统一战线在协商民主中发挥重要作用问题研究

◇ 文/内蒙古政协副主席、农工党内蒙古自治区委主委 牛广明

内蒙古政协副秘书长、农工党内蒙古自治区委副主委 王学东

内蒙古党委党校政治学教研部 赵俊华

农工党内蒙古自治区委副秘书长 陈永胜

农工党内蒙古自治区委组织部科员 付智芳

统一战线是中国共产党领导人民夺取革命、建设、改革和发展事业胜利的重要法宝，是我国政治发展道路的重要方面。统一战线在我国的政治框架中具有重要意义：一方面，它完善了我国政治系统的权力配置方式，保证了我国政治系统权力核心的一元性和权威性。同时，统一战线又向广泛的政治力量开放，提升了政治系统的民主性和开放性，从而奠定了我国政治系统权力配置的全面性和合理性。另一方面，它丰富了我国社会主义民主的实现形式。

协商民主就是在中国共产党的领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的民主形式。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。协商民主根植于中国革命、建设和改革的长期实践，伴随着统一战线的发展壮大而不断完善，是统一战线的一个创造。统一战线对协商民主的发展具有人才荟萃的智力优势、联系广泛的渠道优势、求同存异的方法优势和稳定完备的制度优势。中共十八届三中全会提出“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”，积极推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，是中共中央赋予统一战线的重要任务，也是全面深化改革、发展社会主义民主政治的时代要求。

一、协商民主是中国共产党统一战线的一个创造

统一战线在协商民主的形成和确立中发挥了不可替代的独特作用。中国共产党先后建立的民主联合战线、抗日民主统一战线、人民民主统一战线和爱国统一战线，都体现和承载着协商民主的思想。

中国共产党成立之初，在第二次全国代表大会上就提出，要联合一切革命党派、资产阶级民主派，组织强大的民主联合战线，同时邀请国民党等革命团体举行联席会议，共商具体办法，完成革命任务。这是中国共产党首次提出共同协商的思想，希望通过共商的具体办法达成统一战线，共图救国救民大业。抗日战争期间，中国共产党在抗日根据地建立的“三三制”民主政权，体现了统一战线的原则，开启中国共产党与党外人士共同参政、协商合作的先例。1946年1月，由于中国共产党的参与和推动，由中国国民党、中国民主同盟、中国青年党和无党派人士参加的政治协商会议（即旧政协）在重庆召开，通过了有利于人民民主的五项决议。虽然这些决议因国民党发动内战而未能落实，但这次会议开启了中国政治协商的先河。建国前夕，各民主党派、无党派人士和各界代表人士积极响应中共中央的号召，参加第一届中国人民政治协商会议，制定了《共同纲领》，通过民主协商建立了新的国家政权。这标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立，体现了“无产阶级领导下各革命阶级联合专政”的统一战线精神。1954年，第一届全国人民代表大会召开后，中国人民政治协商会议作为具有统一战线性质的政治协商机构，继续在国家政治生活中发挥着重要作用，成为实践社会主义协商民主的重要渠道。之后，由于对统一战线性质和民主党派社会基础及政治属性的误判，一段时间多党合作和政治协商经历过一些曲折，特别是“文革”期间，统一战线以及多党合作和政治协商陷入停滞。中共十一届三中全会后，统一战线得到恢复和发展，民主党派的政治地位和作用得到正确界定，我国多党合作事业进入快速发展的新阶段，并走向制度化、规范化和程序化。如今，在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架下，各民主党派、无党派人士通过政治协商等形式，广泛深入参与国家政治生活，不断推动和发展社会主义协商民主。

由此可见，统一战线对我国协商民主的思想萌生、实践开展、曲折发展、制度完善都产生着直接的影响。协商民主作为一种新型民主形式，是统一战线的创造性发展的成果。

二、统一战线在协商民主发展中的作用和优势

统一战线在健全社会主义协商民主制度、推进社会主义协商民主发展中具有独特优势。

一是凝聚力量的主体优势。2015年初，中共中央印发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确提出，要加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。协商民主作为我国社会主义民主政治的重要方式，已充分体现在国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织中。与协商民主相契合，统一战线的各界代表人士参加国家经济、政治、社会和文化事业的管理，是社会主义民主政治的体现者、参与者和实践者，无论是立法协商、行政协商还是开展民主协商、参政协商和社会协商，都有统一战线成员作为协商主体参与其中、发挥积极作用。因此，统一战线对推进社会主义协商民主发展具有独特的主体优势。习近平总书记在中央统战工作会议上强调，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，为实现中国梦提供广泛力量支持，即“统一战线是做人的工作，搞统一战线是为了壮大共同奋斗的力量。”统一战线的发展壮大，也必将为社会主义协商民主的广泛多层制度化发展提供强大的主体力量支持。

