美国智库涉南海问题的主要政策观点

文/吴艳

美国智库涉南海问题的主要政策观点

文/吴艳

由于长期的理论研究积累、广泛的学术和社会影响力，美国智库关于南海问题的研究成果不仅反映美国精英阶层对美国亚太利益的界定和认知发展轨迹，也预示着美国政府南海政策的走向。从20世纪90年代开始，美国智库就将南海问题纳入美国亚太政策的一个重要重要组成部分进行考量。自2009年奥巴马出任美国总统开始，美国政府逐渐加强在南海问题上的介入程度，在此过程中美国智库关于南海问题的研究发挥了巨大的支撑作用。各大智库在全球格局发展与变化的背景下，从安全、外交、经济、法律等各个领域对南海问题进行全面的分析。其中，主要的观点主要包括以下几个方面。

南海问题不是中美关系的全部

第一，南海问题是美国在应对中国崛起和事实“亚太再平衡”战略过程中，中美两国的战略角力点和利益碰撞点，但不是中美关系的全部。

奥巴马政府上台以来将南海问题视为应对中国的崛起的一个着力点，以重振美国在亚太地区的领导地位。2014年布鲁金斯学会资深研究员、美国国家安全委员会东亚事务高级主管、奥巴马政府亚洲事务高级顾问杰弗里·贝德与美国知名中国问题专家李侃如联合发表关于南海问题的政策咨询报告。文章认为，中国的日益强大以及中国将在南海地区如何运用它的实力受到广泛关注也引起了部分国家的担忧，因此特别需要在一个更为广阔的背景下审视南海各方的行为和动机。美国的决策者应当考虑制定更为有效的政策避免冲突，但是用冷战思维看待南海问题将导致中美关系的恶化和紧张。为此，美国应当寻求在相互竞争的利益之间取得平衡。2015年，杰弗里·贝德在《改变对华政策——我们是否自寻敌人》一文中呼吁，面对不断发展和变化的中国，美国领导人应继续维护中美关系，构建亚洲的新和平时代。他还谈道：“南海争端由来已久，但过去从未招致如此紧张的局面。可是如今中国强大了，紧张局面就出现了。考虑到中国已经是世界第二大经济体，美国一些人认为中国崛起是对美国利益的挑战和威胁。他们把矛头指向南海，指向过去15年中国增长的军费以及网

络安全和贸易议题，得出的结论是美中之间是对手，对中国有害的是就会伤害美国。而我认为，这样的想法首先是对中国崛起的过激反应，其次这样的反应反而会导致两国陷入长期敌对。我希望阐明，美中之间原本就存在许多不同利益，尼克松、基辛格、毛泽东与周恩来当初决定两国建立外交关系，并非因为他们觉得美中利益和价值观完全契合，而是他们认为两国有能力管控分歧，在能够合作的领域有所作为。我想这是过去40年两国看待彼此关系的基调，也是正确的基调。” 2016年6月27日，美国国际防务高级分析员蒂莫西·希思在美国世界政治评论网站发表题为“南海争端是美中争夺优势地位的征兆”的署名文章，文章称，海上争端成为美中诸多争端中最为突出的一个。在网络间谍、贸易、美国在亚太地区的结盟等诸多问题上，美中两国争执不下。在这些问题的背后，是美中日益激烈的战略竞争，其主要原因是中国国力的迅速增强。未来，美中两国的差距将可能进一步缩小。作为当今世界的领导者，美国强调其作为亚太现有秩序和规则捍卫者的作用，并以此发挥其优势。

明确美国在南海地区的利益范围

第二，美国政府应当清楚界定并不断明确美国在南海地区的利益范围。

2010年7月美国国务卿希拉里·克林顿在东盟地区论坛上表示，美国在南海地区存在三大利益。一是航行自由，即要确保南海国际航道的自由、安全通行。南海及附近海域不仅是美国海军力从太平洋进入阿拉伯海、波斯湾的重要战略通道，也是美国商船使用的主要海道。二是美国油气公司的商业利益。美国与该区域几乎所有争议方都有油气开采协议。三是美国对相关盟友对安全承诺。可以说，美国对上述利益的界定具有一定的合理性，从现实情况看，美国的上述利益从未受到侵害，并且一直得到中国的尊重。

