走出基层社会治理困境，需要构建社区共同体——朱耀垠教授访谈

◎张栋

走出基层社会治理困境，需要构建社区共同体
——朱耀垠教授访谈

◎张栋

编者按：推进国家治理体系和治理能力现代化，必须牢牢抓住基层社会治理这一重要环节。社区是城乡基层社会治理的基本单元，社区治理在基层治理中处于关键地位。围绕基层社会治理和社区治理的相关问题，本期我们采访了朱耀垠教授，以飨读者。

记者：如何理解我国基层社会治理体制改革的必要性？

朱耀垠：改革的必要性总是来自体制机制与社会现实和社会需要的不适应。

改革开放之前和之初的相当一段时间，我国在城市基层社会管理是以“单位制”为主、以“街居制”为辅的体制。单位既是就业场所，也是生活共同体，还承担医疗、养老、教育等社会服务功能，也就是所谓的“单位办社会”，单位制下的社区，具有相对的封闭性和稳定性，形成了一个个长期共同生活、居住的熟人社会。国家也通过这种“单位制”和“街居制”结合的体制有效实现了对城市全体社会成员的管理和整合，这种城市基层管理的体制也和计划经济体制高度适应。

但是随着经济转轨、社会转型的不断推进，“单位制”逐渐式弱，城市化快速推进，城市大规模改造和迅速扩展，人口大规模流动和迁徙，户籍制度和住房制度也都发生了深刻的变革。城市居民从依附于单位的“单位人”逐渐变成了“社会人”，城市人的居住方式、生活方式发生重大变化。归结起来说，城市基层社会发生了三个格局性的变化，从工作生活同质性很强的单位共同体到异质性越来越强的社区，从熟人社会到陌生人社会，从稳定性共同体到流动性明显的社区。

个人和家庭从单位中脱离出来，成为一个个“原子化”个体，直接面对政府和国家，而不再从属于单位这种小共同体。与此同时，单位承担国家对基层社会直接管理的中介地位弱化，需要创新构建国家与基层社会之间必要的、组织化的连接机制。基层社会治理体制改革，就是要重新建立起新的社区共同体，并且与政府的社会管理、公共服务职能实现有效对接，逐步建成管理有序、服务完善、文明祥和的新型基层社会生活共同体。

朱耀垠，现任全国老龄办党组成员、中国老龄协会副会长。原任民政部基层政权和社区建设司副司长。北京大学哲学博士，北京师范大学中国社会管理研究院兼职教授。主要研究领域：基层社会治理。

记者：我国基层社会治理体制改革的目标和途径是什么？

朱耀垠：基层社会治理改革是整体的社会治理体制改革的一部分，改革的目的在于形成一种新型的基层社会治理体制机制，这种新型体制机制的目标模式就是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障。这也就是坚持法治，实现党委、政府、社会团体和公众等多元主体的共同参与，形成多元共治共享的社会治理格局。

实现社会治理体制改革目标的方式和途径在习近平总书记的讲话和中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有明确的表述，第一是坚持系统治理，也就是从政府单向管理向政府主导、社会多元主体共治转变；第二是坚持依法治理，用法治思维和法治方式去处理和解决社会治理中的各种公共事务，化解社会矛盾；第三是坚持综合治理，治理手段从以行政手段为主，向多种手段综合运用转变，多种手段包括道德教育的手段、行为规范自律的手段、社会自我调节的手段等；第四是坚持源头治理，社会的冲突和矛盾，人们通常所能看到的是表象和末端，而源头在于利益格局的调整和利益诉求的变化，源头治理就是要求在公共事务的决策和公共问题的处理上充分纳入各方意见，扩大公众参与，寻求最大公约数，实现各方利益最大化。

记者：我国当前的基层社会治理体制改革创新面临的主要挑战是什么？

朱耀垠：基层治理的一个主要的问题就是公众参与不足。要转变社会治理中政府唱“独角戏”的情况，就需要公众和社会组织等的参与，但是，当前公众的参与意愿、参与能力、参与渠道三方面都有不足。学术界对公众在社区公共事务上参与意愿的调查有很多，结果在整体上是相近的，大部分居民对于社区公共事务参与率不高、参与度不深，参与意愿也不很强烈；在参与能力方面，公共参与是一门技术，公共事务的协商、决策、监督都需要相应的规则和技巧，目前我们在这方面的发育也是不足的，有些社区领导人不会召集和主持社区会议，不会平衡利益关系，不会协调利益纷争；在参与渠道方面，基层协商的制度化、常态化、信息化参与平台不丰富、不完善，社会组织作为公众参与的载体发育不充分、能力不足。当前在各地有很多基层协商机制的探索，比如居民议事会、民主恳谈会、民主协商会议等，但作用尚未得到充分发挥；当前的基层社会组织发展很快但还处于较初步的阶段，而且大多是娱乐性的，真正定位准确、有活力、有能力、有吸引力的基层社会组织还不多。

