农地产权困境与农村治理转型

◎楚德江

农地产权困境与农村治理转型

◎楚德江

农地产权结构既主导着农村财富分配格局，也是建构农村社会关系的主导力量。改革开放后，我国实行了农村土地集体所有基础上的家庭联产承包经营责任制，摆脱了过去吃大锅饭的弊病，极大地调动了农民农业生产的积极性，农业生产和农民收入迅速得到较大提高。随着农地产权结构的变化，农村社会治理结构也发生了重大变迁，原来以“三级所有”为核心的乡村控制体系随之瓦解，以家庭经营为主体的农业生产模式和以村民自治为代表的基层民主随之兴起。在工业化、城市化快速发展的今天，以家庭联产承包责任制为特征的农地产权结构又面临着新的挑战和困境，进而影响到农村社会治理体系的有效运转和健康发展。

一、当前农地产权制度面临的两大困境

实行农村土地家庭联产承包责任制之后，我国农村土地产权呈现出所有权与承包经营权分离的新格局，即所有权属于集体，而承包经营权则为集体中的“家庭”所拥有。这种分离赋予了农民家庭的农业生产自主权，提高了农民的生产积极性和农业生产效率。然而，这种改革既没有从根本上改变我国二元土地制度的基本架构，也没有实质性增强农村土地集体所有制的市场地位。随着农村集体内部人口变迁和大量农村人口外出务工，当前农地产权制度面临着新的困境。

1.我国二元土地制度下集体土地产权的设计缺陷。

我国二元土地制度是指我国土地被分为国有土地和集体土地两类。国有意味着全体国民共同所有，集体所有则是劳动群众集体共有。然而，这两种所有制的区别主要不是公有范围上的差异，而在于各自所拥有的权利地位的差异，使得本身无差异的土地具有了不同的地位和身份。相对于国家所有，农村土地集体所有制主要面临着以下问题。一是农地集体所有权的权利体系不完整。不仅农地使用权流转受到严格限制，丧失了抵押、担保功能，而且农地发展权也被剥夺。二是农地集体所有权虚化。从本意上看，农地集体所有意味着土地为集体成员所共同拥有，然而，随着农地承包关系从30年不变到十七届三中全会提出的“长久不变”，成员权与农地承包权不再相对应。农业税取消之后，“村提留”也被随之取消，农地集体所有权在经济上的体现亦不复存在。三是农地集体所有权模糊。农村集体土地的所有者是农民集体，但农民集体并不具备组织上的具体形态，因此需要以特定的“组织”来代表“农民集体”行使权利。农村实行家庭联产承包责任制之后，全国大部分地区事实上已不存在所谓的农村集体经济组织。村民委员会作为村民自治组织，只应从属于农民集体，而不应作为集体所有权的主体。村民小组根本不具有正式的组织形态，更无法作为集体所有权主体。

2.稳定农地承包关系背景下集体成员权与农地承包权的错位。

长期以来，稳定农地承包关系一直是鼓励农民增加投入、提高农业生产效率的基本政策措施。1993年，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发〔1993〕11号）首次提出为了稳定土地承包关系，“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。2002年颁布的《农村土地承包法》、2004年修订的《土地管理法》和2007年制定的《物权法》均规定了“耕地的承包期为30年”。2008年中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中进一步提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这些规定实际上剥夺了农村集体重新发包农地的权利，同时也意味着上世纪八十年代分得承包地的农民无偿取得了集体土地的永佃权，而集体的新增成员则丧失了承包集体土地的资格。这样就带来了两方面的重要后果：一是早期作为承包地分配依据的集体成员资格失去了意义，二是“在外地主”的大量出现。举家外迁的农民一般会把承包地流转给他人或农业生产机构耕种，以获取流转收益（地租）。

二、农地产权困境对农村社会治理造成的危害

我国二元土地制度下农地产权体系不完善、产权虚化、产权模糊以及集体成员权和农地承包权的错位，极大地损害了集体土地产权的经济社会价值，不利于对集体土地产权的保护，妨碍了集体成员的身份认同，也造成了集体成员之间的不公平，又严重损害了农村社会治理主体的权威资源，妨碍了集体内部的团结与合作，加大了社会冲突的风险，对农村社会治理造成了多方面的危害。

1.农村集体治理资源匮乏损害了农村集体的权威和影响力。

组织对其成员的感召力主要来自该组织能够提供其成员所需的经济、社会和政治资源，以满足组织成员的社会生活需要。农村税费改革之后，农村集体不再征收村提留，村集体丧失了与农村土地所有权所对应的收益权。由于大多数农村集体并不存在土地之外的集体资产，因此难以通过经营集体资产获取收益。目前农村公共服务和公益事业主要依赖“一事一议”的方式筹集资金，但较低的农民支付能力和搭便车心理经常导致“一事一议”陷入合作困境。最终，农村集体的管理职能和公共服务职能不断弱化，各级政府不得不承担起农村公共服务的基本供给职责。虽然取消农业税费缓解了因农村税费负担导致的政民冲突，但也弱化了基层政府、村委会与村民之间的紧密联系，农民的分散化倾向随之不断增强。