希拉里发言的内容基础上，美国智库专家进一步细化美国在南海地区的利益范围。2014年布鲁金斯学会知名学者贝德、李侃如和麦克·德维特联合发表题为“正确看待南海问题”的研究报告。文中谈到，南海问题非常复杂，特别是与领土主权归属等关系到民族情绪的因素息息相关，彻底得到解决依然遥遥无期。南海并不是美国核心利益，几个无人居住小岛究竟归谁所有，与美国关系不大。美国在南海问题上也面临利益冲突，特别是在“维护地区秩序稳定”和“与中国发展建设性关系”之间取得平衡，在政策规划和实施上更应该谨慎应对。报告认为，对美国而言，在南海问题上的利益诉求主要包含在以下几个方面：保护民用和军用舰船和飞机的通行自由；保护自由贸易；确保各相关方和平解决争端；维护《联合国海洋法公约》中的国际准则；推动各方通过共同外交行动解决争端，并在2002年《南海各方行为宣言》基础上制定《南海行为准则》。显然，这份报告对美国在南海地区的利益进行了扩充和细化。在军事上，为针对中国在南海地区设立防空识别区的可能性，报告将飞越自由列入美国的国家利益范围，并认为如果中国在南海地区设立防空识别区将会进一步扩大南海地区的紧张局面。在法律层面上，报告强调以《联合国海洋法公约》为基础，制定相关国际机制，提出以多边磋商和进程透明来保证南海争议的和平解决，意在进一步将南海问题引向多边化和国际化。

2016年7月12日，美国战略与国际问题研究中心举行第六届南海问题年会，会议上白宫国家安全委员会亚太事务亚太主任康达（Daniel Kritenbrink）在演讲中谈道，“像中国和这个地区的其它国家一样，我们（美国）在南海有至高国家利益”。一时间，各大媒体竞相报道美国高官首次将南海作为美国至高利益的言论。对此，战略与国际研究中心亚洲事务高级顾问葛来仪将康达的言论进一步阐述为，中国如何与邻国处理领土争端，将告诉世界，中国在崛起成为全球力量和未来潜在的超级大国的过程中，中国的行为方式是怎样的，这是美国的“至高国家利益”。可见，美国智库和政府已经将南海问题视为中美在亚太地区战略博弈的重要利益碰撞点，并将中美在南海问题中的战略博弈结果纳入美国的核心利益范围。

高度重视在南海地区实施航行自由计划

第三，高度重视在南海地区实施航行自由计划，以此挑战中国的邻海通行制度，强化美国在南海地区的军事存在。

从2014年起，美国白宫透露出南海巡航的意愿后，美国智库随即开始探讨派遣军舰驶入南海海域及其相关事项的研究。4月1日，CSIS亚洲海事透明倡议（AMTI）便发布美国海军预备队陆面战争指挥官皮特（Scott Cheney-Peters）的《联合巡逻与美国的海岸警卫能力》一文，建议美国以联合巡逻的方式实施“航行自由行动”。此后，兰德公司（RAND）、美国传统基金会（Heritage Foundation）、美国法务博客（Lawre Blog）等智库均发文探讨美国在我南海水域的巡逻措施。

