整村统筹，破解城市更新中的“钉子户”困局——来自深圳坪山土地整备实践的启示

◎王瑞民

整村统筹，破解城市更新中的“钉子户”困局
——来自深圳坪山土地整备实践的启示

◎王瑞民

在我国城市扩张过程中，地方政府为降低征地成本，多选择绕过农村宅基地，于是在一些大中城市出现了为数众多的“城中村”。城中村为外来人口提供了廉价住房，也为城市扩张过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题。但同时城中村普遍存在基础设施缺乏、消防隐患突出、卫生状况较差等问题。由于缺乏规划引导，城中村违建现象普遍，容积率也较低。面对不断紧张的用地矛盾，改造城中村进行城市更新，有效盘活存量土地，对破解资源瓶颈、提升城市品质具有重要意义。

城中村改造过程中，最棘手的莫过于钉子户问题。在珠江三角洲地区，城中村原住民房屋租赁收入很高，宅基地使用权分散，拆迁补偿很难谈拢，钉子户问题往往使城市更新难以推进，而运动式拆迁的破坏性往往又过大,铁腕拆违的风险不可控。破解城市更新中的钉子户困局，改善城中村基础设施、同时继续为外来人口提供质优价廉的住房，成为珠三角乃至全国城市更新中不得不面临的突出挑战。

城市更新中的钉子户困局

城中村改造往往需要连片开发，但城中村宅基地的使用权分属成百上千的居民。传统征地模式下，政府或开发商须和城中村居民逐个谈判，此时的博弈为政府或开发商和原土地权利人多个个体之间的单独博弈，谈判成本高昂。如果一种资源拥有太多所有者，而这种资源却必须进行整体利用时才最有效率，由于每个所有者都可以禁止他人使用，在合作难以达成的情况下，资源就可能被浪费，这就形成了所谓的“反公地悲剧”。因此，城中村的居民在与政府或开发商进行拆迁谈判时总会存在一定激励去漫天要价，发展到极端就成为所谓的“钉子户”。

钉子户现象的一个突出特征是“少数人的蛮横”阻碍了多数人利益的实现。那些愿意接受补偿协议的非钉子户，虽然因钉子户阻碍整个开发行为而利益受损，但这种损害是间接的，钉子户的过高要价是针对作为外来者的开发商或实施征地行为的政府的。在这种情况下，非钉子户虽然愿意及早得到拆迁带来的好处，但一般很难动员起强大的社会压力。需要注意，敲竹杠行为并不存在强制，算是一种正常的市场行为，但在土地开发过程中，它却可能导致交易成本过高，使交易不能达成，从而损害了其他愿意进行交易的人和社会整体利益。例如，在深圳的岗厦村改造中，从2008年12月18日开始，92%的业主在短短的一个月内就陆续签订了协议，按照这个协议，岗厦原村民通过利益博弈将诞生出近十个亿万富翁和20来个亿万家族以及上千个千万富翁。但一直到2011年，还有3%的人无论如何也不同意，给岗厦股份公司集体和其他签约业主造成了高昂的损失：集体物业每年损失1.035亿元，每名股东每年损失11.5万元。正在进行中的拆迁爆破工作使得本已老化的地下管网因为漏水漏电导致股份公司损失水电费超过100万元。

既有城市更新实践中的钉子户问题处理

在城市更新实践中，由于拆迁工作难度很大，钉子户处理麻烦，政府基本上将拆迁问题完全下移至开发商等改造主体，而开发商为了达到顺利更新的目标，同时为了消除钉子户现象，可能盲目提高拆迁补偿标准，导致整个拆迁市场对于拆迁补偿标准的意愿畸高，最后的结果反而会影响房屋征收和拆迁活动。

此外，由开发商主导的城市更新，往往存在“挑肥拣瘦”的情况，即从容易改造地段或城中村开始，比如城中村工业地段或者容积率较低的地段或村庄，这种以短期经济效益推动的城市更新，始终着眼在土地经济价值的再开发，对社会、环境、文化等方面的整体提升关注度不够，更有将历史遗留问题搁置，把难以开发的、但公共利益需要的城市更新留给政府与未来，造成新的遗留问题并越来越难解决的情况。但正是因为一些地段的规划容积率较低，才需要和那些规划容积率较高的地段进行统筹改造。如果容易改造的地段先完成改造，并按照当前地段利益最大化的目的全面提高了容积率，剩余的那些容积率较高的地段，就因失去腾挪空间而无法改造了。

仅在个别地段进行城市更新，往往造成城市整体利益让步于局部利益和个体利益，对城市更新单元周边地区及社区土地历史遗留问题缺乏统筹。碎片化的城市更新格局，导致更新单元内的补偿标准远远高于周边拆迁市场标准。所以，既有城市更新模式带来的往往是小地块的成功、少数人的富裕，却不能达成共同富裕、全域城市化和公共服务均等化。

