治理现代化视域中的制度边界、设计与运转

□ 涂小雨

治理现代化视域中的制度边界、设计与运转

□ 涂小雨

制度完善是指制度体系的完整性与协调性，从总体上来说，制度完善考查的是制度的密度与制度的融合度，既体现了治理现代化中的事实判断（在既定的制度框架之内），也体现了治理现代化中的价值判断（制度的导向问题）。具体到中国的治理体系和治理能力现代化，制度完善问题就显得更为紧迫和重要。这是因为，中国的治理现代化不仅需要不断树立制度的权威，还需要不断构建科学有效、相互衔接、相互协调的制度体系，这是发展和完善中国特色社会主义制度的题中应有之义，也是在新的历史起点上提升国家治理的现代性和中国共产党治国理政的科学性的内在要求。

制度边界；制度设计；制度运转

一、制度边界

制度是有边界的，从制度本身来讲，制度分为正式制度与非正式制度，正式制度主要包括国家法律法规、制度规定等强制性制度，非正式制度就是指约定俗成的但没有正式以书面或以成文形式规范的制度，包括传统制度、惯例、习俗等，这些非正式制度虽然没有正式的强制力约束，但是依然包括了违反这些非正式制度的惩戒规则，比如由于破坏大家共同遵守的习俗、惯例，可能会受到约定俗成的强制退出、排斥进入或者提高进入成本等，甚至最终被逐出共同体。正式制度受到国家强制力、组织强制力的保障，违反正式制度必然面临责任追究。诺斯指出：“正式规则仅仅是制度的一个部分。我们关注两种制度类型及其实施特征，而制度的实施特征受非正式制度的严重影响，比如习惯、习俗和传统（North,1990）。阿罗（Arrow,1990）对此做出了敏锐的观察，他发现，如果交易双方离开了商业道德的约束，基于专业化分工和合同的经济体系的功能就不能够正常发挥出来。如果离开了商业道德，期待获得净物质收益的每一个人总是在寻求收益大于欺骗成本的可能性，从而实施欺骗，因此，正式制度实施的外在表象（警察和法庭）和非正式的对策因素（如重复交易中的声誉）并不能够说明存在社会秩序。”

制度边界最大的敌人是权力，能对制度侵蚀和损害的最重要的因素就是权力，而权力背后则是人的因素。权力如果越界，就会对制度造成致命损害。在不受制约的权力面前，一切制度规定都会黯然失色，无足轻重。比如苏共领导人赫鲁晓夫1962年在会见创作知识分子的会见中“用了很长时间教苏联知识分子明白事理。他在闭幕词中讲了一通意味深长的话：‘你看，’他说道，‘我们当然在这里听了你们的发言，也谈了谈，可是由谁来拍板呢？在我国，应当由人民来拍板。可人民是谁呢？那就是党。党是谁呢？是我们。我们就是党。也就是说，我们要来拍板。我来拍板，明白吗？’‘明白，’下面齐声回答。‘我还要换了方式给你们讲。往往是这样：上校同将军争论开了，上校讲得头头是道。对。将军听着，听着，似乎没有什么可反驳的。上校让他感到厌烦了，他便站起身来说道，听着，你是上校，我是将军。向右——转，齐步——走！上校转身走开，去执行了。好吧，你们是上校，我呢，对不起，我是将军。向右——转，齐步——走！’”非正式规则，特别是在政治文化系统中约定俗成的惯例对法律制度和政策体系的侵蚀也会挑战制度的边界。在政治体系中，苏联自列宁开始建立了肃反工作机制，这一工作机制游离于国家法律之外，甚至凌驾于国家政权之上，一直延续到戈尔巴乔夫执政时期。肃反工作机制对于苏联的整个社会生活和政治体制运转构成了严重威胁，虽然肃反工作人员自认为是在维护国家体制的安全。这样一种非正式国家制度安排比正式的国家制度威力更强大，影响更深远。比如到了勃列日涅夫时期，原本让人生畏的肃反体制已经有所收敛，但是仍然坚不可摧，还深深地介入到了苏联共产党的权力架构之中。“时隔不久，就发生了勃列日涅夫无法承受的事情：苏斯洛夫去世。他是党内事实上的老大。此人一去世，可以同安德罗波夫势均力敌地相抗衡的人没有了。党的官员失去了自己最强有力的庇护人。然而对安德罗波夫来说，辉煌胜利的时刻已经来临。他缓慢地、然而坚定不移地迈向自己的目标。短短几个星期就成了事实上的政治局的主人。戈尔巴乔夫和他比肩而立。强有力的二人组合。毫无疑问，安德罗波夫和戈尔巴乔夫都比其他老家伙高出一头。两人配合默契，开始准备对各级官员进行清洗。然而小心谨慎却起了克制作用：勃列日涅夫仍然健在，尽管全部权力都掌控在安德罗波夫手中——布尔什维克和肃反工作者仿佛已联为一体。肃反工作者的中央委员会和布尔什维克的肃反委员会公开地欢欣雀跃，因为他们终于获得了对于国家的完全控制，也实现了领袖列宁的梦想：每个肃反工作者都是共产党人，每个共产党人都是肃反工作者。”在这种体制下，不要说普通公民，各级官员，甚至中央高层官员无不战战兢兢、度日如年。法律的权威几乎等于零，恐惧与服从、盲目与僵化、疯狂与扭曲构成了彼时政治社会生态的主色调。根本上是因为，制度丧失了边界，制度因而也就不存在了。因为没有无边界的制度，边界丧失或者边界被侵犯而无能为力的制度不能称之为真正的制度。