2015年10月27日，美“拉森号”军舰驶入我南海岛礁附近水域。在该行动实施前夕，美智库敏锐预判到该行动可能面临在“无害通过”方面的国际法困境，提醒美国关注该行动的国际法解释，如CSIS亚洲海事透明倡议的《进入12海里的法律依据》、美国法务博客的《南海航行自由行动：需要留意什么？》、布鲁金斯学会的《开拓南海国际水域》，均对美军舰在“无害通过”方面的国际法困境进行了预判。10月27日，美军舰驶入我南海海域，其引发的国际法争议恰恰验证了美智库的判断。在美国智库中，美国法务博客专门关注此次行动的国际法释义，美国外交关系委员会、新美国安全中心、美国战略与国际研究中心等关注此次行动的政治动机与影响力。其中，美国法务博客发布的《只有美国才能坚持航行自由行动和维护海洋法公约》最具代表性。文章认为，中国至少从1995年起就使用模棱两可的南海主权声索作为战略武器，美国应在中国人工岛12海里内持续巡逻，而不是开展看似无奈的“航行自由行动”。

2016年6月，美国新安全中心研究员郭晨熹（Lynn Kuok）发表题为“美国在南海的航行自由行动”的政策报告。她认为，南海问题不仅仅关系到岛礁的归属，更关系到海洋权利和国际法秩序的保护，中美在南海问题上的互动更会影响到两国关系的方方面面。为此，美国政府有必要加强在南海地区的航行自由行动，她建议美国应当继续定期维护在南海地区的海洋权益，其中包括在南沙群岛的相关其权益，一旦国际法庭作出裁决，美国维护南海地区权益的方式应当与裁决保持一致；联合该地区其它国家进行连联合巡航或是联合进行外交抗议；明确宣布航行自由的计划安全和实施办法等。针对中国过度的海事请求，需要加大外交力度以求与中国达成共识。郭熹晨的相关建议充分反映出美国智库大力鼓吹政府强化在南海地区的军事行动，并将其不断政治化的政策趋势。

解决争议最终还需回到磋商轨道

第四，通过国际仲裁解决南海问题前景暗淡，解决争议最终还需回到磋商轨道。

2013年，菲律宾向所谓的国际仲裁法庭提出有关南海争议的仲裁请求，整个过程中，无论是仲裁请求文本的撰写、仲裁庭的人员组成，还是仲裁结果的宣布日期，无不具经过幕后推手的精心设计。一时间，有关仲裁结果及其对南海争议各方的影响成为全球媒体追踪报道的热点。

然而，早在仲裁结果公布之前，美国智库专家就对仲裁案的实际影响作出消极判断。2015年1月21日，战略与国际问题研究中心研究员麦修·魏克斯曼发表《南海中的法律地位与权力关系》，认为菲律宾单方向中国提起国际仲裁是错误的行为，针对南海问题而言，联合国海洋法的相关规定并不能替代外交谈判。国际仲裁程序只会增加问题的复杂性。

2016年5月6日，布鲁金斯学会发表了耶鲁大学法学院教授葛维宝撰写的文章《法律解决南海问题的有限性》。文章认为，南海仲裁案存在法律局限性：一方面，所有各方都承认，仲裁庭在任何涉及主权的问题上没有管辖权；另一方面，所有各方都承认，中国先前依据《联合国海洋法公约》第298条做出的排除性声明合法有效，中国已将涉及海域划界、历史性海湾或所有权等方面的争端排除在《联合国海洋法公约》强制争端解决程序之外。中国、俄罗斯、法国、英国等约30个《联合国海洋法公约》缔约国作出的各种排除性声明不是《联合国海洋法公约》可有可无的附属物，而是《联合国海洋法公约》解释和适用过程中不可分割的重要组成部分。菲律宾针对中国提出的15项仲裁请求会由于仲裁庭缺乏管辖权而得不到支持。即使菲律宾的请求得到支持，在现实中也不存在任何强制机制，仲裁结果不可能产生“约束力”。葛维宝还指出，仲裁机制无法作为一种基于法律的解围利器。美国的南海政策必然要放在中美关系所面临的相互依赖、相互合作、相互竞争以及在安全、经济和全球挑战等相互对抗的现实背景中加以考虑。目前，放在美国面前最为现实的路径，是更为坚定地鼓励各方展开谈判，并同时通过在南海开展强有力和常规化的自由通航及军事演习等手段彰显决心。