2.农地权利缺陷导致征地冲突频发，农村社会治理矛盾突出。

农地集体所有权的权利体系不完整、权利虚化及权利模糊对于农地权利保障带来巨大困难，不仅导致农村土地的市场价值得不到体现，也是农地征收过程中农民权利受损的根本原因。一方面，受农地保护政策的影响，任何人不得在农村集体土地上从事工业、服务业等非农产业（除非将农村集体土地转变为国有土地），这实际上剥夺了集体土地的发展权。而在农地征收过程中，政府并不是按照土地的市场价值进行补偿，而是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，导致补偿标准过低，侵害了农村集体和农民的土地权利，这也是近年来征地冲突频发的根源，严重影响了农村社会的稳定与和谐。另一方面，农地集体所有权模糊导致所有权主体不清晰，村委会或村支部负责人往往以“农民集体”的名义主导补偿协议的签订和补偿资金的发放，而作为农地真正所有者的“农民集体”却缺乏参与征地谈判的权利，以至于各地经常发生村领导人挪用、贪污征地款的案件以及由此引发的群体性事件。

3.农村集体内部不公平加剧，合作治理面临困境。

人多地少是我国“三农”问题的根本症结。我国家庭联产承包责任制按家庭人口分配耕地不仅是土地集体所有制的制度要求，也是人多地少现实国情的必然选择。然而，这种平等诉求要求根据人口变化不断调整土地分配，显然不利于农业效率的提升。为了激励农民对农业生产进行长期投资，我国不得不稳定农地承包关系，并确定了承包关系“长久不变”的政策。随着时间推移，这种“长久不变”形成了集体成员权与农地承包权越发严重的错位，也导致耕地分配越来越严重的不公平。一方面，农村人口流动导致外迁户越来越多；另一方面，集体的新增成员比例逐步增大，而他们并没有承包耕地。这一现象给农村合作治理带来严重困难。当需要集体成员合作提供公共物品和服务时，拥有耕地的外迁户因无需享用该服务而不愿集资，新增集体成员又因没有承包地而不愿集资，不管是将公共服务成本按人分摊还是按地分摊都会遇到巨大阻力，从而导致农村集体陷入合作困境。

4.农民对集体的归属感降低，参与公共事务的意愿降低。

当农村集体成员丧失了对集体最重要财产“农地”的承包权，集体对他们而言就基本失去了价值，是否具有集体成员权似乎变得毫无意义。这时，集体成员与集体之间的紧密联系中断了，农民对集体的归属感大大降低，集体凝聚力急剧下降，无地农民成为无所依托的原子化的个体存在。当集体失去对其成员的吸引力后，集体公共事务就很难再激发起成员的兴趣和关注，集体成员要么把自己当作公共事务的局外人，要么怀抱着“搭便车”的心理，以逃避自身的公共责任。当公共服务缺失严重损害其合法权益时，他们往往选择极端的对抗行为以引起社会对其不幸遭遇的关注，而不是通过事前有效的公共参与和合作防止事态的发生和蔓延。可以说，参与冷漠与极端参与行为并存是当前农民公共参与意愿低下的自然结果。正是由于农村集体成员间普遍存在的合作失败，国家不得不担负起农村公共服务供给的基本责任，而国家对于农村公共服务责任的承担又导致农村集体成员参与公共事务的必要性进一步下降。随着成员权与承包权的分离，早期农村集体中存在的强制性利益联盟从根本上瓦解了，农村集体在很大程度上已成为一种名义上的存在。

三、城市化背景下农村治理转型的道路选择

思考农村社会治理转型问题必须置身于当前我国快速城市化的背景之下，仅仅站在农村的视角思考农村问题无法真正解决农村治理转型面临的困境。一方面，城市化的推进伴随着农民大规模进入城市务工经商，农村人多地少的矛盾在一定程度上得到缓解，但农民的大规模流动与农地承包关系的长久不变构成了持续性的张力；另一方面，农民外出却未能真正退出农村不仅源于农民保留一条退路的考虑，更是根源于二元土地制度下农地退出的补偿机制难以真正建立。进一步完善农地产权制度，无疑是解决当前城市化背景下农村治理危机的重要环节和基本保障，并在此基础上，促进农民有序退出农村，并建构起新型农村治理体系。

