重大决策社会稳定风险评估法治化建设研究论纲

文/黄杰 朱正威 吴佳

重大决策社会稳定风险评估法治化建设研究论纲

文/黄杰 朱正威 吴佳

引言

重大决策社会稳定风险评估机制（简称“稳评”）已成为政府在社会风险治理领域的一个重要政策工具和维稳与维权的有效抓手。在梳理“稳评”材料时发现，我国大部分省市已将它作为重大决策（如重大工程项目建设和重大政策制定）的一道“刚性门槛”或“必经前置程序”。然而，从依法决策和简政放权等最新的改革要求来看，将“稳评”作为一种前置性审批程序的法律依据并不是很充分，且“评估前置”的要求同依法决策等要求之间存在一定的矛盾。同时，“强调决策的法制化是西方国家行政决策风险评估制度的一个显著特点”。由此我们认为，在当前能有效解决上述问题的优选方案是推动“稳评”的法治化建设——本文将研究的核心问题聚焦于此，并基于相关政策文件和地方实践，从理由、实践和路径等维度对该问题进行深入的探讨。

主要理由

在全面推进依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的背景下，积极推动重大决策社会稳定风险评估法治化建设的主要理由即必要性体现在三个方面：

其一，现有各种“稳评”的政策文件和工作要求并未从根本上解决其合法地位问题。近年来，中央就开展、健全和落实重大决策社会稳定风险评估陆续出台了一系列重要的政策文件，提出了具体的工作要求。如《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号）强调：开展社会稳定风险评估对于促进科学决策、民主决策和依法决策等具有重要意义。这些文件和要求基本上确立起了我国“稳评”的基本制度框架和具体运行机制，既有较强的指导性和可操作性，又为地方的自主探索和创新留下了一定余地。然而，它们也存在不足，非常突出的一点是关于“稳评”性质的：现有政策文件大都以党政部门“指导意见”或“暂行办法”的名义出台，这表明“稳评”还只是从中央到地方的党政体系内部的工作指导类的规则制度，而非由立法机关等部门制定的正式法律，即“稳评”的合法地位问题并未从根本上得到解决。

其二，前置审批的要求同简政放权与依法决策的要求之间存在矛盾。由于在推动维稳关口前移和风险源头治理上发挥了非常重要的作用，各级党委和政府日益重视“稳评”，在相关文件中和会议上不断强调“评估前置”和“不评估就不决策”的刚性执行。如2014年2月的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》指出：“健全重大决策社会稳定风险评估机制，把社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛。”而一些地方的“稳评”文件更是明确要求“将社会稳定风险评估同项目建设和审批挂钩”，将稳评报告“作为项目审批（核准、备案）的前置条件”。然而，不同的声音一直存在，如有意见就认为，重大项目审批前置条件已包括环境影响评价和节能评价等，再增加“稳评”，既与行政审批制度改革的方向相悖，也涉嫌违反行政许可法。

上述情况特别是将“稳评”同项目建设和审批挂钩，就同《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》（国办发〔2014〕59号）存在矛盾。该文件指出，“企业投资项目核准仍然存在前置审批手续繁杂、效率低下”等突出问题，“清理”是重点工作任务，而“清理原则”的第二、三条值得重点关注：“对法律法规没有明确规定为前置条件的，一律不再作为前置审批”“对法律法规明确规定为前置条件的，除确有必要外，都要通过修改法律法规，一律不再作为前置审批”。由此我们发现“稳评”在制度层面存在一个更为根本性的问题：党委系统（含政法委、维稳办）与政府系统（含发改委、法制办）在“稳评”的政策规定和工作要求上存在着矛盾。解决前置审批（政治要求）与依法决策（法治要求）矛盾的一个现实方案是推动“稳评”法治化建设，如通过立法使“稳评”成为一种有明确法律依据的前置审批程序。

其三，“稳评”实践中出现的一些消极认识和错误做法亟须通过法治化建设来解决。在目前的“稳评”工作中，党委和政府的领导人特别是“一把手”的高度重视，党政职能部门特别是政法委、维稳办和发改委的积极推动，是各地“稳评”建立健全最重要的动力。尽管各地普遍将“稳评”视为重大决策的“刚性门槛”，但同具有严格约束力的正式法律法规比较，党政体系内部的考核要求或工作办法既不“刚”也不“硬”，它导致三方面的问题。第一，消极片面地看待“稳评”。如有人认为“稳评”为重大决策“设限”而非“服务”，影响政府工作效率，增加企业经济负担等。第二，不愿评和不想评。一些地方或部门并不严格按照“应评尽评”和“评估前置”等要求开展“稳评”，往往只是走走形式。第三，一些地方或部门在开展“稳评”时存在着主观“操纵性”因素与“自由裁量空间”，进而演化为敷衍应付、避重就轻、评而不用和自评自断等错误行为。

