嵌入地方治理事务中的协商民主——政协协商民主的杭州实践及思考

◎杭州市政协理论研究会课题组

嵌入地方治理事务中的协商民主
——政协协商民主的杭州实践及思考

◎杭州市政协理论研究会课题组

人民政协是我国社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。如何发挥这一重要渠道和专门协商机构的作用，是需要认真思考的一个重大课题。近年来，杭州市政协立足自身特色和优势，在实践中进行了一些有益探索。

一、杭州市政协关于协商民主的实践

杭州市政协关于协商民主的实践，主要体现在以下五个方面：

1.公开透明、程序刚性的协商规程和制度安排

第一，协助中共杭州市委制定出台《关于进一步加强和改进人民政协政治协商的意见》（以下简称《意见》），提升协商程序的规范性水平。就是在协商中规定“三在前、两纳入、三个不”。“三在前”，即重大问题协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；“两纳入”，即把重大问题在决策之前和决策执行过程中主动提交政协协商的要求纳入党委议事规则、政府工作规则，把重大事项是否经过政协协商、政治协商过程、政治协商意见等纳入党委、政府及其办事机构的日常办文办会必经程序和重要内容；“三个不”，即凡是经过协商的重要议题，在提交党委和政府决策讨论时，应当附上政协的协商意见，凡是《意见》中规定的政治协商内容未经协商的，做到不上会、不讨论、不决策。《意见》进一步规范协商的内容、形式、程序、机制和保障措施，明确“谁来协商”、“与谁协商”、“协商什么”、“如何协商”、“协商后怎么办”等问题，推进了政协协商民主制度化规范化程序化建设。此外，《意见》还对一些具体的协商内容作出了规定，如根据年度实际工作安排提出协商内容。

第二，通过“过五关、斩六将”的多重环节，探索全会建议案的履职形式。2013年杭州市政协设立全会建议案，旨在集中政协广大委员和各参加单位的集体智慧，更好地服务杭州经济社会发展。杭州市政协十届五次常委会议审议通过了《关于设立市政协全体会议建议案的暂行办法》，正式设立全体会议建议案。建议案是根据涉及杭州市经济社会发展全局的重大问题，经政协全体会议审议通过，以政协杭州市委员会名义向中共杭州市委、市人民政府提出的建议案。对全会建议案的要求是，必须能够为杭州市委、市政府的重大决策提供重要建议。遵循少而精的原则，一般每年不超过3件。因为是重点提案中的重点提案，杭州市政协全会建议案从“孕育”到最后“出生”，需要“过五关，斩六将”，即提案必须经过四轮竞赛和五轮表决，先后经杭州市政协提案委员会主任会议、全体会议，市政协主席会议、市政协常委会议、市政协全体会议层层筛选，最后成为正式建议案。例如，在43件提案中，经过四轮竞赛和五轮表决，《关于建设“美丽杭州”的建议》、《关于实施日常出行公交分担率倍增计划的建议》和《关于尽快规划建设杭州(中国)网商城，助推“中国电子商务中心”发展的建议》三个建议案最终成为2013年市政协十届二次会议上的全会建议案。四年来，市政协共提交了8件全会建议案，件件得到了落实。

第三，发扬首创精神，打开立法协商“三重门”。一是平台——汇万民智，集百家言。针对地方立法存在部门利益保护倾向、群众参与度低、调研不够深入、立法质量不高等问题，从2009年年初开始，杭州市政协社法委就以往立法前存在协商不充分问题，多次积极主动地与市政府法制办开展协商，同时不断在立法协商的实践中总结经验，最后形成了《关于建立立法协商机制充分发挥人民政协在立法中作用的实施意见》。二是制度——悬衡而知平，设规而知圆。立法计划的意见反馈机制、立法项目的协商通报机制、立法前协商的流程规范、市政协立法协商力量的组建、立法项目的后评估机制、开展委托第三方起草立法项目的探索，杭州市立法协商机制确立的这六大重要环节，使立法的每个阶段都设计了具体的制度规定，确保了立法协商的制度到位，改变了市政协立法协商时“无知”、“无序”、“无责”的状态，是杭州市政协立法协商机制的创新之举。三是实效——持之有据，言之成理。言之成理的重要原因是持之有据。立法协商机制的确立，让市政协委员们有了强烈的参政荣誉感和责任感。在立法计划确立后，市政协分解课题给政协委员，政协委员提前了解、提前调研。

