败问题多发频发，诉讼的过程和结果很难满足人民群众的期待与需求，这造成了执行难、申诉难等司法难题，也造成了纠纷化而不解、案结事难了，导致纠纷大量外溢、信访上访的现象。进而导致司法终局作用难以实现，司法既判力脆弱，司法缺乏应有的权威性和稳定性，司法公信力大受损伤。与此同时，其他纠纷解决机制则日趋式微，人民调解功能萎缩，民事纠纷的行政解决不再行之有效，社会团体和组织化解纠纷的机能生成困难，形成了诉讼高耸、非诉讼矮化的非协调性制度现象。非诉讼机制的弱势低能势必制约和影响诉讼机制功能的充分发挥，这就形成了双输而非双赢的尴尬局面。

因此，从纠纷解决的视角而言，目前司法改革面临着三大任务：一是“去库存”，将法院大量积压的案件（包括被排除在法院立案大门之外的案件）进行分流解决，尽快消化；二是“降成本”，不仅要大幅降低国家投入于纠纷解决领域中的成本，使稀缺而宝贵的司法资源均衡分布于公力救济与社会救济领域，还要采取切实有效的措施，降低当事人行使诉权的时间成本、物质成本和机会成本；三是“去短板”，要强化诉讼外的纠纷解决机制的功能和作用，使之与诉讼机制比肩而立，同频共振，形成解决纠纷的管用、完整并具有内在有机关联的制度体系，使之产生出纠纷解决的整体功能和规模效应，形成一个具有中国特色的多元化纠纷解决机制。通过上述三个方面司法供给侧改革，便有助于将局限于诉讼和法院领域的司法改革延伸至整个社会纠纷解决领域，通过双管齐下，引领司法改革从狭义走向广义，并撬动社会领域的更为深入的改革与发展，最终形成具有鲜明中国特征的多元化纠纷解决体制，最大限度地释放出公正有效化解纠纷的制度生产力。

4.制定“多元化纠纷解决法”是完善社会治理体系，构建公正合理的法治化秩序之需要。随着改革开放的深化推进，社会利益格局的多元化、社会纠纷频发已成为社会常态，通过多元化纠纷机制的构建，除了使司法强化其职能和功能的价值之外，还可以使行政机关焕发出解决纠纷的内在潜能，促使行政机关加快行政改革、转变政府职能的步伐；社会团体和组织也将在多元纠纷解决机制体系的大格局中寻找定位、健康发展、发挥出固有的优势和长处；社会各界人士也有大量的机会各展其长，藉诸各种平台助推纠纷有效化解。这样就形成一个多元共治、各方参与、人人有责、协同齐进、相融互动的体系化纠纷解决机制，这种九龙治水的综合解纷模式较之于裁判中心主义下的法院单打独斗式的解纷模式，显然更具优势和实效，也更有助于形成完善社会治理的可持续内生动力源。纠纷解决是需要全社会共同治理的事情，而不是司法一家的事情。司法是各种纠纷化解的最后一道防线，它不能变成纠纷解决的第一道关口，更不能成为破除纠纷、消弭冲突的惟一渠道。只有诉讼内与诉讼外双重机制并举并重，才能变社会管理为社会治理，才能使法制变为法治，才能使人民当家作主、社会自治进一步落到实处，也方能在依法治国基本治国方略的杠杆作用下，快速完善社会治理的制度体系，大力提升社会治理的能力和水平。

“多元化纠纷解决法”的立法构想

1.坚持党的领导。在笔者看来，构建多元化纠纷解决机制所要坚持和恪守的核心原则是党的领导。多元化纠纷解决机制是一项重大的法治建设工程，涉及到司法、行政、社会等方方面面，实际上是一张巨大的纠纷解决之网，牵一发而动全身，织密织牢织细这张巨网，绝非单方面力量所能济其功，也不是法院一家所能承担得了的，而必须在党的领导下，在政府各部门的鼎立协助下，在法院等司法部门积极推动和参与下，在社会各方力量的支持与配合下，才能完成这项艰难而有深远意义的法治建设大业。也只有在党的领导和协调下，才能有效构建多元化纠纷解决系统中的各项制度，并调动资源，设立机构，协调关系，配置人员，提供保障。各种纠纷解决机构和机制也只是这个体系的具体组成部分，它们在机构上相互独立，在价值上互补，在机制上互联，在程序上互通，在效果上共振，在体制上共赢，最终形成内在结构合理、环环相扣、功能强大并具有可持续发展能力的多元化纠纷解决系统。党的领导既要体现在大政方针上，也要体现在具体调解机制的构建中。党的领导要贯彻于“多元化纠纷解决法”的始终和全域。