1.重建集体成员权与农地承包权关系，形成有凝聚力的农民集体共同体。

农地承包权长久不变意味着承包户获得了集体土地的“永佃权”，但法律对这种“永佃权”又有诸多限制，农户也没有获得“永佃权”的相应收益。比如，法律仍明确规定承包期为30年，农户流转耕地的期限也不得超过本轮承包期的剩余期限，农民也没有转让其“永佃权”的权利，即农民无法通过交易让渡其农地权利。这种既希望通过稳定农地承包关系促进农业生产、又期望保留农村集体土地产权的矛盾做法，如今已产生严重的后果：既不能获得明晰产权下资源优化配置收益，又导致严重的土地分配不公平。如果能够在稳定承包关系的前提下重建集体成员权与农地承包权关系，平衡农地承包关系稳定与分配公平的双重目标，无疑具有更大的现实意义和经济社会价值。

在稳定农地承包关系的前提下重建成员权与农地承包权关系可从以下两方面入手：一是要厘清农民集体与集体成员的权利关系，并强化农民集体的主体地位。农村集体所有权的主体是农民集体，而农民集体是基于集体成员身份权的聚合而形成的统一体。农民集体的权利来自集体成员，但集体成员无权分割其权利份额，因此其成员变动对农民集体的财产权利一般不构成影响。可见，集体所有制实质上是基于集体成员权的一种类似共同共有的产权形式。由于作为所有权主体的农民集体并不具备相应的组织形态，我国土地管理法规定集体土地由相应的集体经济组织或村民委员会、居民小组经营、管理。实行家庭联产承包责任制之后，集体经济组织事实上已不复存在，而村民委员会和村民小组的利益诉求与农民集体并不一致，容易造成对农民集体利益的损害，因此，必须强化农民集体的市场主体地位，即通过农民集体的自组织转化，使之成为真正代表集体成员利益诉求的组织体，这种组织体可以是农民集体演化而成的集体企业，也可以是诸如“业主委员会”类型的社会组织。二是要强化集体成员权的土地权益。在农地流转时，应鼓励农地流转在本集体内部成员之间进行，避免跨集体流转耕地，保证本集体成员对集体所有的耕地的优先使用权。在农民退出农地时，转移就业人员退出的耕地应首先用于补偿人均耕地不足的农户，强化集体成员权对于集体土地的承包权益。

2.改革二元土地制度，赋予集体所有土地平等的市场权利。

我国二元土地制度是历史形成的，它通过赋予城乡土地不同的市场权利侵害了集体土地权利人的正当权益。改革城乡二元土地制度，并不是要统一城乡土地所有制关系，而是在不改变农村土地集体所有制的前提下，赋予农村集体土地平等的市场权利。这些市场权利主要包括资产权、交易权和发展权。一要赋予农地产权资本化权利，提升金融支持农村发展的力度。银行在农村只存不贷，成了农村资本的抽水机，主要原因是农业经济效益偏低、风险较大且缺少相应的抵押物。耕地使用权、宅基地使用权和农村住宅不得抵押的规定阻断了农民的融资渠道，堵塞了农民的发展机会。二要赋予集体建设用地和农业用地使用权的市场交易权。目前我国鼓励农地使用权在承包期内自愿有偿流转，但对于农村宅基地使用权的交易极为谨慎，主要是担心农村宅基地交易可能激励农民占用更多宅基地，或者可能冲击城市房地产市场。但只要对农村土地进行全面确权并停止核发新宅基地（允许宅基地互换），不仅可以避免上述担心，更可以为农民市民化提供较为坚实的资本支持。三要赋予农地充分的发展权。这既包括农村建设用地的发展权，也包括农业用地的发展权。应当赋予农村建设用地拥有与国有建设用地同等的发展权，用以从事工业和服务业发展，同时鼓励农村建设用地通过建设用地交易平台将土地发展权进行交易，以实现农村建设用地的市场价值（发展权交易前需将农村建设用地复耕为耕地）。同时，在坚持耕地保护原则和国家对土地用途实施管制的前提下，对于纳入国家开发规划范围内的农地，赋予农民集体享有一定比例集体土地的发展权。

