中央与地方双重视角下的司法权属性

文/姚国建

中央与地方双重视角下的司法权属性

文/姚国建

“司法权属于中央事权”：司法改革的理论基础

作为法治国家建设的一个重要环节，司法改革应围绕如何实现司法公正这一核心命题展开。司法独立是司法公正的制度保障。为了维护司法独立，就必须减少法院所受到的外来干预。在妨碍司法独立的各种因素中，司法权的地方化尤其受到关注和批评。有鉴于此，在2013年开启的新一轮司法改革中，去除司法机关的地方化就占据着核心地位，而其理论基础是“司法权本质上是中央事权”的论断。

为了落实司法权属于中央事权的性质，新一轮司法改革采取了一系列重大举措施。（1）省以下法院人财物由省级统管。在本轮司法改革中，省以下地方人民法院的人、财、物都将由省一级统一管理。（2） 探索建立跨区域的法院，实现司法辖区和行政辖区的分离。2014年12月，上海市和北京市第四中级人民法院分别建立。（3）最高人民法院设立巡回法庭。2014年12月，最高人民法院决定在广东省深圳市和辽宁省沈阳市设立第一、第二巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。（4）行政案件的集中管辖。为化解行政诉讼受困于地方化的境况，一些地方实行行政案件的集中管辖制度。

以上诸多改革措施已在全国试点，现在全国已有超过一半的省市正在推进司法改革的试点。本文从“中央事权”的含义及标准的界定入手，分析中央事权的运作方式，并以此作为参照，分析司法权作为中央事权的含义及表现，探讨司法权的地方化究竟是否以及是如何影响司法公正的，对司法权的属性进行理论和实践的反思，并就如何应对司法改革中的问题陈述管见。

作为去地方化的手段：司法权的中央化

将司法权定性为中央事权，是通过司法权的中央化来防范司法的地方化。那么，中央事权究竟是何含义，如何判断哪些权力属于中央事权呢？司法权作为中央事权有理论和实践的根据吗？

（一）“中央事权”的含义、标准及行使方式

首先，当探讨“司法权”属于中央事权，需要明确这里的“中央”只能中央国家机关。其次，并非所有中央国家机关都享有司法事权，而是要结合司法权的具体内容由相应的国家机关行使。“事权”的核心是事务，即国家机关管理某项事务的权力；司法权作为一种事权，既包括司法权的核心内容，即审判权，也包括配套性的内容，如司法组织的建立、司法人员的任命、司法经费的保障等。

现代国家既然有中央政府和地方政府的划分，就有事权的划分。问题是如何划分中央与地方的事权的事项？笔者以为，确定中央事权的标准主要有三个：一是以国家名义才能行使的权力应属中央事权；二是关涉国家统一和安全的权力应属中央事权；三是基于平等保护的原则，在公民权利保障领域，如果容易出现地方差异化对待的，就应由中央政府管理。

相应地，中央事权就由相关的国家机关来行使。但因中央事权内容的差异性，概括为以下几点：（1）有关立法只能由中央立法机关制定；（2）在法律执行上中央行政机关或其派出机关负责；（3）负责人员由中央任命；（4）经费由中央政府的财政予以保障。

（二）司法权作为中央事权的根据及运行方式

虽然我国宪法和法律上并无明确的“中央事权”概念，更无司法权是否是中央事权的规定，但有学者提出这一主张和理由，概括起来可以分为两大方面：一是我国宪法和法律的规定，二是世界各国的通例。

宪法和法律的规定包括几个方面。第一，在宪法的基础上，宪法第123条中规定，“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。第126条规定，人民法院“依照法律”审理案件。《人民法院组织法》第2条也规定，“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使：（一）地方各级人民法院；（二）军事法院等专门人民法院；（三）最高人民法院”。这些规定表明司法权是中央事权。第二，宪法结构上的理由。宪法第三章《国家机构》部分在规定司法机关时，是将人民法院和检察院统一规定，并没有区分最高人民法院和地方各级人民法院。第三，民族自治地方的特殊规定。我国民族自治地方的自治机关是民族自治地方的人民代表大会和人民政府，不包括人民法院和人民检察院。据此，有学者认为司法权属于中央的权力。除宪法和法律的规定外，有学者主张司法权属于中央事权是世界各国的通例，并以此来论证我国的司法权也应作为中央事权。

如果司法权完全属于中央事权，那么司法权即应有特定的运行方式。（1）司法组织由中央设置，其中首要是指司法组织设置的立法权归属于中央的国家立法机关。（2）司法职权由中央国家机关设定。司法权的本质是裁判，所以司法机关的职权实质上就是它对哪些案件有管辖权。（3）司法人员由中央任命。既然司法权是中央事权，那么司法机关的人事权也具有中央权力属性。（4）司法经费由中央保障，即司法机关的办公经费以及司法人员的薪酬都应由中央财政来承担。