制度边界应该清晰可辨，且易于掌握。边界的模糊一是故意为之，这样可以打制度的擦边球；二是制度设计本身的问题，如缺乏监控机制、考核机制，这样就导致制度本身的不完善、不协调导致出现制度漏洞。所谓钻法律的空子、钻制度的漏洞，说明法律和制度需要不断完善，但更重要的是法律和制度在现实中常常没有得到严格执行。制度的边界就是制度框架运行的范围和流程，在范围和流程之外，制度是不存在的。言外之意，制度并不能约束所有社会现象和人的行为，但是在其范围和流程之内，则必须以制度为根本准则。在这里，制度就是强制性的游戏规则，只提供给边界之内的人去遵守。相对于文化和文明的边界，制度的边界具有实体性和非人格化的特征。文化或文明之间的界限，主要是由一系列复杂的既定生活环境、心理结构、历史传承、宗教归属形成的，具有主观性、先在性的特征。亨廷顿指出：“在一个文化有其重要性的世界里，排就是部族群体，团就是民族，兵种就是文明全世界的人在更大程度上根据文化界线来区分自己，意味着文化集团之间的冲突越来越重要；文明是最广泛的文化实体；因此不同文明集团之间的冲突就成为全球政治的中心。”制度边界告诉我们，人的行为甚至思想都要以理性为基础，因为现实的制度对于企图越出其边界的行为进行强制性调整，甚至伴随着惩戒措施。“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，便不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。”制度边界似乎是限制了人的自由，使人的言行被固定在一定的范围之内，这是否真正合理，仍然有待考证。但人的自由如果没有任何界限，人类的生活秩序能否维持，人能否安全有效地安排自己的生活就更加值得怀疑。

二、制度设计

制度不是孤立的，制度往往形成体系，在配置完整、功能齐备、协调统一、有效衔接的制度体系框架内，才谈得上发挥制度的治理功能。孤立的制度往往由于功能单一而失去生命力，比如如果想要建立一项社会治理机制，更具体一点来说，比如建立社会信用机制，就需要银行、国家安全、民政、社会治安等部门的相互配合协作。从2015年开始，中国共产党对新提拔的领导干部实行更严格的个人重大事项申报制度，并且坚持一年一申报，申报事项不断细化，几乎囊括了官员的全部个人生活：财产、配偶子女等。在之前也有官员个人事项申报，但是由于只有申报而无严格的审核，导致形同虚设、流于形式。现在的个人事项申报需如实，如有隐瞒即追查到底，并且追究责任，直至启动党纪政纪甚至司法惩戒机制。而手段则是由组织部门、房地产管理、公安、银行、保险、国家安全等部门统一审核，严格标准，一查到底。这在某种程度上形成了一个官员接受有效监督的制度体系，使不廉洁、不纯洁的干部无法进入到共产党的中高级官员队伍中来，在进口设置了严格准入标准。同时，每年所有中高级干部都要申报一次，这样中高级官员队伍中隐藏的腐败分子和对党不忠诚者将无处遁形，彻底暴露于党组织和人民的监督之下，这样就能逐步形成一个廉洁的党风政风，构建良好的政治社会生态。

在制度设计的过程中，往往出现“拆东墙补西墙”“顾头不顾腚”的情况。如果原有的制度体系比较完善，个别制度需要革新时往往会在制度体系的大框架内进行，不会对整个体系的稳定造成威胁，也能在整体上带动整个制度体系不断完善。但是如果原有的制度体系比较松散，或者说原有的制度杂乱无章、没有形成有机的整体，那么在制度变革的过程中，往往一个制度的变化与其他制度的改进毫不相干，甚至相抵啎，造成顾此失彼左支右拙。由此来看，似乎制度设计只是一个技术性的问题，实则不然，制度设计更重要的还是一个程序性和价值性的问题。制度注重程序，符合既定程序制定出来的规则才能称之为制度，这是技术层面的含义，同时，制度是好是坏，代表什么价值导向，蕴涵什么价值判断，则是制度生命力更深层次的根源。制度能够代表价值，是由于制度是民主化的产物，是需要众人参与的过程。制度能否代表最大多数人民的利益，是检验制度民主化的根本标准。我们知道，西方的政治参与体制具有独特的历史发展路径，特别是最终形成的代议制、多党制、三权分立、总统制等，具有强大的生命力。那么，是否可以把这些政治制度直接搬到中国的政治制度中来，为我所用呢？否！民主的发展需要一定的条件和土壤，看待制度的好坏还需要有宽广的历史视野，不能因为欧美的政治制度目前发展态势相对较好，就认为是可以适用于全球的法宝。这是其一。其二，不同的民主制度的形成具有特殊的文化土壤，适合美国的制度未必适合中国，适合英国的制度未必适合俄罗斯。这就是马克思主义分析观察问题的辩证法——具体问题具体分析。因此，制度设计，从大的国体、政体到小的管理制度、人事制度等，都需要植根本土文化土壤，挖掘本土精神资源。适合自己的，才是最好的。这绝不是为落后辩护，更不是为保守助力。到目前为止，走资本主义道路的国家是大多数，但真正发展态势相对较好的不还是欧美的少部分发达国家吗？就这一点就可以判明，社会主义绝非异端另类，资本主义更不是万能的，资本主义道路并不是人类社会唯一可以选择的发展道路。

