农村社会治理创新的成就、问题与改进

◎黄昕

农村社会治理创新的成就、问题与改进

◎黄昕

当前，社会治理不仅是政府实践创新的热点领域，也是学术界探讨的焦点议题。与传统行政主导的一元化管理不同，治理强调多元主体的共治与多元利益的调节，目标是实现善治。作为国家治理体系的根基，农村社会治理既是当前推进社会治理创新的主要领域，也体现着国家治理转型的成效。近年来，我国地方政府在基层社会治理领域进行了多样化的实践创新与探索，如北京市的“网格管理”、河南省的“四议两公开”、江苏省的“政社互动”等，都取得了较好的社会治理效果，并产生了广泛的影响。然而，各地围绕农村社会治理创新而开展的丰富实践大多并未被外界所了解，在某种意义上，农村社会治理创新的学术研究已滞后于实践探索。

一、我国农村社会治理变革的主要实践

农村社会治理变革的核心是重构乡镇基层政府与农民的关系，促进农村居民对公共事务管理的参与，更好地满足民众的社会公共服务需求。近年来，各地开展了一系列农村治理创新探索，取得了一定的成效。这些实践创新主要集中在规范乡镇政府权力、完善村级治理结构、构建农村新型公共服务体系等方面。

1.规范乡镇政府的权力，转变乡镇政府职能。

我国全面取消农业税之后，农村乡镇政府面临着从管理型政府向服务型政府转变的客观要求，这一转变的根本着力点在于规范乡镇政府的权力，形成民众参与治理的有效机制。具体的改革措施主要包括三个方面：一是规范乡镇重大事项决策权、重要项目实施权、资金资产处置权和干部人事管理权，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保乡镇权力运行规范科学；二是以乡镇基层电子政务建设为突破点，构建居民网络问政、网络理政和网络考政的电子平台，促进公民参与、电子政务与社会监督的有机结合；三是通过多种形式强化基层政府与民众的互动，密切政民关系。

2.推进村务公开，完善村级治理结构。

农村社会治理的任务最终要通过村级治理得以落实。为了推进村级治理转型，增强社区服务功能，各地实施了多样化的村级治理创新，进一步完善了村级治理结构，提升了村级治理的成效。首先，通过制定落实村级决策的提议制度、议事制度、议决制度、执行制度和监督制度，规范村支部决策权、村代会决定权、村委会执行权、群众监督权等四项权力，将村级治理由“能人治村”逐步转变为“制度治村”。其次，以村务公开为抓手，切实保障村民知情权，促进村干部规范用权，并强化民生服务考核。最后，建立村支部、居民委员会、业主委员会和物管部门的合作机制，实现优势互补、资源共享、大事共商、活动共办、实事共做，共同促进农村社区的健康发展。

3.探索农业服务创新，构建农村公共服务体系。

农村公共服务状况直接关系到民众的生产生活水平的提升，是密切党群、政群关系的基本途径，也是检验农村社会治理创新成效的标尺。近年来，各地通过加强农村公共服务平台建设，逐步提高农村公共服务能力，帮助解决农民面临的实际困难。首先，不断加大科技支农力度，加快设施农业发展，积极探索农业规模化经营的道路。其次，加大扶贫力度，通过实施产业化帮扶促脱贫、加大劳动力培训促脱贫、扩大扶贫小额贷款发放促脱贫、深化挂钩帮扶工作促脱贫等措施提高扶贫质量。再次，加大农村体育、文化、卫生设施投入，改善农村健身环境，促进农村保洁工程建设。最后，全面实施了农村养老“关爱工程”，积极推进农村养老基础设施建设。

二、我国农村社会治理变革存在的主要问题

我国农村社会治理在政社关系、村级治理、基层公共服务平台构建等方面的多样化实践探索取得了良好的社会效果，也为进一步推进农村社会治理创新积累了丰富的经验。然而，从我国农村社会治理的实践来看，农村社会治理创新仍面临着治理主体能力不足、社会合作机制不完善、公共服务体系不健全等问题，同时，创新本身的扩散力和持续性亦明显不足，在一定程度上影响了我国农村社会治理创新的成效。

1.农村社会治理主体的能力有待提高。

多元合作治理的关键是各治理主体各司其责、各尽所长、相互支持、合作共治，但前提是各主体具备胜任其角色的能力。当前，农村社会治理主体的能力不足已成为提升农村社会治理成效的关键障碍。首先，后农业税时代乡镇政权面临着权威流失和财政赤字的双重困境。取消农业税后，乡镇政府财力明显削弱，根本没有足够的财力物力来满足农村公共服务的需求。其次，村民委员会同样面临资源匮乏的困境。取消农业税后亦不再征收村提留，大多数村集体陷入经费缺乏的困境，难以满足其提供社区公共服务的需求。第三，农村社会组织数量偏少，参与社会治理的能力也严重不足。