参与难题的三个层次，是相互联系，互为因果的。如果要从中选择首要因素，应该是参与意愿。参与能力需要在参与过程中训练和形成，参与渠道需要在政府和公众的互动中逐步完善，社会组织发展发育也需要基于民众的参与热情和参与愿望。所以，基础性、初始性的部分是强化参与意愿。参与意愿问题，实质上是公共精神的培育问题，在很大程度上也是社区共同体的构建问题。个体对社区没有认同感和归属感，社区的事情是“他们”的事情，而不是“我们”的事情，“他们”的事情，“他们”去做好了，我为什么要去耗时费力？

记者：您阐述了构建社区共同体的重要性，怎样理解“社区共同体”？

朱耀垠：社区和共同体都是外来词汇，对应的都是“Community”。共同体是在价值观、生活方式上存在一定同质性的社会成员的集合，共同体的成员相互之间关系紧密，信任互助，有人情味，有比较强的情感连接，对共同体本身有比较强的认同感、归属感。社区与共同体在词汇上是同源的，但在现实中，社区的含义已经字面化了，变成了“社”加“区”，类似区域社会的意思，原有的共同体意味变少了，强调区域性和地域性变多了。社区经常只是一个地域单元，是“互不相关的邻里”，邻里之间，甚至门对门、上下楼之间的居民可能相互间都不认识，这样的社区已经不太具有共同体的特性了。

社区需要回归共同体的本色。基层社会治理基本的单元是社区，社区治理实际是一个对社区公共事务进行互动、协商、合作的过程，一个陌生人社会要完成向熟人社会的转变肯定是困难的。首先，相互陌生的居民之间合作难以达成，邻里之间的资源、优势难以互通有无，互相帮助，你要出门办事，可你不敢把小孩交给陌生邻居来照顾，邻居是电工但你不知道，电线短路还是要找外面的电工上门。第二，陌生人社会面对公共事务，通常的倾向就是“事不关己高高挂起”，即使涉及自身的共同利益，缺少合作的陌生人之间理性选择经常是“搭便车”，让别人去做，如果为公共事务出头的成本高过个体的收益，那就会无人出头，表现出来就是公共精神、奉献精神的缺失。第三，在国家和社区的关系上，国家直接面对一家一户原子化的个体，协商经常会是不现实的，合作、动员也都是高成本的，比如要拆迁，那就要一家一户分别谈判，或者干脆别协商，直接政府定标准一刀切，如果有某家某户漫天要价不合作，政府的行动就会遇到困难。

共同体有利益追求，但更深层次的是价值认同，是通过熟悉、信任、合作和互助构建起来，强调归属感、认同感的精神家园。如果社区只是一个区域，几个物业小区，一片建筑和居民，就算不上是一个精神共同体，社区治理创新就是要解决这方面问题。

记者：关于社区共同体的构建，您认为要点有哪些？

朱耀垠：社区共同体的建设，首先是社区成员从陌生到熟悉需要一个过程，社区居民之间要建立更高的交往频次，更绵密的社会连接，通过活动类、公益慈善类、居民自治类等社区社会组织将志趣相投、守望相助、需求相通的社区居民进行有机联结，连接成为一个个正式或者非正式的社会组织。相比于传统“单位制”社区的单一性、封闭性熟人社会，现代社区的流动性和开放性大大增强，居民职业身份、社会角色、利益诉求也更加多元化、异质化。但现代社会中可以建立社会连接的交往媒介和共同利益需求仍然很多，比如基于兴趣的广场舞、健身、棋牌、游戏等，基于日常生活的育儿、厨艺、养宠物等，基于共同利益的物业聘用、停车、共同产权部分管理、公共卫生等等，而且随着技术进步，现代社区的沟通交往方式也远比以往丰富和便利，比如很多社区就拥有自己的BBS、微信群、QQ群，等等，这些都是社区共同体建设的有利条件。