改革回顾：“司法权属于中央事权”的非完全实践

1.司法组织设置由地方主导，而非由中央设定。新一轮的司法改革实践中，新的司法组织的设置并非是由中央相关部门决定的。以北京市第四中级人民法院为例，2014年12月30日，北京市高级人民法院发布《关于北京市第四中级人民法院履职的公告》：“根据中央机构编制委员会办公室和最高人民法院相关批复，设立北京市第四中级人民法院。”第四中级人民法院的设立主要是由北京市决策，仅得到中央机构编制委员会和最高人民法院批复，并非由全国人大或常委会决定设立。所以新的司法机构的设立并非由中央负责或主导，起到实质性决定作用的是地方，而非中央。

2.司法职权由地方自行设定。职权是国家机构的核心内容。法院基本职权就是案件的审理，在法律上表现为司法管辖权，即有权对哪些类型的案件进行受理和裁判。按司法权属于中央事权的判断，则相应的中央国家机关应通过法律或授权来决定新设立的法院的管辖权。但是，在我国的司法改革实践中并非如此。同样以北京市第四中级人民法院为例。该法院是为落实中央有关“探索建立与行政辖区相分离的法院”的决定而设立的，但其管辖权并不是中央相关部门而是由北京市高级人民法院决定的。

3.司法人员并非由中央任命。以上海为例，根据中央确定的司法改革中法官员额制方案，2015年3月，上海举行首批法官、检察官遴选。会议投票表决确认把405名审判员、271名检察员纳入员额管理建议名单，名单将按相应的法定程序任命。“法定程序”应理解为，这些人员仍应由相应的各区县法院院长提请同级人大常委会任命。这种模式的核心是仍然是地方主导地方法院法官的选任，而中央并未实质性参与，只是批准相关方案。

4.省级而非国家对地方司法机关财、物的统管。同样的，根据既有的改革议案，是由省级财政来保障全省法院的人财物。上海规定所有基层和中级人民法院都将作为单独的预算单位列入市统一预算，而不再由同级财政保障，从而实现“财”的省级统筹；而省级以下的法院检察院办公装备的配置及管理即“物”的方面也实现省级统一管理。

综上，在本轮司法改革中，除中央作出政治决策（提出基本的改革方向、批准各地改革方案）外，基本是由地方具体设计改革方案并执行改革，中央国家机关，包括全国人大及其常委会、最高人民法院基本是缺位的。无论是从司法机关设置、司法职权的界定，还是司法人员的任命及司法经费的保障，仍是由地方承担。

文本、理论与实践中的司法权：地方性特征不容漠视

1.司法权不完全符合中央事权的三个标准。司法权的本质是处理社会争议，它是否只能是中央事权，要看其是否符合前述三个标准。第一，司法权处理之“事”，就是发生在全国各地大大小小性质各异的各类案件，显然不具有对外属性。第二，绝大部分案件只涉及到个人、法人或社会组织的利益，而不会涉及国家统一和安全，也不会涉及国家利益。第三，公民平等保护的重大问题更多地是在于立法及行政领域，一般不会关涉司法领域。

当然，从维护国家权力统一性和公民权利平等保护的角度，全国应适用相同的裁判标准，对重大案件的终审权由国家最高司法机关行使。这表明中央享有司法权，但这并不能否定地方行使一定的司法权。

2.宪法和法律没有否定司法权的地方性。主张司法权属于中央事权的学者强调宪法和法律确认了司法权的中央事权属性，但事实并非如此。

第一种观点强调宪法规定法院是“国家”的审判机关，所以它不是地方的国家机关。此处的“国家”审判机关对应“中央”是误解。宪法上的“国家”与“中央”含义并不完全等同。宪法中此处的“国家”是相对于社会或个人而言，即强调人民法院是国家权力意义上的审判者，其裁决具有权威性和强制性。正如地方可以行使立法权和行政权一样，地方也可以行使司法权。

第二种观点是宪法规定人民法院依照“法律”独立行使审判权，而法律是全国人大及其常委会制定的，所以它是执行中央的意志，司法权是中央事权。这也是对宪法的误解。原因在于此处的“法律”应是广义的，既包括全国人大及其常委会制定的法律，也包括地方人大及其常委会制定的地方性法规及地方政府制定的规章。宪法这一规定的原意在于强调人民法院只服从有效的法律规范，而不受外来干涉，而不是强调法院只适用中央立法。

第三种观点是民族自治地方的人民代表大会和人民政府是民族自治机关，行使自治权，但人民法院和人民检察院不是自治机关，从而得到结论司法权不能是地方事权。这实际上是对民族自治机关性质的误解。根据宪法第115条，民族自治地方的人民代表大会和人民政府具有双重性，即一方面是民族自治机关，行使自治权；另一方面也是普遍地方国家机关，行使相同级别普通地方机关的职权。民族自治地方的人民代表大会和人民政府既是普通地方国家机关，又是自治机关；但人民法院和人民法院只是普通地方国家机关，不是民族自治机关。事实上，我们也不能完全排除民族自治地方的司法机关带有一定程度的自治特征。