2.农村社会治理主体间的合作机制有待完善。

多元主体的合作共治是现代社会治理的基本特征，而合作机制的建立既依赖于政府、社会组织及公民治理角色的合理确定，也依赖于相互间信任关系的建立。然而，当前农村社会治理主体间合作机制建设仍面临着诸多困境。首先，乡镇政府职能尚未完成向服务型政府的转变。长期形成的自上而下的行政管理体制和以GDP为中心的干部考核导向，导致乡镇政府的社会管控、经济建设等职能较强，而社会服务职能很弱。其次，政民关系仍面临诸多体制障碍。取消农业税后，乡镇财政主要依赖上级政府的财政转移支付，从而强化了乡镇政府对县级政府的依附。这种依附使得乡镇政府的行为选择唯上而不唯下，从而形成乡镇政府与民众的疏离。第三，村民委员会的行政化色彩浓厚。根据相关法律规定，村民委员会负有协助政府做好与居民利益有关的社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、社会保障等方面工作的职责，但在实际操作过程中，这些职能不再由自治组织“协助”，而变为由其“承担”，并要接受有关部门的检查和考核，导致村民委员会职能高度行政化。

3.农村公共服务体系不够完善。

近年来，各地不断加大对农村公共服务的投入力度，农村居民的生活环境和生活质量得到明显改善，初步构建起以城市为中心、城镇为纽带、乡村为基础的共同繁荣的新型城乡关系。但比较而言，农村公共服务体系仍亟待进一步完善。首先，农村基础设施建设依然薄弱。目前，财政投入农村的资金总量与满足农业基础设施改造、农村生态环境保护等的需求之间还存在较大差距。其次，农村文化、教育、卫生、社会保障等公共服务供给相对匮乏，质量有待提高。第三，农村公共服务资金的长效投入机制尚不健全，资金管理水平有待提高。目前，财政支农资金不仅总量不足，而且存在过于分散、项目重复补贴等问题，资金使用效率大打折扣。

4.农村社会治理创新的扩散力和可持续性明显不足。

近年来，虽然各地农村开展了丰富多彩的社会治理创新探索，其中不乏思路新颖、群众拥护且成效明显的创新做法，但这些做法并没有被其它地方学习，更没有得到广泛推广。其次，农村社会治理创新大多缺乏可持续性。尽管许多农村治理创新取得了预期的成效，但它们的发展前景却不容乐观，绝大多数基层治理创新面临着夭折或无疾而终的命运。正如著名学者李景鹏所评论的那样：“一项创新活动如果不能巩固，就如昙花一现，虽然很绚丽，但很短暂。”

三、提升基层社会治理创新成效的路径思考

农村社会治理的状况直接关系到民众的切身利益和基层社会的稳定与发展，是整个社会治理体系的根基。虽然近年来我国农村社会治理创新取得较大成效，但依然面临着诸多发展困境。进一步完善农村社会治理体系，要求加强乡镇政权和社会组织建设，完善农村社会合作机制，增强农村社会治理体系的服务功能，从多方面提高农村社会治理创新的有效性。

推进村务公开，保障村民知情权，是促进农村社区健康发展的有效抓手。

1.加强乡镇政权社会治理能力建设。

尽管治理强调多元主体的共同参与与合作，但乡镇政权在农村社会治理体系中明显扮演着基础性角色，这不仅因为乡镇政权仍掌握着较多的公共权力和经济资源，更是因为在社会组织发育不足、公民的自治能力有待提高的背景下，推进农村社会治理体系建设有赖于乡镇政权构建一个多元主体平等参与的开放的社会治理平台。可以说，乡镇政权社会治理能力直接关系到农村社会治理体系的建立和完善。加强乡镇政权社会治理能力建设，首先要转变乡镇政府职能。乡镇政府要尽快从计划经济时期的生产管理和资源汲取的职能转变到为农村居民提供各类公共服务的职能上来，并承担起培育和发展社会组织、提高公民民主素养和自治能力的职责。其次，建立竞争性的乡镇干部选拔任用制度。在健全和完善党管干部体制的基础上，进一步扩大基层民主，改变目前乡镇干部对上负责而不对下负责的现状。第三，完善乡镇政务公开，加强对乡镇政权的民主监督。要积极推进政务公开工作，健全民主监督制度和干部自律机制，使一切乡镇事务为农民群众所了解，从而将乡镇行为置于群众的监督之下。第四，提升乡镇政府的人员素质与财政能力。一是要加大国家对乡镇政权的财政支持力度，努力实现乡镇政府的财政能力与其服务职责相适应。为此，可根据各乡镇政权的产业基础、地区差别和政府规模等标准，将乡镇政权划分为不同类型，分类划拨行政经费。二是要着力提高乡镇干部素质与能力，促进乡镇干部向“知识型”干部、“服务型”干部和“法治型”干部转变。