二是人才荟萃的智力优势。协商民主的核心要素是公共参与、理性沟通、协商讨论、形成共识，突出强调参与性、公共性、互惠性和包容性，很好地承接了现代国家治理中诉求多元化的需要，促进了决策的科学化、民主化，增强了中国共产党和政府的合法性。协商民主这些特性的发挥，有赖于协商主体知识、素质和能力的保障，要求协商主体不仅是意见的充分表达，更要求意见的高质有效。统一战线汇集了方方面面的专家学者和社会精英，具有各种知识和智慧的全覆盖和高密度，素有“人才库”、“智囊团”之称。“在我国1.19亿知识分子中，非中共知识分子占四分之三；在律师、会计师、评估师等专业人士中，四分之三是非中共人士；在精英荟萃的两院院士中，有15%以上是非中共院士。”这就决定了统一战线在开展协商中，能够集天下之才、建睿智之言、献管用之策，实现协商民主的真正意旨。

三是联系广泛的渠道优势。公民参与是民主政治的核心问题之一，只有通过公民参与，民主政治才能真正运转起来。国家治理体系和治理能力现代化，从根本上说，就是坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。协商民主作为中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现，其要旨就是扩大人民群众的有序政治参与，密切与人民群众的血肉联系。统一战线具有广泛的群众基础和社会基础，各方面代表人士都联系着特定的社会成员。如，八个民主党派和几十个全国性社会团体都有自己所联系的特定社会成员，几千万无党派人士和党外知识分子，更是涵盖了社会方方面面的成员，五大全国性宗教也都有着自己特定的信众。统一战线的发展历程使其与各方面社会成员和群众建立和形成了四通八达的联系渠道和工作平台，这就为反映社情民意、集中民智民力、调动社会各方力量、推动协商民主广泛多层发展奠定了牢固的基础。

四是求同存异的方法优势。协商民主的特色在协商，重点在协商，其价值也取决于协商。这种协商强调坚持协商于决策之前和决策之中，是优化决策而非代替决策，是通过交流凝聚共识，而不是简单的以少数服从多数。统一战线秉承大团结大联合的主题，其民主、合作、包容精神，求同存异、合作共赢的基本原则，决定了在民主协商中，既重视协商结果，又重视协商过程；既尊重多数人意愿，又尊重少数人意见；既坚持求同，又注重存异，特别是对有利于完善决策、有利于事业发展、有利于人民利益的不同意见和建议，更是欢迎、支持和鼓励。这正体现了民主的要义和协商的真谛，与协商民主的内在价值相当契合。

五是稳定完备的制度优势。统一战线在中国共产党与党外人士长期团结合作、民主协商实践中积累、形成了一系列重要的制度规范，最具代表性的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立与发展。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发〔1989〕14号）、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发〔2005〕5号）、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发〔2006〕5号）等一系列文件的颁发，进一步明确了政治协商的性质、原则、内容、形式和程序，使我国多党合作和政治协商步入规范化和程序化，为中国共产党与各民主党派、无党派人士和各界代表人士的自由、平等、有序的政治协商提供了制度保障，也为其他领域、层次的协商民主的运行和发展提供了制度范例。

三、统一战线在推进协商民主进程中存在的主要问题及成因

制约统一战线在协商民主中发挥作用的因素，既有客观上协商机制和程序不够规范方面，也有主观上对统一战线在协商民主中的作用、发挥各类主体参与协商的意义认识不到位的方面，具体表现为：

（一）对统一战线与协商民主的相互关系认识模糊

一是对统一战线与人民政协的性质、地位、作用及相互关系界定不清，认为协商民主是人民政协的事情，与统一战线无关。二是对统一战线在协商民主发展中的作用认识不到位，要么是无限夸大其作用，要么是妄自菲薄，认为统一战线在协商民主中只是“配角”，无所作为。三是对统一战线层面的协商民主内涵把握不准，例如，有人认为政党协商与政协协商是一回事；多党合作和政治协商是中央层面的事情，地方仅仅是“情况通报”，用不着“协商”；还有一部分党政部门领导认为与民主党派和无党派人士的对口联系是额外的工作，是添麻烦的事情，因此在邀请民主党派和无党派人士参加协商方面不主动，或者即使协商也是单方主导协商过程和结果，导致协商流于形式等。由于对统一战线与协商民主相互关系及具体内涵方面的认识模糊，严重阻滞了统一战线推动协商民主发展的作用的发挥。

