城市社区协同治理机制构建之路

◎邢宇宙

城市社区协同治理机制构建之路

◎邢宇宙

中共十八届三中全会提出创新社会治理体制，其中改进社会治理方式是首位目标，并且提出了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理四个层次，从主体到机制提出了社会治理改革的方向。在2014年政府工作报告中也指出：推进社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。在国家治理体系和治理能力现代化的总目标下，形成了政府主导、社会参与的协同治理理念，为社会治理领域的改革确立了指导思想，进一步加快了社会体制改革的步伐。

城市社区是特定地域内人们所组成的生活共同体，也是现代城市社会治理的基本单元，构成了现代国家治理体系的重要组成部分。随着我国城市化进程中的城市更新，城市社会正处于转型和发展之中，亟需构建和完善现代城市社区治理体制，目标是增强社区服务功能，推进基层民主进程。长期以来我国探索城市社区居民自治的道路，取得了一定的成效，但是居委会也陷入了行政功能强化、自治功能弱化的困境。在未来社区治理改革的实践中，探索通过多元主体共同参与的协同治理，有助于突破这一治理困境，最终有效动员和整合社区资源，提升社区自治能力。

一、城市社区基层治理的困境

改革开放30多年以来，我国城市社会管理体制经历了从单位制、街居制到社区制的转变，同时我国城市社会更新过程中社区类型日益分化，居民公共服务需求愈发多元化。一方面随着单位制的解体和人口流动加快，传统意义上以亲缘、地缘、业缘为基础的社会关系逐步消失，导致社区作为居民共同体，在一些老旧社区中社会网络日益衰落，而在新型社区中社会关系尚未建立起来，居民之间的人际信任受到挑战，对社区认同感存在缺失。另一方面随着城市社会阶层分化，居住格局也进一步分化，新型商品房小区与老旧小区之间，在社区社会组织发展状况、公共服务需求和自治能力方面都有较大差异，因而社区的管理机制和模式也呈现出不同的发展趋向。这些变迁给传统的城市社区基层管理体制带来了巨大的挑战。

但是，长期以来街道体制中的行政管理理念和组织特征，对于现代城市社区治理转型产生了深远影响。在街居制的实际运行过程中，特别是限于人员和经费配置的不足，本应发挥居民自治功能的居委会陷入了“行政化”的困境。在城市社区基层治理体制中，社区居委会如何回归自治功能摆上了议程。居委会功能的回归有赖于街道管理体制的改革，尽管宏观上已经有了大方向，但是目前还缺乏具体的制度安排。一方面探索街道管理体制改革，重点在于对街道办事处主要职责任务的重新定位，减少本不应由街道一级承担的行政管理职能，避免职责出现“下移”；另一方面居委会作为居民自治制度的重要载体，实现群众自治组织功能的能力存在不足，能否通过能力建设实现自治能力的提升，也将决定其是否能够突破“名实不副”的困境。

概而言之，城市社区中不同群体的利益分化，实际上提出了多元主体如何实现良治的命题。良好的治理是通过协商沟通寻找共识的过程，也是基于各方利益之上形成利益共同体的过程，并最终有效地进行资源动员和组织，进而实现社区公共利益的最大化。

二、社区协同治理的变革路径

在社区治理转型过程中，协同治理是通向基层自治的可能路径。在社会治理场域，政府与社会不同主体处在治理结构的不同位置，掌握的资源和权力各不相同，协同治理强调各个主体之间的互补和融合，表现为协助、协力、协调和协商。在社区协同治理过程中，如何定位街道、居委会、社区社会组织等不同主体的角色，扩大居民参与和激发其主体性尤为关键。

1.转变街道主要职能。在基层社会治理结构中，地方政府扮演着主导角色。基层政府改革的方向是职能转变，在街道层面集中体现为街道管理体制改革，将街道职能和工作重心转移到社会建设和公共服务上来。传统的行政管理体制下，街道办事处“重经济、轻管理、弱服务”，承担了发展经济、城市管理、社区服务、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育等职责，社区居委会也相应地承接很多行政性事务工作。

街道管理体制改革必须具有系统性。需要上级政府从机构设置、目标考核、队伍建设、财力等多方面加以保障，街道干部“解放”出来主抓社会建设，工作重心转移到居民公共服务上来。职能转变只是前提，理念上还需突破全能政府思维。积极借助社会组织的力量，不仅能重构社会管理和服务体制的多元格局，在一定程度上增强了政府自身的能力，也有助于解决政府存在的失灵或缺位问题。

2.培育社区社会组织。如果街道管理体制改革是在原有体制上的存量改革，那么发展和引导社会组织参与社会管理和公共服务，推动社会组织体制改革则是增量改革。在社区协同治理中要给予社区社会组织发展空间，培育和发展社会组织参与社区管理和服务，改变传统的社会管理模式和服务体制。

一方面是支持社区自发成立的社会组织。一些社区中往往有一些积极参与志愿服务，或是自发组建的团队，它们有着各自的目标和理念，具有一定的民众基础和资源动员能力，也是本社区内社会组织发展的先行者。在居民组织起来的过程中，如果能够更多地获得外部资源支持，就能更好地开展项目，服务更多人群，实现组织的目标。

另一方面是通过制度建设，以及在场地、资金等资源方面提供便利，来孵化和培育社区社会组织，比如设立区或街道级的社会组织培育和孵化中心，安排专项经费对于社区社会组织给予扶持，积极推动政府向社会组织购买公共服务，将服务下沉到社区之中，满足社区居民需求的同时，推动社区居民参与和自治能力的提升等。