社区成员之间日常的、生活性的、自发的联系，能促进从由陌生走向熟悉，而要从熟悉到合作，这就需要建立更多公共性的联结平台和机制，即共同事务、共同利益的协商、决策机制，如居民议事机制的构建，社区自治组织的选举，建立居民对公共事务的参与感。参与感和认同感、归属感是共生互长、互相促进的。社区居民的公共参与和社区共同体的构建很大程度上是同一个过程，这也是社区自治逐步落实发展的过程。

记者：居委会是社区自治组织，但现实中却经常被当成基层政府的一级机构，应该怎样看待居委会的职能和定位？

朱耀垠：按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但目前有的社区居委会还存在过度行政化的问题，承接了过多来自区县或者街道政府的行政职能，“当了政府的腿，没当好群众的头”。上面千条线、下面一根针，各种繁重的行政事务经常把居委会变成了街道事实上的下属机构。为了改变居委会过度行政化的情况，很多地方也作了有益探索，比如建立“社区工作站”来分流居委会的行政事务，但这样又会出现另外的问题，自治功能没有发育起来，行政职能又被剥离，居委会出现职能上的空转，有学者称之为居委会的“边缘化”。

实际上，居委会作为社区自治组织，应该成为衔接政府和社区居民的桥梁和纽带，它并非不能承接政府的公共服务职能，而且由居委会来发送政府的公共服务具有天然的便利性。但是，政府部门把公共服务职能下沉到居委会的性质需要厘清，这本质上是一种政府购买公共服务的行为。下沉的公共服务要伴随有相应的资源，还要有相应的评价机制，不光是政府评价还要有居民评价和第三方评价，即使是政府买单的服务，也要以居民评价为核心。

另外，社区是居民自治的单元，但不见得是最小的自治单元。很多社区的规模很大，几千户，上万人，甚至更大。在大的社区里，居委会辖区内需要划分更小的自治单元，这样有利于协商议事。好比农村的情况，行政村是一级群众自治组织，但一个村可能几千人，上千户，自然村（村民组）才是生产生活更紧密的自治单元，拥有紧密的共同利益和共同生活空间，这是形成共同体的基础条件，也是成为最基础的自治单元的条件。对于大的社区，既有社区层面的公共利益和公共事务，也有物业小区甚至楼栋的共同利益和公共事务，需要以更小的自治单元开展协商议事，这样便于公共参与，便于激发居民的参与热情。有些地方建立了小区、楼栋、门洞自治机制，或者开展网格化治理的探索，都是缩小治理单元，合理划分自治空间，把治理机制向最后一公里延伸的尝试。

记者：“党委领导，政府负责”，怎样看待党政部门在基层社会治理和社区治理中的作用？

朱耀垠：在基层社区，党组织的领导作用，首先体现在中国共产党“执政为民”的执政理念和“公平公正”的价值追求在社区的公共决策和公共事务处理中的贯彻，这是最基本的；第二，党员在基层社会治理中起着模范带头作用。基层党组织是基层社会中天然的、重要的组织资源，基层公共事务需要群众性的参与，这就需要一定程度的组织化的动员能力，承担带头责任的首先应该是基层党组织和党员，事实上很多社区精英是资深党员，很多社区志愿者是秉持奉献精神的党员；第三，基层党组织在资源整合方面发挥重要的枢纽作用，这主要依托区域化党建。所谓区域化党建，就是在一定区域内，一个社区或者一个街道的范围内，成立综合党委，吸纳来自方方面面包括私营企业、事业单位、政府机构的党组织参与，这样基层党工委也就成为资源汇聚、整合的平台，能够促进资源共享和综合利用，提高基层社区治理的实效。

政府在基层治理中的责任，主要的是保障资金资源的投入和法律规制的提供。资源投入包括公共设施和公共服务的投入，公共活动的经费支持等等；在提供法律规制方面，主要的是推动和引导社区自治走向法治，即使是社区群众自治，政府也应当提供框架性的规则，比如社区自治规程的样本，比如社区居民的自治公约。政府可以提供范本，不是提供具体条文，是对公约应当包含哪些内容，要符合哪些法律法规提供指导。政府要定原则、定要素、定基础框架，不然社区自治如果各行其是，也是有可能走歪的，长久来说也可能对社会秩序形成潜在的威胁。

（责编刘玉霞）