公务员依法行政能力建设问题研究

□ 郭玮

公务员依法行政能力建设问题研究

□ 郭玮

依法行政能力如何，反映着公务员（主要指党政机关事业单位公务员）的工作能力和水平，直接影响着深入推进依法行政、加快建设法治政府目标的实现。提高公务员的依法行政能力，培育法治思维是关键，以强化制度建设规范权力运行。内化于心：重点培育对宪法法律的信仰与尊崇；外化于行：提高法律实践的能力和水平；固化于制：强化制约监督体系，营造良好法治环境。以期把提高公务员法治思维和依法行政能力的要求，转化为深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的具体方法和途径。

公务员；依法行政能力；研究

《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（以下简称《纲要》）提出法治政府建设的总体目标：“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”并提出“全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力”的要求。公务员依法行政能力建设无疑是法治政府建设的重要内容，这些论述对提高公务员的法治思维和依法行政能力提出了新要求。党领导下的公务员队伍依法行政能力建设，作为加强党的执政能力建设的重要内容，关系到党的执政能力建设能否在国家行政系统得到有效贯彻与落实。

一、提高公务员依法行政能力的重要性

党的十八届四中全会提出：“提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”十八届五中全会提出以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为指导，进一步明确“运用法治思维和法治方式推动发展”。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式，在本质上区别于人治思维和权力思维，其实质是各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。依法行政能力是公务员依法履行行政管理职责、提供公共服务、实现行政工作目标过程中应具备的素养和水平。法治思维是依法行政能力的重要组成部分，公务员只有培育法治思维，才能自觉和主动提高依法行政能力。

1.推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础

党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏伟目标，而推进国家治理体系和治理能力现代化的最重要内涵就是推进国家治理体系和治理能力的法治化，重点是加快建设法治政府，关键是提高公务员的法治思维和依法行政能力。法治政府要求从管理向治理转变，让市场法无禁止即可为，让政府法无授权不可为、法定职责必须为。公务员作为政府工作人员，掌握着一定国家公权力，其决策直接影响着公共利益。调研显示，在“怎么评价公务员依法行政能力”上，有77.0%的调查对象认为，“能力一般，尚需提高”。公务员的法治思维和依法行政能力如何，反映着公务员的工作能力和水平，影响着深入推进依法行政、加快建设法治政府目标的实现，直接决定着法治政府建设的成效与质量。适应新形势对法治政府建设的新要求，就要善于运用法治思维和法治方式调节经济社会关系、统筹协调各种利益、规范发展行为，提高依法行政水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。

2.加快建设法治政府的衡量标准和基本目标

建设法治政府是一项事关国家全局和长远发展的系统工程。《纲要》明确提出“全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力”，并将“依法行政能力普遍提高”作为建设法治政府的重要衡量标准。《纲要》根据全面建成小康社会的新形势和全面依法治国的新要求，明确提出建设法治政府的七个方面的主要任务和具体措施。其中，第七个主要任务和具体措施是：“全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范，法治思维和依法行政能力明显提高，在法治轨道上全面推进政府各项工作。”政府工作人员队伍中公务员人数最多，组织相对健全，处在服务群众、服务基层、服务发展的前沿，也是社会关注的焦点，作为政府决策的具体制定者、组织者和执行者，其素质能力高低直接关乎政府决策的落实情况，其法治思维和依法行政能力强弱直接关系到法治政府建设的质量和效率。