综上，面对上述一些直接影响“稳评”健全和落实的难题，如果不及时采取有效的措施进行应对，那么一项本来蕴含着科学与民主精神的综合风险治理和社会矛盾化解机制，就很可能最终沦为一种“认认真真走形式”的党政体系内部自我评估与决策合法性论证的“权力的游戏”，而这就凸显出了推动“稳评”法治化建设的必要性和紧迫性。

地方实践

由上可知，“稳评”是近年来我国社会治理体制和维稳机制创新的重要成果之一，其作用的全面发挥和机制的良性运转都同其法治化建设的程度密切相关。这意味着“由个别领导人即人格化权威推动的创新不应成为一种常态，逐渐走上制度化的道路才是努力的方向”，而目前从中央到地方都在积极推动“稳评”的制度化、规范化和法治化建设。基于实地调研和网络搜索等方式获取的材料，本部分对在“稳评”法治化建设上先行先试并取得了积极进展的地方——四川省——的实践情况进行剖析。

2005年以来，四川省共开展社会稳定风险评估2万余件，预防化解社会矛盾4.5万余个，群体性事件大幅下降。截至2014年年底，全省21个市（州）、183个县（市、区）均结合本地实际制定了社会稳定风险评估实施细则或办法；国土、人社、教育和国资等21个省直部门结合本系统实际，制定完善了实施细则或具体办法，健全评估机制和程序，形成了条块结合的制度体系。10多年来，四川省在社会稳定风险评估的制度化、规范化和法治化建设方面取得了积极进展和丰富成果，这一方面促进了地方政府的依法行政和依法决策，有力地维护了全省的社会稳定；另一方面可以为今后中央政府关于“稳评”的顶层立法提供参考和借鉴。

一方面，四川省于2005年在全国率先探索建立了重大工程项目社会稳定风险评估机制，此后又陆续出台了“稳评”的全国第一部省级政府规章和第一部省级党内规章，最近正在积极推进“稳评”的人大立法工作。这10年来四川省“稳评”建立健全的过程就是当地政府积极推动“稳评”制度化、规范化和法治化建设的过程，它充分体现了当地政府在创新社会治理体制和维稳机制过程中的探索精神与政治智慧。另一方面，四川省各种建章立制的举措在全国都具有开创性和奠基性意义。不到10年时间，我国所有的省（区、市）都已经建立了“稳评”，这显然同四川省等先行先试的地方存在密切关联：因为在“稳评”发源地形成的一些做法（如遂宁的“五步工作法”）经过时间检验是有效的，进而得到上级政府认可，最终由中央政府在全国进行了推广。因此，类似当年创建“稳评”一样，四川省在“稳评”法治化建设上同样走到了全国最前面，而省级人大关于“稳评”的立法可能在最近取得重要进展，到时候“稳评”就可以真正实现有法可依和在法治保障的基础上更好地运行。

此外，我们注意到其他的一些地方，如北京市也正在推动“稳评”的法治化建设。2014年4月，北京市召开了重大决策社会稳定评估工作会议，市政府领导指出：自2013年以来，北京市健全完善了市、区（县）、街道（乡镇）三级重大决策社会稳定风险评估机制体系，要求完善工作机制，研究将社会稳定风险评估纳入立法范围。2015年4月，北京市政法委领导在全市社会稳定风险评估工作会议上指出，要进一步提高对社会稳定风险评估工作的认识，这项工作是推进依法行政、促进科学决策、民主决策的重要抓手。显然，一些地方的积极探索就可以为国家层面的“稳评”法治化建设提供重要的参考，中央政府则应根据创新社会治理体制和健全依法决策机制等方面的要求及时对实践中的做法和经验进行总结与提炼；在此基础上努力凝聚各方共识、从顶层设计的高度出发努力推动“稳评”早日进入国家立法程序。

可行路径

一项制度在建立或创新之后就面临着如何成长与巩固的问题，而这通常同制度有效性或者说制度绩效存在密切关联。那么，在我国运行，10年有余的“稳评”，其功能开发和制度绩效的情况究竟如何？我们对该问题的回答如下：

作为风险治理和维稳领域的重要创新，“稳评”是一项能够从源头上化解社会稳定风险的重要制度安排，对于促进党和政府的科学决策、民主决策和依法决策，预防和化解各种社会矛盾具有十分重要的意义，这主要是从应然功能角度说的。然而，从实践形态角度看，目前“稳评”是一种嵌入到政府决策过程中的“必经程序”——它“不同于‘法定程序’，其本质仍是行政机关实现其决策理性的一种自我裁量程序”。由于存在前述种种问题，“稳评”尚未充分发挥其在风险治理等方面的重要功能。2015年12月27日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》指出：“健全依法决策机制。完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。”显然，“稳评”就是风险治理和维稳领域的一项“重大行政决策程序制度”，上述纲要等政策文件无论是对于健全和落实“稳评”，还是对于更好地实现“健全依法决策机制”等法治政府建设的要求，都是非常适用的。具体而言，在当前推动“稳评”法治化建设可以从如下的3个方面进行努力：