（二）参与协商民主的协商机制和程序不够规范

以统一战线参与协商民主的最主要形式党际协商为例，在制度建设方面主要存在如下三方面的不足：一是现有的对民主党派参与协商民主的制度安排都是中共的党内文件，属于中国共产党的政策层面，尚不是国家法制调节范围，没有形成政党协商的系统完备的制度体系。二是已有政策、文件多属于宏观、综合性文件，缺少操作性的程序规定，没有配套的实施细则来保证协商的平等、有序进行，如《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中，对必须提交政治协商的内容只是规定为“重要问题”、“重要事务”等，造成实施时随意性大。三是协商成果的应用和监督机制缺乏，使协商意见和建议得不到有效利用。

（三）在协商民主实践中的作用发挥存在不平衡

从参与协商的主体来看，政协作为统一战线参与协商的主要平台，在委员身份上存在着“两多两少”的问题，即行政和事业单位的委员多，代表弱势群体、边缘群体的委员和代表新阶层、新职业的委员少，部分群体的利益诉求得不到反映。从参与协商的程度来看，在政党协商和政协协商中，统一战线中各民主党派、无党派人士和各界代表人士担任了主角，参与比较充分，但是，在人大协商、政府协商、基层协商和社会协商中主体的作用相对较弱，协商民主的发展程度也比较慢。从参与协商的内容来看，目前大多数是涉及经济、文化、社会、生态等方面，而重要的人事安排等问题涉及很少，甚至出现所谓“政治协商不协商政治”的怪现象。所以说，统一战线参与协商民主的广度和深度都有待进一步拓展。

（四）协商主体的协商意识和能力有待提升

以党外代表人士为代表的统一战线各类主体在协商民主实践中发挥了重要作用，但是，其整体的协商意识和能力都有待提升。例如，民主党派多是围绕各级中共党委和政府设定的议题来建言献策，很少主动提出协商议题或发出协商建议，参与协商的自主意识有待进一步加强；部分成员深入调研不够，提案和建议案属于个别现象或个人观点，缺乏代表性，很难被相关部门采纳。再如，部分党外人大代表、政协委员，政治参与热情不高，与基层选民和群众联系不够，在协商中只是“拍拍手”、“举举手”、“握握手”了事，成了“政治花瓶”；部分党外人士因提案和建议未受到重视、没有被采纳，或因所反映的社情民意、所提出的问题没有得到满意答复，因此，便在协商会上“发怨气”、“讲怪话”，背离了协商精神。还如，有的党外人士对地方中共党委和政府提出的协商议题调研不够，掌握情况不多，因此怕说外行话，不敢说，不敢问，使协商会变成了“独角戏”，使协商大打折扣。

造成上述诸多表现的原因主要有两方面：一是制度方面，如我国的政党制度规定了中共作为执政党在协商民主中是主导性的，参政党是参与性、辅助性的，协商过程中各民主党派协商的重点往往不是提出新问题，而是寻求解决问题的方法，即为执政党和政府提供智力支持和出谋划策。这种合作模式久而久之就使得民主党派参政议政逐渐失去主动性。二是民主党派等协商主体自身方面，参政党理论建设滞后于协商实践，对参政党角色和功能、参政规律等的认识和把握还处于初级阶段，加之民主党派等统一战线成员的协商主体身份与职业身份往往是分离的，造成对其作为协商主体的监督、考核和约束机制比较缺失，参与协商民主成为一种义务，主要依赖自身的使命感和责任感，从而影响参政议政的主动性和积极性。

四、进一步发挥统一战线在协商民主中重要作用的对策思考

（一）在坚持顶层设计的框架下，做好统一战线参与协商民主的具体制度和程序的规范化、精细化

完善协商民主制度体系建设要从三个方面着手：

一是细化、明确协商内容。中共中央出台相关制度予以细化和明确“重大问题”、“重要问题”、“重要事务”内容和范围，探索制定并公布协商事项目录，增强协商民主的可操作性。

二是加强协商程序机制建设。规范的程序是保证协商民主得以顺利进行的前提。要加强政党协商和政协协商这两大统一战线参与协商民主的主渠道的程序机制建设。同时，要出台对党外代表人士参与政府协商、基层协商和社会协商的具体规定，从而使各项协商活动能够有序规范开展。

三是加强民主监督机制建设。民主监督是当前统一战线参与协商民主的短板。要健全知情明政机制，扩大民主党派等协商主体对国家政治生活的知情范围，这是加强民主监督的前提；要完善协商反馈机制，建立民主监督“专报”制度，有关部门设立专门机构和人员负责接办，明确对监督意见的办理、回复程序，提高协商民主的约束力。

（二）充分发挥统一战线优势，积极参加各个层面的民主协商实践

第一，在政党协商中发挥重要依托作用。政党协商的内容涉及国计民生的重大问题，各民主党派履行的是参政党职责，因此，要求建言献策需有战略性和前瞻性，同时，要体现各民主党派自身特色，避免“跟风”。各民主党派要用好直接向各级中共党委提建议的渠道优势，增强政党协商的直接性和有效性。