2.合理计划、谋求创新的协商内容

围绕民生重点，打通经济社会发展“任督二脉”。例如，十届杭州市政协共立案3209件。这些提案内容涉及经济社会发展中的突出问题、党委政府关注的重大问题、人民群众反映强烈的热点问题等方方面面。协商的内容既包括工程项目、拆迁纠纷、民主选举、资金管理等“大事”，如富阳市湖源乡政协工委，对资金投入大、群众关注度高的两个中心村项目建设，以定时间、定形式、定反馈的“三定”措施，与政府有关部门进行民主协商，实行民主监督，推动了中心村建设；也有道路绿化、孩子入托、一户一表改造、扶贫帮困等“小事”，如杭州下城区潮鸣街道工委组织开展“委员推进百姓工程”活动，与街道共商民生改善之策。

3.有序参与、平等对话的协商形式

第一，拓宽协商载体，用好话语权，发出政协“好声音”。充分运用《杭州政协》杂志、《杭州日报》“政协之声”专版、杭州政协门户网站等政协自身的宣传平台，全面反映委员履职情况，展示委员时代风采；加强与新闻媒体的联系沟通，深入报道政协组织和委员的各项履职活动、履职成果，让委员有更多机会在公众面前亮相，发出声音。设立委员博客、微博、网上委员工作室，开展网络民意调查、网络议政、网站直播、委员移动履职等活动，提高政协组织和委员协商议政的社会关注度和影响力。例如，杭州电视台《我们圆桌会》在杭州是一个谈话性的品牌栏目，2012年被评为中国电视“年度掌声奖”。2012年8月，杭州市政协正式与杭州电视台合作，在《我们圆桌会》电视栏目中，开辟了政协建言立论性的栏目“政协视点”，围绕杭州市的深化大气环境整治、“酒后代驾”整治、“四小车”整治、食品和安全监管、农村古村落保护与开发、“三江两岸”综合保护等问题，以专题谈话、VCR场景配合、问题探讨、建言献策、观点述评等形式，对杭州经济社会发展特别是有关民生的问题提供思考和建议。

杭州市政协“给我一片蓝天”专题会议上委员就大气污染防治协商建言。

第二，组建社会团体，延伸协商触角，激发社会活力。目前，杭州市政协已经成立公共外交协会、文化促进会、理论研究会、文史研究会等10个社团组织。2013年4月，英国上议院副议长麦克·贝茨勋爵夫妇以“杭州女儿女婿”的身份访问考察杭州，被有关专家称作是公共外交的成功案例。同年6月，杭州爱乐乐团赴俄罗斯莫斯科柴可夫斯基音乐学院大厅、圣彼得堡斯莫尔尼大教堂以及爱沙尼亚塔林爱乐音乐厅分别举办3场国外巡演等等。

第三，积极探索“三动”模式，使政协工作接地气。杭州市政协主席叶明认为，政协组织和委员的工作，如果不“接地气”，将直接影响履职建言的成效和社会影响力的发挥，“我们要通过制度化安排，通过互动、联动、走动，让政协委员‘接地气’，让政协工作更贴近实际”。2012年11月和12月，杭州市政协先后下发了《杭州市政协委员联系界别群众实施办法（试行）》和《杭州市政协委员参加区、县（市）政协和高新区（滨江）政协工委活动实施办法（试行）》，要求市政协委员要密切与界别群众和辖区基层的联系，使政协工作更具针对性和实效性。

4.全局开放、系统兼容的协商平台

第一，探索政协工作向基层延伸，让政协协商民主走向基层。2009年，中共杭州市委发布《关于进一步加强人民政协工作的意见》，明确指出要积极探索政协工作向基层延伸的有效形式和途径。随后，杭州市各级政协积极采取行动，认真贯彻落实文件精神。例如，拱墅区政协结合实际，积极探索实践基层协商民主，在寻求共识上下足了功夫。探索选题、走访、探讨、再协商的“对口协商四部曲”，进一步提高了对口协商的计划性、针对性和实效性。西湖区政协在重视协商民主机制建设、注重协商活动的基础工作和提高成效上大做文章，正式出台了《政协杭州市西湖区委员会建议案工作暂行办法》，在建立健全提案协商机制的基础上，加强确定承办单位的准确性，推动界别协商和镇街政协工委协商的常态化。2012年4月换届之后，十届杭州市政协紧锣密鼓第一件大事，就是“摸清家底”，并成立了滨江政协工委。