“整村统筹”：破解钉子户困局的坪山实践

1.南布社区整村统筹的背景

南布社区位于坪山新区城市发展的中轴线上，北临出口加工区，东接大工业区，西靠坪山中心区，南与沙壆、石井社区隔坪山河相望，地理区位优越。从既有土地利用情况来看，南布社区面积约244.15万平方米，其中国有土地220.99万平方米，未征未转地面积23.16万平方米。南布社区仅有1个居民小组，社区总人口约1.2万人，其中本地户籍居民156户、489人，外来人口约11500人。目前，社区集体物业（工业厂房）约8.3万平方米，其中多为“三来一补”小型加工厂，每年租金收入约600万元。南布社区与坪山中心区紧邻，既有规划将南布社区的功能定位为深圳出口加工区的配套公寓宿舍。但随着时间的推移，这种定位已经难以满足社区自身的发展需求，社区土地资源无法得到充分合理的利用。同时，由于南布社区在历史上对坪山新区（原大工业区）的土地贡献较大，社区实际掌握的土地面积十分有限，难以保障现社区规划范围内的公共道路等城市基础设施用地，其结果是政府和社区的“双输”，规划难以落实，城市发展受阻。在此背景下，2011年8月坪山新区决定将南布社区列为“整村统筹”土地整备项目试点社区之一，项目列入《深圳市2012年度土地整备计划》。

2.两步博弈破解钉子户困局

“钉子户”现象一个突出特征是“少数人的蛮横”阻碍了多数人利益的实现。

南布社区在土地整备过程中，通过“政府与村集体”、“村集体与村民”两步博弈的方法巧妙地破解了坐地要价的钉子户困局。

第一步，政府和村集体进行博弈，也就是说，由政府与南布社区算政策大账，在综合考虑坪山新区、社区与居民三方利益的基础上，通过“土地+规划+资金”三位一体的方式统筹解决应该留给社区的土地利益，即政府给予社区一定规模的留用地和相应的规划标准，针对留用地以外的房屋建筑给予一定的资金补偿，一揽子解决社区土地历史遗留问题和土地确权问题，完成片区内基础设施用地的征收，既避免了征地拆迁中因补偿标准年年增高带来的巨额资金压力，又避免了因政府拆迁造成社区居民的对抗和矛盾。

第二步，村集体与村民之间进行博弈，其本质是由社区与居民（相关业主）算小账，即在政策大账的范围内，充分发挥社区（股份公司）自主决策的能动性，按相关规定对社区范围内的房屋权利人进行补偿安置，自主解决社区土地历史遗留问题，完成社区内部的房地产确权工作；自主开展房屋补偿、拆除与安置工作，在其留用地开发及拆迁补偿过程中解决政府拟征收土地的清理和移交工作。

上述两阶段博弈的关键，是在第一阶段博弈中政府给予村集体足够的留用土地。留用土地会因为政府在征收土地上的基础设施和适当放宽的规划容积率而增值，同时因为土地性质的转变而获得充分的融资能力和建设条件。足够的留用土地确保政府和村集体/村民之间协议的达成。由于之前第一阶段中大帐已经算完，村民和村集体所获得的蛋糕份额和大小已经基本固定，任何潜在的钉子户提出不合理的要价，都将构成对全村其他所有人利益乃至村集体利益的侵犯，这就会抑制村集体内部钉子户的出现。即使在此种局面下仍然出现了钉子户，民主选举的村委会或者村股份有限公司，也往往会有比政府更多的协调机制，能够形成更加强大的社会压力去解决问题。在这个过程中，村集体经济组织的利益安排，宗族之内和村民之间的压力，都能用来去做钉子户的工作。如此，政府、开发商与村集体、被拆迁户之间的博弈，就转化为村集体与被拆迁户或者被拆迁户之间的内部博弈。

在具体操作中，南布社区进行了详尽的权属调查。在权属调查基础上，通过政府与社区集体经济组织谈判并进行相应测算，确定了南布社区留用地面积为18.59万平方米，考虑到南布社区对坪山新区（原大工业区）发展所作的贡献及社区实际掌握土地现状，遵循规划因地制宜等原则，将部分国有零星用地通过腾挪置换等方式留给南布社区，最终确定南布社区留用地规模18.74万平方米。