3.激发居民自治活力。在社区治理体制中，居民是最为重要的治理主体。社区协同治理一方面是多方参与的合作治理，另一方面是社区居民为主体的民主自治。社区中的每位成员必须学会成为自己的治理者，学会如何在邻里和社区中与他人协作，民众的自治活力构成社区治理体制的重要基础。

如前所述，社区居委会作为居民自治组织，在改革中要实现自治功能的归位。街道主要职能的转变只是第一步，其目标是进一步推动社区治理体制改革。很多地方开展社区公共服务站建设，承接传统上由居委会担负的公共服务职能。通过改革解除束缚，社区居委会能从理念到工作方式上逐步改进，加之其在社区中的民众基础，有助于推动社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。

三、社区协同治理的运行机制

在社区治理结构中，尽管不同主体有着资源禀赋和能力差异，但是在厘清不同主体之间权责的同时，正在探索和形成不同的运行机制，来逐步整合社区资源，积累社会资本，乃至提升各自的治理能力，反过来更好地推进政府职能转变、社会组织发展、居民广泛参与，从而逐步朝着协同共治的格局前行。在理论上，治理是一个上下互动的过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。在社区治理实践中，不同主体之间建立起了沟通、学习、参与和合作等不同的运行机制。

1.通过沟通寻求共识。社区协同治理中的对话、沟通和理解，体现在不同层次和不同方面。首先是街道办、社区居委会和社区社会组织之间的联系，不仅体现在正式制度和政府行为中，往往也存在于非正式的沟通和关系网络之中。社会治理的逻辑是通过政府与社会组织之间的互动和合作来解决社会问题。如果社会组织只是承担政府转移职能，缺乏组织之间的沟通和互动，容易陷入依附的地位，最终不仅不利于其自身能力的成长，也实现不了两者之间有效的互动和合作。

其次是社区居民的参与、对话和协商，塑造社区公共空间，不仅要构建对话的平台，也要有居民参与的机制。在社区治理过程中，参与建设实体的“开放空间”，组织“市民讲堂”等等，积极构建社区中居民对话的空间和场域，有助于居民就社区公共议题进行讨论，听取不同成员的意见与建议，共同推动决策的形成和集体行动，寻求社区公共事务中的共识。

2.通过学习提升能力。在社区协同治理的实践中，不同主体都需要进行能力建设。协同治理对于治理主体要求较高，不仅需要具有自治的理念，也要具备与其它主体合作的能力，在这个意义上协同治理实质上是不同主体形成伙伴关系的合作治理。

社区社会组织在介入社区治理的过程中，面对“居民自治”、“社区参与”等议题，需要积极开展学习，提升组织自身的能力。反之，在推动居民参与和社区建设的过程中，居委会成员也应积极向社会组织学习。在互相学习的过程中，不仅有助于社区居委会接受新生事物，做出一些工作方式上的改变，也有助于提升社会组织跟居民之间沟通的能力，实现双赢。

3.通过参与实现赋权。社区协同治理是以居民的广泛参与和社区社会活力作为基础，在多元主体共同参与的协同治理理念下，激发公民参与和培养公共精神，促进社区居民自我管理和自治，这是社区社会治理的发展方向。

对于社区居民来说，他们是社区的“所有者”，对于社区公共事务和公共服务拥有参与和表达的权利，正如美国社区治理研究者理查德·博斯克所指出的，政府需要民众一道参与公共政策的整个过程：从讨论如何选择行动开始，到制定公共项目的政策，再到公共项目执行中的行政管理，最后在可见的绩效结果基础上进行改革。因此，为提升政府的责任感，需要充分保障公民参与的权利，由此引导公民利益表达和协调、解决矛盾，以及对于公共权力的监督和制约，最终保障公民基本权利和促进公民社会的成长。

4.通过合作增进信任。在协同治理的运行过程中，作为治理主体的社区社会组织，发挥社区之间重要的连结作用。面对社区共同体价值的失落，社区在重建社会连结的过程中向两个方向努力：一是回向传统，重拾并未丢失的民间资源；二是面向现实，构建以现代理性为基础的契约关系。

在实践过程中，这两种努力互渗互融，通过社区社会组织的努力，可以激活邻里社区原有的互助传统和亲缘信任；居委会、居民自治小组与居民在社区公共事务中的互动和合作，构建社区居民公约等制度规范和行动共识，最终透过社区公共空间等不同场域，重塑社区居民之间的人际信任机制，并有助于构建对于社会组织和基层政府的系统信任。研究表明，社会组织推动的横向合作，尤其是建立的网络关系、规范和信任，能够推动社区成员之间的协调和集体行动的达成。而社区所形成的规范和信任也是一种重要的社会资本，能促进良好社区秩序的形成。

四、结语

在深化城市基层治理改革的背景下，探讨社区协同治理的路径，需要强调基层政府在变革中的创新和开放，需要助推社区社会组织的发展，扩大社区居民的有序参与，激发社区社会活力。在基层治理场域中，不同主体展现了其治理的智慧，构建了更为多元的治理运行机制。在新型城市社区治理格局下，实现基于社区共同体价值的协同治理，也有助于探索基层群众自治制度的道路。

（邢宇宙，北京工业大学人文社会科学学院讲师、首都社会建设与社会管理协调创新中心研究人员。本文系教育部人文社会科学研究青年基金资助项目<15YJC840039>的阶段性研究成果/责编刘玉霞）