第二，加强对口联系和协商工作制度化建设，提高协商实效。2012年12月31日，中共杭州市委办公厅、市政府办公厅、市政协办公厅联合下发了《杭州市党政有关部门与市政协有关部门、界别小组开展对口联系协商和沟通交流协商活动实施办法》。这个办法，以文件形式明确了市政协研究室、提案委、经农委、城建委、社法委、文史委、教文委等对口联系协商的政府部门，以及对口联系协商和沟通交流协商的内容和方式，同时细化了协商的种类、时间节点、途径以及方式等，并对协商的职责进行了分工，提出了7条具体要求，标志着杭州市在协商民主建设方面步入了新的阶段。

第三，界别活跃，工作下沉，协商延伸到最基层。一是让界别活跃起来。杭州市政协专门下发《杭州市政协委员联系界别群众实施办法（试行）》，要求每位委员除加强同本界别群众的经常性联系以外，还应至少固定联系5名本界别群众，每年通过谈心谈话、意见征询、情况通报、信息反馈等方式，做好联系界别群众的各项工作。二是工作下沉，协商延伸到最基层，接地气，更有效率。乡镇（街道）基层是人民生产生活的重心，是各种利益关系的交汇点，也是各类社会矛盾的积聚区。政协组织通过协商民主平台，深入基层、深入群众，积极介入基层社会管理工作。调研表明，2009年以来，杭州市各区县（市），按照中共杭州市委有关文件精神，纷纷“下海试水”，把政协的协商民主和政协的履职工作延伸到乡镇、街道，延伸到村头、社区，延伸到需要调解、协调解决的民计民生。

第四，专委会设置“试水”，增强履职全局性系统性针对性。专委会是政协工作的基础，直接关系履职成效。现在政协组织专委会的设置大体按照行业划分，如经济委员会、社会和法制委员会、人口资源环境委员会等。杭州将建德市作为政协机构改革的试点单位，按政协的三大职能设立专门机构，目标是要提高政协工作的科学化水平，让“政治协商更加深入、民主监督更加有力、参政议政更加有效”。2009年开始，建德市政协机构“变身”，进行专委会机构设置调整创新尝试，建立了政治协商工作委员会、民主监督工作委员会、参政议政工作委员会。“变身”使履职的层次和质量得到明显的提高，同时引起了广泛的关注。从运转情况看，这三个专委会设立后，有了专门的人员和机构主动去谋划和组织政协履行三项职能以及委员的管理服务工作，有效增强了政协履行职能的全局性、系统性和针对性。

第五，从“单边”到“多边”，建立协商议政的新平台。2009年11月11日，杭州市政协重点提案办理情况新闻发布会，一改“文来文往”“我说你听”的单边交流，首次建立了“四方”对话程序：一边坐的是政协委员，一边坐的是媒体记者；一边是政府办理部门、一边是市民代表。这种新做法，拓展了民主参与的的渠道，提高了建言议政的针对性，使参政议政更具实效。

第六，建立委员网上工作室，开辟服务群众直通车。一是鼓励委员与时俱进提高网络应用能力，二是鼓励委员开设个人官方门户网站，三是鼓励委员有效对接党政部门实施监督，四是鼓励委员先行先试民生领域网络监督，五是鼓励委员成为先行先试网络监督员。如萧山区政协委员赵贤富于2011年在义蓬镇创新开通了“网上工作室”，利用网络平台拓展委员履职新空间。“网上工作室”通过开设“微博评论”、“委员介绍”、“履职动态”、“网友留言”、“社情民意”、“建议选登”等特色栏目，使工作室在运行中发挥着“民声信箱”、“发声媒体”、“沟通桥梁”、“议政平台”、“监督利器”等独特作用，成为委员履职的新助手。目前，全区已有8位政协委员开通了“网上工作室”，并实现了与区政协网站的常态化链接。