第四种观点是宪法结构中有关人民法院、人民检察院并不区分中央与地方的问题。笔者认为，这并不能构成司法权作为中央事权的论据。宪法之所以没有将最高人民法院和地方各级人民法院分开规定，主要原因在于没有必要性。最高人民法院与地方各级人民法院在性质、职权、组织以及权力运作方式上并无本质性的区分，最大的差异在于管辖范围，但基于宪法的简略性要求，宪法既无可能也无必要对各级法院的管辖权作出详细的区别规定（这是法律的任务）。

3.地方法院审理的案件绝大部分涉及地方性事务。强调某种权力属于中央事权，则其处理的事务则是“中央之事”。那么，司法权处理的都是中央之事吗？显然答案是否定的。前已述及，人民法院审理案件时要依据地方性法规和地方规章，而这些法规和规章就是规定地方事务的，从这个角度看，地方法院是管理地方事权的重要主体。

4.司法权作为中央事权不是世界各国的通例。主张司法权属于中央事权的一个根据是这是当今世界各国通行的司法惯例和法治实践的要素。但司法权属于中央事权并非是世界各国的通例。

在联邦制的美国，联邦与州之间实行分权，司法权也是在中央与州之间进行分权。而在单一制国家，司法权更容易被认为是中央事权，但也有国家并不完全遵守这一原则。如在英国，英格兰地区的法官就是由地方产生。

5.司法权的地方化就会导致司法不公吗？如果说司法权的地方化导致司法不公是客观事实的话，那么就有必要弄清究竟是地方的哪些因素影响了司法不公。一些学者将法院地方化的表现概括为三个方面：一是地方人民代表大会及其常委会产生地方法院的院长和法官；二是法院的财、物来自于地方财政；三是法院的人员来自于地方。那么，这些因素是否必然导致司法不公呢？

从实践中来看，虽然地方人大及其常委会产生地方人民法院院长、副院长及法官，但基于我国的政治实践，地方人大及其常委会并不能对这些人员施加强有力的影响。而法院的财、物来自于地方财政的供给，实际控制部门主要是政府的负责人及财政部门，但是财政经费的省级统筹只能在有限的程度切断地方干预司法的渠道。而在地方法院的人员来自于地方，陷入地方庞杂的人情网络之中而难以自拔的情况下，“案件一进门，双方都找人”的情形确实对司法独立审判构成不利影响。但问题是，现在的人员省级统管并不能破除法官们所陷入的地方社交网络。

实际上，真正影响法官独立裁判是各级领导以政治或私人的名义影响法官的独立审判，核心是其领导身份。破除领导干预司法自然就能破除司法不公。对于法院及法官周边的其他力量如人情网络对法官也有可能有不当影响，消除这些影响的关键关键是推进司法公开。

6.“司法权作为中央事权”的不现实。我国作为一个大国、司法和机构人员众多、各地差异性巨大的基本国情相当长时期内都不会发生改变，所以，法院的人财物省级统筹也就可能不是权宜之计，而只能是长久之计。按照现在的法官、检察官员额制改革，这一数量将会减少一半左右。但面对20万司法人员的提名及任命，中央国家机关逐个考察其专业能力、资格、品行（这对于法官和检察官是完全必要的），几乎不可能是完成的任务。不仅是在全国范围内实行司法人员的中央统筹不现实，即使在一个省内实行人事的统管也有很大难度。

7.司法权作为中央事权的定性与现行宪法体制并不完全契合。宪法明文规定法院院长由同级人民代表大会选举产生，法官由同级人大常委会产生，改为省级统筹将有直接抵触宪法和法律之虞。如何保证在宪法和法律未作修改的情况下改革不直接与宪法与法律相抵触呢？那就是，省级统一提名、分级任命；为配合这一改革，省一级设立法官遴选委员会。但这一安排可能导致的问题是进一步虚化地方人民代表大会及其常委会对法院的人事任命权，使地方人大及其常委会成为真正的“橡皮图章”，仍然是对人民代表大会制度的损害。

结论

现代社会并没有绝对意义上的中央事权。对于那些带有主权性特征或应全国统一运行标准的权力，由中央部门保留这些权力的核心内容，允许地方政府在一定程度上参与这种权力的行使，是现代宪法理念所倡导的地方自治和地方民主的基本要求。司法权不一定是完全是中央事权，地方法院也具有地方性特征。

不仅如此，“司法权属于中央事权”与人民代表大会制度之间的内在张力亦并非可轻易化解，现实国情也决定了司法权难以完全实行中央化，司法权中央化并非是化解司法不公的不二良方。司法权的核心是审判权，审判的核心是公正，保障司法公正的核心是司法独立。不管是中央行使司法权，还是地方行使司法权，重点是防范各种势力对司法的不当干预。

（作者系中国政法大学教授；摘自《法学评论》2016年第5期）