第二，在人大协商中增加参与度。人大协商主要体现在人大代表选举、立法、审议重大问题和作出重要决定、人事任免、人大代表议案工作等方面。就统一战线而言，一是在人大代表选举过程中逐步提高党外人士候选人的比例和党外人士任职职数比例；二是将立法协商作为人大立法的前置程序，将立法草案委托政协组织中的党外代表人士提出意见和建议，再将修改后的立法草案公之于众，由人大组织立法听证会，充分征求社会方面的意见，最后进入立法表决程序；三是探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及重大利益调整论证咨询机制；四是探索建立重要人事任免、地方发展战略、财政预算调整等重大事项表决之前听取党外代表人士意见和建议的机制。

第三，在政府协商中发挥“智库”作用。要充分发挥统一战线人才荟萃的智力优势，在政府协商中起到“智库”作用。各级中共党委统战部门要与政府相关部门协商，建立党外代表人士与政府部门之间对口联系的长效机制，提高协商的规范化水平，使党外代表人士在充分知情的前提下更好地建言献策。

第四，在政协协商中发挥主体作用。要充分发挥统一战线在社会主义协商民主建设中的重要作用，就必须用好人民政协这一协商民主重要渠道的功能。一要完善政协委员推荐产生机制，严格标准，将真正有协商意识和能力的人士选为政协委员；二要建立和完善政协委员履职反馈评价机制，进而实现政协委员的可调整和可退出，增强政协的活力，保证协商实效；三要建立政协协商内容的酝酿确定机制、协商活动的组织安排机制、协商成果的转化使用机制等，提升政协协商的制度化水平；四要引导各界别发挥特色和优势，在专题协商、对口协商、界别协商中更好地发挥作用，推进政协协商的进一步发展。

（三）创新统一战线在社会主义协商民主中的实践形式

统一战线应当面对当前社会分化、结构调整的现实，适应社会主义协商民主发展的需要，强化意见表达和社会整合功能，采用多样化的形式，将社区统战、楼宇统战、网络统战等纳入到大统战的视野中，从而促进宏观协商与微观协商的互动，丰富社会主义协商民主的实践体系。

适应基层社会治理趋势，积极开展社区统战。社区统战，就是让社区统战成员调动其所联系的社区群众围绕社区公共事务进行协商和讨论，从而促进社区民主管理和社会稳定。

适应社会阶层结构变化需要，积极开展楼宇统战。城市的商务楼宇作为新经济组织、高科技企业和高层次人才最集中的场所，其从业人员大多数属于新的社会阶层人士。发展楼宇统战，就是要通过设立楼宇统战工作平台，将这些新社会群体的代表纳入协商民主的框架，为他们提供规范化的利益诉求和政策建议反映渠道。此外，这部分新型社会阶层往往具有较高的知识素养和较强的公共参与意识，是很多民间组织和社团的主体成员。因此，在开展楼宇统战进行个体吸纳的同时，还应该依托统战成员去团结、引领这些社会组织开展社会协商，在参与中增强他们的政治认同。

适应网络媒体发展的新形势，做好网络统战工作。新形势下，统战工作要向网络空间拓展，充分利用网络统战为社会主义协商民主建设服务。这就要求我们创新统战方式，重视对新媒体代表人士的联系与引导，建立网上统战议政厅、开通统战工作博客、QQ群、微信公众号等，组织在线交流，培育网上互动社区，形成基层网络统战联盟，开展网络政策咨询等。

（四）提高统一战线内各主体的协商能力

各协商主体的协商意识和能力是发挥统一战线推动协商民主发展的基础。一要提高各级党政领导干部的协商意识。各级党政领导干部要认识到协商是民主执政、科学执政的必要形式，从而主动与各界人士和各界群众协商。要对党员干部进行必要的协商能力培训，提高其协商能力。二要加强民主党派自身建设，提高其协商民主的履职能力。要加强参政党理论建设，提高参与协商的自觉性、主动性和积极性；要做好民主党派组织建设工作，注重培养政治、业务素质高，年龄结构合理，充分体现本民主党派特色的后备干部队伍；要举办各种旨在提升参政议政、社情民意、理论研究能力的培训班，提高民主党派成员的参政议政能力；要培养代表性人物，形成一批有影响力的能够体现民主党派特色的专家、领导者，提升民主党派的社会影响力和美誉度。三要提高其他党外代表人士的协商能力。要提高党外代表人士的政治把握能力，参与民主协商必须以宪法为根本原则，坚持中国共产党的领导，议政建言要“热烈而不对立，真诚而不敷衍，尖锐而不极端”；要引导党外代表人士把自身的专业素质转化为参政议政能力，提升协商议题选择、调研、表达等能力，更好发挥建言献策作用；要在实践中锻炼和培养各类协商主体的理性、责任、平等、参与等公民精神，提升协商质量和水平。