5.跟踪反馈、增强实效的协商成果

强调协商成果的应用性是杭州市政协推进协商民主的一条重要经验。第一，从一次性建言到长期关注，让建言向立体、向纵深发展。例如，市区大气环境综合整治是市政协长期关注的一项重点工作，九届、十届市政协连续采用市区两级联运方式，组织开展半山和北大桥地区大气环境综合整治情况调研，跟踪环境改善情况，取得了良好效果。2014年根据省政协的统一部署，围绕“五水共治”开展一系列丰富而有成效的履职活动。从2月份起，专门成立“五水共治”民主监督协调小组，制定《全力助推“五水共治”民主监督实施方案》；由市政协各位领导牵头建立九大民主监督推进组，组织委员通过联系点、联系工程开展视察、暗访、课题调研、民主评议、召开座谈会等形式广泛汇聚意见建议，形成民主监督报告。在广泛调研的基础上，市政协十届十五次常委会议以“打好五水共治攻坚战——水环境治理”为主题开展专题协商建言。

第二，进一步加强“三化”建设，政治协商成效显现。近年来，市政协在政治协商内容、形式、方法上皆有推进和创新。包括进一步加强了“三化”建设，建立了市委、市政府与市政协工作协商联席会议制度，政治协商的成效更加显现。中共杭州市委在加强政协履行职能的“三化”建设方面提出了许多新思路新举措：将政治协商的内容细化为党委、政府及有关部门以固定的形式和时间提交政治协商的内容，和党委、政府及其部门根据年度实际工作安排提出与政协政治协商的计划和提交政治协商的内容两大类；在原有政协协商形式的基础上新增加了书面协商和恳谈协商两种形式；明确了政治协商协商议题的提出和确定、协商活动的准备、协商活动的组织、协商意见的报送和协商意见的处理和反馈五大程序和协商各方的责任；提出了政治协商的基本要求，明确提出“各级党委和政府是人民政协政治协商组织实施的主体”——这也是保障政治协商纳入决策程序的重要之举。对此，中共杭州市委还建立了“两个纳入”的政治协商保障机制，要求各级党委和政府要“把重大问题在决策之前和决策执行过程中主动提交政协协商的要求纳入党委议事、政府工作规则；要建立政治协商办文制度，按照党政办文规则，把重大事项是否经过政协协商、政治协商过程、政治协商意见等纳入党委、政府及其办事机构的日常办文办会必经程序和重要内容”，同时，规定“凡是经过协商的重要议题，在提交党委和政府决策讨论时，应当附上政协的协商意见；凡是本意见规定的政治协商内容未经协商做到不上会、不讨论、不决策”；等等，这一系列举措使中共中央提出的政治协商“在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前”的要求真正落到了实处。

二、杭州实践的理论意义

杭州政协协商民主的实践，可以归纳为四个特点：一是纵横结合，有多重的架构；二是树起一个平等、有序的参与平台；三是建立起公开、透明并且带有刚性的协商机制；四是成为协调社会多方关系、建立和谐社会的载体。

从中我们可以看到杭州政协十分强调协商民主的实践品性，即将政协协商民主镶嵌到事关杭州经济、政治、文化、社会、生态文明建设的地方治理之中。中共十八大强调，要“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，并“积极开展基层民主协商”。杭州市政协将政协协商民主实践嵌入到党和政府的实际工作中，嵌入到广大人民群众的生活之中，通过多元社会主体的对话、沟通、商议等方式，在化解社会矛盾，解决各种利益诉求、平衡各种利益关系，推进经济、政治、文化、社会和生态文明的建设等方面都取得了积极的成效。

当然，当前在推进与创新政协协商民主的进展中也还存在着一些问题或困难，尤其是观念、机制等因素对于建设协商民主的制约不容忽视。例如，基层协商民主的意识和能力不够。有些人认为协商是虚功、软活，没有标准衡量，也没有人来考核，因而容易出现协商动力不足的问题；基层协商活动还存在表面化、形式化问题。有的以通报代替协商，有的以事后通报代替事前事中协商，有的变为政协“唱独角戏”，协商参与人群覆盖面不够广泛。尽管已经采取了多种手段吸引更多人参与，但协商民主的参与面还不够广，协商成果的应用难以保障和监督机制不够强化。此外，界别协商也具有局限性。当前界别协商存在的问题有：界别协商意识不强；界别协商形式单一；协商缺乏有效机制；协商的成效性有待提升。