3.互联网时代法治政府依法行政的现实需要

随着计算机技术、网络技术的日新月异，社会发展到了全新的互联网时代。根据中国互联网络信息中心发布的《第37次中国互联网络发展状况统计报告》，与2014年相比，2015年我国互联网有了进一步发展，其新特点主要表现为网民数量增多、互联网普及率进一步提升、手机网民规模增加。截至2015年6月，我国网民数量达6.68亿，半年新增网民共计1894万人。互联网覆盖率为48.8%，较2014年底提升了0.9%。截至2015年6月，我国手机网民数量达5.94亿，较2014年12月增加3679万人。网民中使用手机上网的人群占比由2014年12月的85.8%提升至88.9%。与此同时，网民中的党政机关事业单位领导干部占比由2014年12月的0.4%提升至0.5%，一般职员占比由2014年12月3.4%提升至4.9%。近年来，上海市党政机关事业单位运用互联网技术，通过上海发布、上海教育、上海市级机关工委微平台等众多新媒体，及时发布权威信息，快速应对重大舆情，回应群众关切，努力提供实用资讯，信息公布的速度和力度得到众多网友的普遍认可，这些成绩的取得势必要求公务员提升法治思维与依法行政能力。如果公务员法治思维与依法行政能力欠缺，有可能导致网络舆情危机，从而影响社会的安全与稳定。因此，互联网的迅猛发展迫切要求提高公务员的依法行政能力。

4.公务员依法履职的素质和能力基础

建设法治政府的前提是政府工作人员依照宪法法律依法办事，如果公务员对法律的精神、原则、内容、程序等把握较弱，建设法治政府的目标更无从谈起。所以，提高依法行政能力是每一个公务员依法履职的素质和能力基础。新形势下，以科技为先导的经济、文化、社会和生态以及以此为基础的政治，构建了不同于传统的、高度复合的现代环境。在这个公共环境下，公共力量发挥得越充分越灵活，则竞争与发展就越有独特优势。由此可见，能否有效抓住和充分利用公共力量，已成为竞争致胜、战略致胜、科学发展的关键。而这样的公共力量最主要依赖的重点就是公务员的素质和能力。公务员的素质和能力，就是在现代行政环境中依法运用国家公权力和其它公共资源以科学有效地履行行政职能、治国理政、服务群众、推进社会科学发展、实现公平与效率的专门才干，其实质就是依法并创造性地管理国家事务、公共事务，履行行政职能的行政能力和职业胜任特征。它直接代表了政府的执政能力和施政水平，直接决定着法治政府的效能、效率、效用和效果，成为国家的核心竞争力。这样，公务员在宪法法律范围内运用公共权力的素质和能力就成为公务员队伍建设的核心和关键。公务员只有自觉运用法治思维和法治方式，才能将宪法法律的实施外化为依法行政的行为，才能更快、更有效地推动法治政府建设目标的实现。

二、新形势下提高公务员依法行政能力的对策思考

历史经验表明：“法令行则国治，法令驰则国乱。”公务员作为推进法治政府建设的关键，正确的法治意识、深厚的法律知识和良好的法治思维是其履职的基础。因此，把带头遵法学法守法用法作为树立法治意识、培育法治思维的关键，以强化制度建设，规范权力运行，使其内化于心、外化于行、固化于制，造就一支具有法治素养和法治意志的治国理政公务员队伍，这是建设法治政府对公务员依法行政能力的新要求。

1.内化于心：重点培育对宪法法律的信仰与尊崇

一是创新学习方式。自1986年“一五普法”以来，我国的普法教育已开展了29年，但教育方式较单一，多为宣传式的讲座、报告会。调研显示，75.6%的公务员认为参加“现场庭审”形式的学法活动比较有效。因此，除了专题讲座，还要以问题为导向，增加研讨式教学和现场教学，如研讨交流、党员论坛、情景模拟、案例教学、网络教学等等，开展法律知识竞赛、宪法日千人宣誓、参观警示教育基地等活动也有利于调动参与者的学法热情。

二是丰富学习内容。以往的普法教育注重法条培训，忽视法理传输；注重公法学习、忽视私法传授。法条与法条之间是有机联系而非简单并列的，每一法条背后都有深刻法理，法治思维的培养正是源于对法理的深入理解。学法必须懂法理，对私法、公法、法理、法条的系统学习，则构成了法律学习体系，行政学院、干部学院、高校、干部教育培训机构等在公务员教育培训课程设置中增加法治教育单元，有助于改善法律知识碎片化、零散化现象，防止公务员在依法行政中对法律断章取义甚至误解、曲解法律本义。