2016年7月12日，南海仲裁结果出炉，仲裁结果与之前美国智库预料的如出一辙，否认中国在南海享有历史性权利并判定黄岩岛为岛礁，可以说是对中国南海权利的全盘否决。面对仲裁结果，中美两国将做出如何反映成为各大智库关注的焦点。美国前国家安全委员会总统特别助理、布鲁金斯学会资深研究员贝德认为，仲裁结果给中美双方带来重新调整战略的机会。他建议美国应该向中国明确表态将全力支持中菲通过对话的方式达成临时协议，这将有助于削弱中方认为美国是南海争议罪魁祸首的看法。此外，美国应当避免针对中国南海进行正面演习，但这不意味着美国在南海地区的利益和军事活动将中止。他同时认为，在此机会下，各国可以通过国际法所创建的国家间协商机制找到解决问题的办法……根据此次仲裁的结果，中美双方都应当相应的进行中期调整。

全方位多角度推进美国南海政策

第五，全方位多角度推进美国南海政策，维护美国在亚太地区的主导地位。

2015年7月23日，美国新安全中心资深研究员帕特里克·克罗宁在一个主题为“加强美国在南海地区的安全作用”的听证会上做重要发言，向美国政府提出10点建议：（1）美国应当经常强调美国政府在南海争议中所坚持的原则立场，维护该地区的国际法规则和秩序，推动各方和平解决争端；（2）美国政府可以通过加强在亚太地区的经贸联系，增强在亚太地区的长期经济影响力；（3）美国需要深化和拓展与东盟、日本、澳大利亚的外交联系和相互支持；（4）美国应当鼓励和支持在东盟国家之间达成一个关于南海问题的共同认识和共同目标；（5）在域内和域外国家间建立一个海上联盟，以确保南海问题能够作为各国外交事务中的第一要务；（6）美国要坚持在南海地区长期的军事存在；（7）美国应当鼓励建立一个多国参与的区域透明机制，用于信息收集和分析，在各国政府之间建立共享渠道；（8）建立一个国家间和国际组织之间具有防御和威慑能力的合作机制，以保障南海地区的和平和稳定；（9）在相关国家间明确哪些行为是令人反感的，并明确这些行为的成本及后果；（10）明确规定潜在的威胁行为，并提供相应的政策选择和处罚后果。

更值得注意的是，在台湾地区领导人面临换届的时期，美国智库针对如何通过台湾在南海问题上遏制中国展开了研究，并已形成政策建议。布鲁金斯学会研究员郭晨熹曾针对台湾在南海问题的立场发表文章，建议台湾应当主动出面澄清十一段线的主张，在关于南海问题的公共教育方面谨慎处理，以免激发民族情绪，鼓励台湾通过幕后参与和其它声索方共同协商解决南海争议。显然，有关建议是对“一个中国”原则的公然违背，但是美国智库试图将南海问题与两岸关系相联系做文章的企图，不能不引起我们的重视和防范。

总之，美国智库长期而且深度的关注和研究，为美国介入南海问题提供了智力支持和政策方案。不论美国智库向政府提出何种政策建议，最根本的出发点和目标都是要维护美国的国家利益。借助美国在全球范围内强大的传播渠道资源，美国智库的研究成果几乎可以实现全球范围内同步的发布，塑造了国际公众对南海问题的认知，对国际舆论发挥着引导甚至是主导的作用。美国智库对南海问题的政策建议不但对美国南海政策具有重要的影响，对南海地区情势发展、南海问题的和平解决以及中国维护南海主权的行为都影响深远。为此，我们必须从国家利益和安全的高度，及时追踪、分析美国各大智库关于南海问题的研究成果，从中把握美国南海政策的风向和趋势，为我国维护南海主权提供有益借鉴。

（作者系广东外语外贸大学广东国际战略研究院助理研究员；摘自《国际关系研究》2016年第4期）