2.充分重视行政机关在社会纠纷多元化解决中的作用和功能。在行政职能范围内化解纠纷、破除矛盾，维持秩序，这本是我国行政权的应有之义。然而，随着司法权在纠纷化解中作用的过度凸显，行政权在纠纷解决中的作用日趋疲弱。立法上赋予给行政机关解决相关纠纷的权限也逐渐虚置。比如，原来在立法文本上常见的“行政裁决”，其范围和所针对的纠纷类型越来越少，对相关民事纷争的“行政处理权”日益弱化，“行政调解”的效力也不再具有任何特殊性，与社会组织的调解相仿，甚至较之于人民调解的合同效力以及司法确认效力也远远不如，具有行政行为属性的劳动人事争议仲裁和农村土地承包仲裁等，也仅仅具有启动诉讼程序的前置性意义，而不能达成纠纷的终局解决。在行政调解与司法审判之间的选择性条款中，行政调解往往没有实际意义，纠纷主体往往弃行政调解而径直选择诉讼。即便经过行政调解，当事人无视其存在而又对薄公堂者众多。行政机关在调解中所产生的成果，如证据收集、无争议事实认定、被局部接受的调处方案等等，在后续的诉讼中经常被忽视。行政机关也很少被邀请参加法院所进行的调解，更不可能被委托或委派进行相关调解活动。法院在纠纷解决过程中也往往自作壁垒，不征询行政机关对于纠纷解决的相关意见和观点。

行政机关在纠纷解决中发挥作用，本是我国纠纷解决机制中的一大优势，然而这一优势目前正处在弱化之中。为了改变这一状况，“多元化纠纷解决法”应当强调司法机关与行政机关的对接机制，这对强化行政机关事后服务功能、解纷机能，从而转变政府职能具有重要意义。目前尤其应强调行政机关的两方面职责：一方面，政府各个职能部门应当肩负起调解相关纠纷的职责，这是政府在多元化纠纷解决机制中所发挥的直接作用。比如工商行政管理局对其职能范围内的纠纷、公安机关对社会治安性冲突、民政部门对社会保障等纠纷，均应凸显其在纠纷解决方面的功能和优势。这是我国行政权与西方国家行政权区别之所在。另一方面，行政机关应当采取切实措施，积极引导民间调解组织和其他各类具有纠纷解决功能的社会组织和团体的建设。目前我国专业性的或兼职性的民间调解组织很不健全，应当建立调解组织的地方还没有建立相应的调解组织，调解组织尚未覆盖全社会的各个领域和各个角落，纠纷主体不能便利地找到各种有针对性的调解组织来化解纠纷。

3.充分发挥人民法院在多元化纠纷解决机制构建和运作中的常规性、关键性作用。人民法院对多元化纠纷解决体系的有效形成应当在两个方面发挥其作用：一方面，法院应当以身作则，完善法院调解机制和附设ADR（非诉讼纠纷解决程序）机制，形成法院领域的多元化纠纷解决系统，从而对整个社会的多元化纠纷解决机制产生引领和示范效应。另一方面，法院应当将其法律专业知识和解决纠纷方面的权力优势延伸到社会调解以及多元化机制的构建和运作方面。法院的地位和作用，不仅仅取决于法院自身化解纠纷的能力，同时还与其对社会性解纷机制的指导能力有关。法院不仅肩负着执法、司法的任务，同时也要将其触角伸展到社会解纷机制的运作领域中，从而使纠纷的司法解决和社会解决产生互动效应和联动效能。

4.要激活“人民调解”这一传统纠纷解决机制的机能和作用。人民调解是根植我国传统文化土壤又富于时代创新特征的解纷模式，被誉为“东方经验”，对现代世界流行的“ADR”制度的形成和发展做出了重要贡献。然而这一良好的具有先天优势的解纷模式并没有发挥出应有的功能和价值，人民调解的案件范围不断缩小，其规范性、制度性和程序性保障远不健全，从事人民调解工作的人员缺乏保障、经费缺乏保障、场所缺乏保障，人民调解的效力也长期处在疲软状态。人民调解机制鸡肋化，用之乏力，弃之可惜，处于若存若亡、似有似无的态势之中。《人民调解法》和修改后的《民事诉讼法》确立了人民调解协议的司法确认制度，被司法确认后的人民调解协议具有强制执行效力，这一制度在人民调解制度发展史上具有里程碑式的意义，其无异于给处在衰亡中的人民调解制度打了一剂“强心针”。在制定“多元化纠纷解决法”时，应高度重视人民调解在多元化纠纷解决体系中的作用，致力于构建覆盖城乡的人民调解网络，同时强化行业性和专业性人民调解机构的作用。