三是细化学习方法。一般情况下，党政机关事业单位公务员往往事务多、任务重、压力大，不仅要建立一个长期的、具有整体性的法治培训规划，公务员自身也要重视学习方法的改进与学习时间的保证。突出分层分类，领导干部在中心组学习中增加法治内容，增强针对性与时效性；普通公务员在学习内容上需做到单位有规划、个人有计划，在时间安排上做到集中学习与见缝插针相结合。

2.外化于行：提高法律实践的能力和水平

一是继续深化行政体制改革。改革开放以来，我国先后进行了7次机构改革，尤其是2013年的大部制改革，通过精简机构、转变职能、简政放权、统一效能，取得了很大成绩，机构和职能的整合更加合理，降低了政府成本。改革已进入攻坚期和深水区，全面深化改革还要向纵深领域拓展，不断冲破思想观念障碍、突破利益固化藩篱。应按照加快建设法治政府的要求进一步加大改革的内驱动力，从机制上避免选择性执法。

二是健全依法决策机制。首先，要健全决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序公正、过程公开、责任明确，通过召开座谈会、论证会、听证会等形式让群众广泛参与，听取意见。其次，还要完善决策制度，建立健全调查研究制度、重大决策合法性审查机制、专家审查制度、决策公开制度、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等，正确处理决策过程中不同利益主体的不同诉求，并通过适当方式保证群众的有效参与。

三是加强公信力建设。推动改革不断向纵深拓展，上海司法改革立足于让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，制定了《上海法院司法改革试点工作实施方案》及20余项配套制度规定，入额法官提薪43%，酬薪与专业化等级相匹配，摆脱了以往与行政级别挂钩的酬薪制度。市检察院、市公安局等重点改革工作都在逐渐推进。公务员要坚持正确义利观，做到义利兼顾，要讲信义、重情义、扬正义、树道义，弘扬社会主义核心价值观和中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德。一手抓法治，一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，才能提高依法行政能力，不超越行政权力的边界，为政府事业和人民群众服务。

3.固化于制：强化制约监督体系，营造良好法治环境

一是在考核中设立依法行政指标。建立依法行政考核指标体系相关法律制度，由国家出台行政考核相关法律，订立行政考核指标蓝本，根据实际订立具体的行政考核指标。树立依法行政考核在政府绩效考核中的权威，将法治建设成效评估纳入政绩考核评价的大系统，适当增加权重系数。设定科学的依法行政考核指标体系，严格按照建设法治政府的整体目标和要求进行设定，紧密围绕考评对象的法定职权和执法任务进行设定，前者为共性指标，后者为个性指标。明确依法行政考核指标体系的对象和范围，完善依法行政考核指标体系的内容和标准，并倡导公众参与，注重依法行政考核指标体系的结果运用，明确规定依法行政考核结果与奖励惩处、干部任免挂钩，考核为优秀的要给予表彰奖励，同时还要规定相应的惩处措施，形成全新的考核机制。

二是把法治标准纳入干部任免体系。衡量公务员任免的法治标准包含两方面内容：自身法治素养和遵法学法守法用法状况、依法行政状况。把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量和识别干部德才的重要标准和重要条件，使其落地、落细、落小、落实，把能不能遵守宪法法律、依法办事作为考察干部的重要内容。把依法行政状况作为衡量政绩的具体指标，提拔重用严守党纪、恪守国法的干部。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改，问题严重或违法违纪的，依法依纪严肃处理。

三是全面推进政务公开。让公权力在阳光下运行，以公开为常态，不公开为例外，限制、约束公权力，促进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，以公开透明的行政行为取信于民，让法治的阳光照射到公权力运行的每一角落，并在维护公共利益的前提下反射给公众，形成对公务员依法行政行为合法性监督的不竭动力。

[1]（德）黑格尔.法哲学原理[M].范扬，张企泰，译.北京：商务印书馆，1982．

[2]（美）博登海默．法理学——法律哲学与法律方法[M]．邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004．

[3]马凯.加快建设中国特色法治政府[J].求是，2012，（1）．

[4]姜明安.法治、法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则[J].人民论坛，2012，（14）．

责任编辑：赵春燕

郭玮，上海市松江区行政学院讲师。研究方向：基层党建、公共管理理论。

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2095-5103（2016）03-0037-03