3.统筹结果：政府、社区、居民各蒙其利

从政府收益角度来看，通过“整村统筹”，政府首先收回约1.43万平方米的经营性用地，涉及商业服务设施、新型工业研发等用地，为坪山新区提升城市竞争力提供了有力保障。特别是符合坪山新区坪山河流域规划并与其建设保持一致。并且在自身用地非常紧张的情况下，南布社区贡献的位于社区南面的0.37万平方米的工业研发用地，结合国有土地释放了近万平方米的新型产业用地，为坪山新区招商引资引入了新型产业提供了条件，加快了坪山新区和社区的产业转型。其次，南布社区在整体拆迁后，实现了土地的空间腾挪，社区同时为政府提供了约4.90万平方米的公共配套设施用地，一揽子解决了社区历史遗留问题，提高了土地利用效率。最后，政府对出让给社区的部分留用地收取了相应的地价。此外，政府还可以在社区留用地开发过程及以后社区物业经营中获得相应税收（营业税及营业税附加、土地增值税、所得税等）。

从社区集体经济组织收益来看，南布社区集体股份有限公司从单一的租赁经济模式向产业经济、服务经济模式转变。经济收入主要来自两个方面：物业开发与经营、实业投资。具体而言，南布社区集体土地整备前总资产价值约6000余万元。通过“整村统筹”土地整备项目，社区在整体开发过程中可获得不少于5万平方米的商业、办公物业用于经营，经初步测算，每年约可获得2880万元的经营性收入，是现在年经营性收入600万元的4.8倍；在长期的持续经营管理理念下，可提供项目的物业管理增值服务，社区总资产价值将达到近7亿元。对于开发获得的利润及每年的经营收入可用于异地进行实业、房地产开发等项目投资，以增加集体公司的资产。

最后是居民收益，按照政府与社区算大帐、社区与居民算小账的原则，社区在一次性接受政府给予的政策大帐利益后，将自主制定内部的拆迁补偿方案，厘清权属和经济关系并完成个人的房屋迁换补偿后，将除留用地之外的土地移交给政府。目前在南布社区的拆迁补偿方案中，主要采用了安置房调换和货币补偿相结合的方式。对符合迁换补偿条件的住宅房屋进行安置房调换，对非住宅房屋进行货币补偿。“一户一栋”范围之外的物业（合法外部分）的补偿和孤寡老人家庭如何赔偿等重大问题，也将由社区议事会自主决策。通过土地整体开发与城市更新，南布社区居民原来的大量小产权房，统一置换为拥有大产权的安置房，随着周边基础设施的完善及城市的发展，未来南布居民的收益将会大幅增加。

南布社区改造方案中，项目最后采用统建安置的方式优先解决居民安置问题，建设资金筹措由社区自行解决（政府会有小部分整备资金扶持），产权由社区和居民完全取得。南布社区在18.74万平方米留用地中，选取4个地块共4.77万平方米土地用于安置还建，其余土地用于建设资金筹措、社区建设和发展。在对村民的补偿安置过程中，具体补偿标准的高低由社区自主制定，但政府会有一定的指导和把关，避免社区制定出过高的补偿标准进而扰乱拆迁市场。

“整村统筹”下以社区为主体的新补偿模式，对于村集体范围内的私房，合法部分按标准补偿到个人，而违法建筑上的土地补偿，即便区位好、价格高，政府也是补偿到村集体经济组织，再由村集体决策是否补偿到个人，多出的利益均留给集体，个人从中无从获利。这从根本上消除了违法抢建行为的驱动力，避免了传统“房地合一”补偿方式的不合理性，充分通过土地价格控制拆迁补偿成本，并且捆绑社区集体利益，由其主动控制违法抢建行为。上述模式改变了以小地块为特征的项目征地模式，抑制了开发商在城市更新中“挑肥拣瘦”的现象。

对坪山实践的进一步讨论

城市更新中的钉子户困局源于土地权利分散，而土地开发需要整片进行，具有很强的外部性。因此，对于解决“敲竹杠”这样看似非常棘手的“市场失灵”问题，基本思路是通过将“外部交易费用内部化”的办法来解决。坪山实践中处理钉子户的关键做法，是将城中村改造的博弈分成两个有区别、但又有所交互和互相联系的两个阶段，将政府征地而与被征地村集体与村民产生的矛盾转化为村集体内部的协调问题。

从坪山实践来看，要破解钉子户困局及由此衍生的开发商挑肥拣瘦问题，一个基本的改造原则应该是整村改造，只有这样，才能将一个村内部的旧村居与旧厂房进行统一安排，实现统筹建设。在一定条件下，甚至还可以考虑进行跨村统筹，但这里就会涉及到土地发展权的跨村、跨地段转移的问题。所谓的土地发展权转移，就是在对不同地段普遍授予一定土地发展权的基础上，运用市场机制，允许根据规划不能进行开发地段的土地发展权转移到那些规划允许的开发地段进行更高强度的开发，但必须通过市场机制对售出发展权的主体进行补偿，甚至可以让他们以土地发展权和其他自有资本入股，形成多方主体共赢的局面。

（王瑞民，中国人民大学汉青经济与金融高级研究院博士研究生/责编张栋）