5.要充分发挥商会、行业协会、调解协会、民办非企业单位、商事仲裁机构、公证机构等在解决纠纷中的功能和作用。要不断完善社会组织建设，充分发挥其在多元化纠纷解决体系中的作用。社会组织需要制度化培育，要使之稳健发展和壮大，确认其在多元化纠纷解决体系中的作用，是重要契机和切入点。消费者权益保护协会、环境保护协会等社会组织在公益性纠纷的化解和解决中的作用已得到立法上的确认。将来还需要确认和强化志愿者组织、社区组织等在多元化纠纷解决体系中的作用，将多元化纠纷解决机制与社会治理体系有效衔接起来。人大代表、政协委员、律师等第三方参与矛盾纠纷化解工作也需要得到重视，协商性解纷方式、中立评估机制、政府购买服务、第三方调处等社会性纠纷化解途径应得到积极探索，通过“多元化纠纷解决法”的调整和实施，将国家层面和社会层面纠纷解决的各种资源加以整合，畅通人民群众自我参与、自我教育、自我解决纠纷预防机制和解纷渠道。

同时要高度关注和重视公证机构在预防和解决纠纷中的重要作用。公证机构是通过对法律行为、事实和文书进行国家证明而预防纠纷发生的专门机构。除预防纠纷的功能外，公证机构还发挥着对于司法机关解决纠纷的支持和配合作用，其公证的文书可作为具有较强证明力的证据采用，其所赋予强制执行力的债权文书可以直接成为人民法院强制执行的根据。除此之外，尚需重视和强调公证机构在化解纠纷中的机能和作用，对于公证机构职能范围内的法律关系所发生的争端，公证机构理应参与其中进行调处。

6.要构建好多元化纠纷解决机制之间的协调联动机制。要使各种纠纷解决机制都能发挥出最大化的作用和价值，使所有的需要通过社会力量和国家力量加以解决的纠纷，都能精准地找到相适应的纠纷解决机构，使纠纷“来之即解”，同时要在党委统一领导下，构建多元化纠纷的协调机构和机制，使多元化纠纷解决方法有机地融为一体，防止形成壁垒和阻隔，从而使多元化纠纷解决法发挥出整体效能和规模效应，产生“1+1＞2”的积极效果。要经常性地举行联席会议，由党政主导和主持，由司法、调解、仲裁、行政、综合治理、社区街道等各方面人员参与，研讨、分析多元化纠纷解决机制运作过程中存在的问题和困难，研讨和分析特定时期、特定区域民事纠纷及其它相关纠纷产生的特点和趋势，从而形成对策，提出整改方案，真正贯彻落实“以人为本、高效便民”的原则，形成一个有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，为人民群众提供多样化、便捷化、低成本、高效率的纠纷解决方式。

7.要着力打造一支过硬的多元化纠纷解决者队伍，并完善相应的保障机制。多元化纠纷解决机制的运作依赖于相关的人员配置。广义上，要将具有法律资格和不具有法律资格的、专业的和非专业的、常设的和非常设的机构与人员汇融于多元化纠纷解决者队伍的体系中，包括法官、检察官、公安干警、仲裁员、公证员、律师和法律工作者、调解工作者、网格管理员、平安志愿者、社区工作者等。这些都是该体系中的成员，应纳入统一管理和使用的系统中。所有这些成员，都应按照法律资格制度和其他资格认证制度进行资质管理和标准化应用。这其中，尤其要强调建立一支职业化的调解员队伍。人民调解员是多元化纠纷解决机制中的主角，其人员规模最为庞大。调解员需要具备一定的法律知识和文化素养。调解员要通过国家统一的资格考试，由司法部颁发统一的资格证书，实行持证上岗制度。此外，各级人民政府还应当从人力、物力、财力等方面对多元化纠纷解决机制的构建予以支持和保障。

综上，多元化纠纷解决机制的构建是我国依法治国大格局中的必要一环，其重要性和价值性不言而喻，并且在我国构建这样一个机制和系统的条件已经基本成熟，目前亟待解决的问题是立法供给。应当广泛调研，总结各地方多元化纠纷解决机制改革的成功经验，推动多元化纠纷解决机制的立法进程，尽快催生“多元化纠纷解决法”的问世，将多元化纠纷解决机制纳入法治化、制度化和程序化轨道运行，为完善中国特色的社会主义法律体系和法治体系添砖加瓦。

（汤维建，中国人民大学法学院教授，民革北京市委会副主委/责编张栋）