3.抓紧构建全国统一的土地市场体系。

当农村集体土地获得了与国有土地平等的市场地位，构建全国统一的土地市场体系便具备了基本的前提。这时，农村土地不再需要经过国家征收变为国有土地，而是能够直接进入土地市场。允许农村集体土地使用权进入市场交易，有利于发现土地的市场价值，优化农村土地资源配置，提高农地生产效率，促进农村经济增长和社会发展，同时也能避免因征地引发的社会冲突，并为农民退出农地提供便利。在全国统一土地市场体系下，农村土地使用权交易主要集中在四个方面：一是农村建设用地交易。在农村土地确权和停止申请新增宅基地的基础上，放开农村宅基地和农村住宅交易。通过住房和宅基地交易能够为退地农民提供落户城市的基本经济支持。二是建设用地发展权交易。对于远离城市的乡村建设用地，其经济开发价值较低，通过建立建设用地发展权市场交易平台，将建设用地发展权进行交易，既能为迫切需要建设用地的城市提供用地指标，又能提升边远地区农村建设用地的市场价值，提高这些地区节约建设用地的积极性，并大大增加农户退出宅基地的收益。三是农业用地使用权流转。农地流转是在保留承包权的前提下对农地使用权进行交易，农地流转不仅能解决外出农民的种地之忧，增加农民收入，也有利于提高农业规模化程度和农业生产效率。四是农村宅基地和耕地退出。如果农户有意退出农村，但其住宅和宅基地难以通过市场进行销售，耕地流转收益也极低，则可通过将宅基地和承包地退回集体，国家对其宅基地和耕地退出进行补偿的方式加以办理。推动转移就业农民自愿有偿退出宅基地和承包地既能改变当前自愿退出不能得到补偿的局面，又能从根本上解决农村人多地少的困境。

4.重建乡村权力结构，凝聚乡村治理共识。

乡村社会原子化的原因主要有二：一是农民利益分化背景下农村集体凝聚力降低；二是乡村社会的利益表达和民主参与机制运行不畅，集体成员缺乏归属感。增强农村集体凝聚力需要不断提高农村集体的服务能力，并通过集体的努力，促进集体成员的团结与合作，不断改善农村生产条件和生活环境，让集体成员重新认同集体的作用和价值，并愿意为集体公共事务做出自己的努力。增强农村集体的服务能力与服务意愿离不开农民集体与农民的关系重建和乡、村、民之间的关系重建。当前，国家不断加大支农力度，农村基础设施建设得到较大改善。然而，单一的资源投入并没有明显拉近基层政权与农民之间的距离，乡、村组织的管理者角色仍未转向服务者角色，农民在乡村社会的主人翁地位也并未建立起来。这就要求抓紧建立乡村社会的利益表达机制和农民对乡村权力运行的民主参与机制。实现这一目标的核心在于改变现行乡镇政权的授权路径，建立乡镇政权领导人由选民直接选举产生的机制，确保乡镇政府面向乡村的服务取向。同时，明确村委会的自治权利和运行机制，防止村委会成为乡镇政府在农村的代理人和农民集体的当家人，区分村委会与农民集体两类不同的主体权责，确定农民集体的合法权益和实现途径，避免乡镇政府和村委会侵犯农民集体的合法权益。

5.依托农民再组织化，构建生态、文明、充满生机的乡村社会。

乡村社会的希望不在于通过农村工业化将人口留在乡村，恰恰相反，乡村的希望在于农业，在于减少乡村人口实现人口与耕地的均衡。提高人均耕地面积、增加农民人均收入显然是必要的，但单纯的规模化也不是农业生产追求的目标。当前，规模化农业往往意味着农业生产中大量使用农药、化肥，实行家禽、家畜工业化养殖。这种生产模式虽然提高了生产效率，提供了廉价的农业产品，却破坏了土壤结构，并造成严重的环境污染，是不生态、不环保、不可持续的生产模式。因此，必须培育现代农耕文明，发展生态、环保的种植和养殖技术。随着社会的发展，未来的农业生产也将不再以廉价取胜，而是以质优和可持续取胜。显然，这是孤立的农户无法做到的。为了发展生态农业，需要从两方面做出努力。一方面，国家应加大对生态农业的财政支持，制定高品质农产品质量标准，并加强对农产品质量的监督检查。另一方面，农民必须通过各种合作方式联合起来，建立多种形式的农民新型合作组织，以地域和产品形成各自的品牌和声誉，生产具有高附加值的农产品。在这一过程中，农民的再组织化是实现这一目标的关键环节，也是推动农村社会治理转型的重要力量。未来农村发展的目标不是走向工业化和城市化，而是发展出既具有现代气息又根植于传统农业文化的农业生产和农村生活模式，它强调在农业生产中实现现代农业科技和生态环保理念的融合，并通过各种农民合作组织形成农民平等参与、合作共享的共识与认同，努力培育具有专业知识、生产技能及合作观念的新型农民，建设身份平等、友爱互助、经济繁荣、环境优美、和谐稳定、充满生机的新型农村社会。在这样一个社会里，农民能够看到未来的希望，也能够在农业生产中体验工作的乐趣及其社会价值。

（楚德江，江苏师范大学哲学与公共管理学院教授。本文系国家社会科学基金项目“农地承包权退出与农民工市民化问题统筹研究”＜11BGL083＞的阶段性研究成果/责编刘玉霞）