首先，领导干部应树立科学的“稳评观”，注重运用法治思维和法治方式推动发展。一方面，制度的缺陷、实践的偏颇固然有其客观原因，但总是与实践主体的主观认知局限相关联，一些政府工作人员的“稳评观”是出于部门及主体的自利动机和策略性选择，这导致不少地方在建立健全“稳评”的过程中存在动力不足、机会主义和形式主义等问题，而这在某种程度上根源于刚性约束机制的缺失，即是说“稳评”法治化建设的严重滞后。我们认为，科学的“稳评观”应是出于政府部门及主体的公共动机和战略性考量，它强调的是重大决策事项的实施必须建立在风险评估和依法决策的基础上。另一方面，党政领导干部特别是“一把手”的高度重视对于“稳评”的建立健全至关重要，这一也同样适用于“稳评”的法治化建设。当前应将转变领导干部的主观认知和行为方式，特别是“运用法治思维和法治方式推动发展”作为“稳评”法治化建设的重点。

其次，应当努力提升“稳评”的法律地位，使之从柔性的“必经程序”变为刚性的“法定程序”。目前，从地方到中央的“稳评”政策文件都还只是党政体系内部工作指导类的规则制度，要使其更好地发挥推动政府依法决策和风险源头治理等功能，就应努力提升“稳评”的法律地位，使之从柔性的“必经程序”变为刚性的“法定程序”。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”的要求和《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》等政策文件就为“稳评”的健全特别是其法治化建设指明了方向：尽快将“稳评”纳入到法治轨道上、努力提升其法律地位——通过立法等形式将“稳评”变为政府重大决策时一道刚性的“法定程序”，切实增强其强制性和约束力，使得“稳评”更加制度化和规范化。

再次，为了尽快实现“稳评”有法可依，应当积极推动地方立法和顶层立法。地方立法阶段，基于一些先行先试的地方如四川省的经验，地方层面“稳评”法治化建设的就是进行立法，以便真正实现有法可依；鉴于实践中的地方立法仍处于少数省市的自主探索阶段，要加快该项工作的步伐，就应积极推动“稳评”依法扩展到行政法规、部门规章等层次，省级行政区域及具有地方立法权限的较大城市可依据中央和地方立法权划分，在不与上位法抵触的前提下先行制定本系统、本区域的“稳评”法律规范。而根据我国渐进式改革的逻辑和四川等地的做法，如下的立法路线图可供参考：地方政府为“稳评”立法（出台政府规章）—地方党委为“稳评”保驾护航（出台党内规章）—地方人大及其常委会通过“稳评”条例（出台地方性法规）。顶层立法阶段，在“稳评”的地方立法实践日渐丰富的基础上，中央政府择机推动“稳评”的顶层立法，初步设想如下：由国务院（包括法制办和发改委）和中央政法委（包括维稳办）等共同组成“稳评”立法起草小组；在深入调研和充分论证的基础上制定《重大决策社会稳定风险评估条例》，经国务院常务会议通过后正式公布和施行；此后进一步努力的方向是，像当年《中华人民共和国突发事件应对法》的制定和出台那样，由全国人大常委会审议通过“稳评”的正式法律。

综上所述，本文对在当前为什么和如何推进“稳评”的法治化建设进行了全面深入的探讨。由于“稳评”是嵌入到政府决策程序与政策过程中的，因而其法治化建设程度就必然会受到决策程序法治化和政策过程民主化程度的影响，这提醒各方不应孤立地和就事论事地看待“稳评”的法治化建设。同时，还应高度关注如下难题：即便“稳评”解决了立法问题即实现了有法可依，作为一种行政决策程序，它仍然面临着执行问题即能否做到有法必依。从《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的有关要求看，要确保“稳评”的刚性执行，就应大力加强一些配套措施特别是“组织保障和落实机制”的建设，如加强党对“稳评”和法治政府建设的领导、落实第一责任人责任、强化考核评价和督促检查等；此外，还必须高度重视行政程序主体、重大行政决策程序、行政执法程序、监督和责任追究等程序性要求，绝不允许为达到执法目的任意减省行政程序的刚性约束，走“绿色通道”和“快行线”。显然，在立法基础上努力实现有法必依是“稳评”法治化建设更高层次的目标，这方面问题值得做进一步的探索和研究。

（黄杰系西安交通大学公共政策与管理学院讲师，朱正威系西安交通大学公共政策与管理学院教授，吴佳系西安交通大学公共政策与管理学院硕士生；摘自《中国行政管理》2016年第7期；原题为《重大决策社会稳定风险评估法治化建设研究论纲——基于政策文件和地方实践的探讨》）