2.积极培育和发展农村社会组织。

社会组织的发展状况是社会发展成熟度的重要标志。发展农村社会组织，首先要建立农村社会组织备案管理制度，明确以街道办事处、乡镇人民政府作为农村社会组织的备案机关。通过降低农村社会组织设立条件，使大量原来不符合登记注册要求的农村社会组织通过备案确立其合法地位，以便于政府依法对其进行引导、监督和管理，促进农村社会组织健康发展。其次，建立企业定向捐赠税收优惠政策。为解决农村社会组织资金短缺矛盾，应制定企业向非营利性农村社会组织捐赠可以享受税收优惠的政策。再次，建立项目资助和向社会组织购买服务制度。为解决公益性农村社会组织发展后劲不足的问题，可设立农村社会组织公益项目，通过立项申请、建设实施、检查验收等程序，推动对农村公益性社会组织的资助走上正常化、正规化的轨道。最后，探索建立乡镇政府、村委会和农村社会组织之间的合作治理机制。建立乡镇政府、村委会、农村社会组织共同参与的基层议事协商机构，使之成为协商公共事务、协调成员利益、化解社会矛盾、促进区域和谐共建的重要平台。

3.完善农村社区治理结构。

社区是居民生产和生活的主要场所，也是公民参与社会、经济和政治生活的基本领域，不仅社会主体间的互动主要集中在社区层面，各种社会问题也必须经由社区行动才能真正得到解决。社区治理结构作为治理主体在社区层面的互动关系模式，直接体现了公民的社会地位状况，并规范着公民的权利实现途径，因此，社区治理结构的优劣在很大程度上决定着农村治理的成败。完善农村社区治理结构，可以从以下三个方面入手：第一，要明确农村基层自治组织角色定位。通过规范农村基层自治组织选举，建立民众对农村基层自治组织的授权与控制关系，强化农村基层自治组织的自治性，使之真正成为农村居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织，不断提高农村社区居民自治能力。第二，规范农村基层自治组织运行机制。在合理确定农村社区党组织、基层自治组织和社区服务站之间关系的基础上，建立村民决策参与制度、村务公开制度和村民监督制度，通过提升农村社区工作的制度化水平，规范农村基层自治组织的权力运行。第三，规范和提升农村社区志愿服务。按照“社区所需、志愿者所能”的原则确定社区志愿服务的重点领域，整合农村社区志愿服务资源，完善农村社区志愿者招募管理制度，不断提高农村社区志愿服务水平，促进农村社区志愿服务队伍向专业化方向发展。

4.加快推进农村公共服务体系建设。

农村社会治理创新的根本目的在于提高社会公共服务的品质，满足民众多样性的服务需求，因此，农村公共服务体系建设一直是农村社会治理创新的核心领域。进一步推进农村公共服务体系建设，需要做好以下几个方面的工作：第一，加强农村基础设施建设。加大财政对农村道路、电力、通讯、网络、自来水、天然气等生产生活设施的投资，改善农村居民生活条件。加大以水利为核心的农业基础设施建设，积极改善农业生产条件，保障农业生产的稳步提高，为农民进一步增收创造条件。第二，建立农村公共服务供给长效机制。一方面要建立稳定的对农村民生的投入机制，增强农村公共服务的财政保障，同时，积极运用财政补助、财政贴息、以奖代补、信用担保支付等手段，充分发挥财政资金对社会资本的导向作用。另一方面，要认真处理好政府与市场、公平与效率的关系，转变单纯依靠政府投入的做法，注重发挥市场机制作用，调动社会、民间等多方面参与农村公共服务的积极性，以弥补政府基本公共服务的不足。第三，加快城乡社会事业一体化建设。一要进一步完善农村医疗服务体系，继续加大财政对农村医疗服务的投入，提高基层卫生院医疗服务水平，促进医疗机构改善服务质量和降低服务价格，减轻民众医疗保险筹资压力。二要大力提高农村教育教学质量。优化城乡教师队伍和其它教育资源配置，努力消除城乡之间、地区之间的教育水平差异。三要完善农村社会养老服务体系。加快建立公平有效、城乡一体化的养老保障体系，保障农民的合法权益和老年农民的基本生活。

5.努力提高农村社会治理创新的扩散力和可持续性。

提高农村社会治理创新的功能，必须不断改进和完善治理创新的思路和做法，使之适应当地社会治理的要求，这就要求将治理创新融入到民众的日常生活，确保创新实践的可持续性。同时，要加大对行之有效的农村治理创新的宣传推广力度，推动农村治理创新惠及更多的民众。为此，应做好以下几个方面的工作。首先，改革对农村治理创新的评估模式，评估的内容应侧重于创新的治理效果而不是创新的力度，避免为创新而创新的标新立异式的“作秀”。其次，上级党委和政府应加强对农村社会治理创新的调研与评估，及时总结治理创新的经验教训，积极推广成熟的农村治理创新的经验与做法。再次，改变当前以政府为核心的一元化的农村治理创新模式，充分发挥民众和社会组织在治理创新中的作用，鼓励社会成员参与治理模式的设计与治理创新的实践。只有民众真正参与和接受了这些创新，农村治理创新才能真正扎下根。最后，尊重农村治理的传统智慧，充分利用民间习俗、乡村文化等传统资源，结合当前经济、社会生活的新变化，设计出既符合传统文化，又体现时代要求的农村治理体系，确保农村治理创新适应当地的特殊环境，增强创新的可接受性与可持续性。

（黄昕，江苏师范大学商学院讲师/责编刘玉霞）