三、杭州实践带来的问题和思考

杭州实践带来的问题，说明要充分发挥人民政协在协商民主中的作用，还有几大问题需要加以考虑和解决。

第一，推进人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化建设的问题。

要确保协商民主能够有序有效进行，还需要加强制度建设，补充和完善实施细则和具体操作程序。如把协商要求纳入党委议事规则、政府工作规则，把协商过程和协商成果的采纳情况纳入党委、政府及其办事机构日常办文办会办事的必经程序，严格按规定的内容和程序开展协商民主活动，实现协商与党委、政府工作和程序的有效衔接，规范细化协商内容，构建制度化协商运行格局。明确“与谁协商”、“怎么协商”和“哪些必须协商”、“什么应当协商”；建立协商信息公开制度，及时向社会公布协商的有关情况；建立健全对协商意见办理和协商结果反馈的保障机制，以一定形式向政协反馈采纳落实情况；建立健全协商民主的督办落实机制，明确由党委督查部门负责对协商民主开展情况的督促落实，政府督查部门应将政府领导关于协商意见办理的相关批示列入督查事项，来保证协商意见得到及时有效地采纳；制定出台立法协商工作规则，建立人大、政府和政协有关部门立法协商联席会议制度。同时，须认真研究协商民主的程序。实行协商民主，必须研究民主的程序问题，并加以法律化。

第二，人民政协协商民主的能力建设问题。

能力建设，一是指政协委员本人的具体协商能力，二是指基层政协组织的牵头协调能力，三是指地方政协组织的综合统筹能力。为此，需要根据经济社会发展和社会阶层结构的变化，进一步调整和优化界别设置，增强界别的代表性、包容性，更加充分了解和反映社会各界的愿望和诉求；完善政协委员推选制度，优化委员推荐提名程序，改进委员产生办法，委员推选的总体原则、方案、名额及具体人选等要充分听取政协党组的意见；健全委员联络机制，完善委员联络制度，加强委员的学习培训和服务管理，提高委员履职的整体水平；加强政协与党委、政府机关的干部交流使用，加大政协机关干部每年对外交流力度，增强政协干部队伍的生机和活力。

第三，充分利用信息技术手段促进社会各界参与，培育协商文化，增强基层协商民主广泛性与代表性的问题。

要注重利用网络作为协商的平台，利用政府、社区的各种网络资源，宣传社区公共事务，并开辟专门的空间，由协商主持人主导，将民众关心的公共治理事务有计划地进行网络讨论，更大范围地吸引相关主体的参与。对于一些难以在小范围内达成一致的协商，可以借助媒体等舆论工具，吸引公众、主管部门、专家学者等群体，展开更大范围的讨论、辩论。与此同时，要注重培育协商文化，建构“真”协商的制度文化，“善”协商的行为文化，“乐”协商的社区文化，通过实现基层民众参与的真实性、平等性和有效性，切实增强基层协商的代表性和广泛性。

第四，规范协商成果的落实与转化机制问题。

协商完成之后，协商纪要和委员提出的意见是否得到了落实、具体如何处理？目前存在重协商轻转化的现象，大多以领导批示代替反馈，有的甚至不了了之。虽然各级党委都明确要以一定形式向政协反馈采纳落实情况，但实际上很少有通过正式形式进行反馈，即使反馈，也比较笼统，有多少协商意见进入决策和执行实施或转为决策依据，从反馈材料上很难得到答案。有关督查部门也尚未将党委、政府领导关于政协协商意见办理的相关批示列入督查事项，难以保证协商意见建议得到及时有效采纳，导致协商意见或建议得不到有效的转化落实。杭州市下城区政协曾经就此做过问卷调查，结果表明，41%的委员认为界别协商成效不明显。事实上，协商成果的转化不应交由政协来落实（政协自己提出的自然不能由自己来落实），而是应该由党委和政府来督办，即协商成果的转化应由党委、政府来落实。要促进协商成果的转化落实，需要：一，建立健全协商成果的报送制度，二，建立跟踪反馈机制，三，进行督查考核，建立责任追究制度，增强刚性约束。

（责编刘玉霞）