制度设计的方式和范围决定了其科学性与协调性。自上而下的制度设计，可以称之为纯粹的顶层设计，集中决策层的智慧和能力。自下而上的制度设计，可以称之为纯粹的群众参与，海量的群众智慧和利益诉求推动制度的成型和完整。没有完全不顾群众意愿的制度设计，也没有完全根据群众分散的、片面的、零碎的意愿直接设计出高超的制度。因为制度设计本身是制度创新的一种方式，需要设计出来的一定是崭新的制度，尽管有可以参考的历史前提和实践基础，但是仍然需要制度创新。如果参考一定的制度框架和范本就可以设计出一种新型的制度，那么这只能称之为制度的整合，还谈不上创新意义上的制度设计。凭借人类现有的智慧，同时还要受制于人自利本性的桎梏，要设计出符合人类社会发展规律、符合人类自身利益的制度体系确实非常困难。因此，制度设计需要高度的前瞻性。如果事事都要亲力亲为之后才能发现背后的规律和本质，那么人类制度设计的成本也就太高了。大的制度框架出来之后，要保持一定的稳定性，如果需要不断修修补补，说明整体制度框架不科学，缺乏预见性。从宪法制度来说，美国立国以来，尽管世界格局和基本国情发生了重大变化，但二百多年来宪法基本保持了稳定，只是增添了几个重要的修正案而已。这一点确实值得我们学习，因为稳定是制度最为重要的优越性之一，制度经常变动就已经背离了制度的初衷。追根溯源，美国的宪政体制主要是从其母国——英国沿袭而来，只不过是结合美国的国情做了全面的改造，使英国的宪政体制优点与美国移民国家的现状实现了完美结合。中国当下强力推进的全面深化改革，着力点就是在制度上实现重大突破，推进国家治理能力的提升，坚持的原则就是在中国特色社会主义基本制度的框架下，结合中国的具体国情，把顶层设计与摸着石头过河结合起来。既要发挥中国共产党的政治优势，同时也要广泛发动群众，把自上而下和自下而上有机结合。

三、制度运转

制度的建立和完善是有成本的，但制度成本主要体现在如何实现制度框架的有效运转上。制度边界是为制度确立范围和界限，更是为权力规定了基本遵循，而制度设计是为了更好地发挥制度的引领作用，最终制度是否科学、体系是否完整、效果是否显著还要看制度运转情况如何。制度不是孤立的，制度运转在不同国家、不同历史时期、不同文化环境是完全不同的。在实践中会出现这样一种奇怪的情况，制度的设计十分精妙、科学、完善，制度的设计者也都具有高超的智慧和高度的道德操守，但是在制度运转过程中却处处掣肘，受到各种各样的干扰和阻挠。这是为什么呢？这根本上是由于制度本身脱离了实际，即制度体系内部有严重的脱节。制度的运转环境不是静止不动的封闭环境。中国古代的成语故事“刻舟求剑”“守株待兔”讲的大致就是这个道理。所以在很多制度出台之前，由于不善于或者不愿意采纳群众意见，仅仅依靠所谓的专家团队、官员领导，效果往往都大打折扣。就像毛主席早在1941年《<农村调查>的序言和跋》中所强调的：“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的，不了解这一点，就不能得到起码的知识。”制度运转最终要依靠人力实行，这或许是制度运转过程中的一个悖论。制度是由人制定的，必定掺杂着人性的考量与计谋，但制度制定出来之后又独立于人的控制，具有非人格化的强制性特征。但最后，推进制度的实行，考察制度的成效，最终还要靠人。制度从制定、执行到考核，都是由人来完成的。这就使制度本身存在着道德上的风险，因为人既具有道德的外部约束，同时也会在制度的框架内突破道德的界限。在现代社会，制度一方面约束公职人员，另一方面约束社会大众。第一等重要的是国家公职人员能否遵循制度的要求，其次才可能让社会大众一体遵行。中国古代的皇权制度运转或许也能给今天的国家治理有所启示。如清康雍乾三朝，国家治理能力达到封建社会的一个高峰，形成了历史上著名的“康乾盛世”。在这个时期，皇帝对于皇权制度运转中起到至关重要作用的人臣的考察与选拔，坚持德才兼备，但同时又认为道德可以伪装，但才能无法伪装，既不能有德无才，也不能有才无德，特别是把官员的才干放到了一个更加重要的地位来看待。如雍正强调“用人要‘明试以功’，就是要对官员进行业绩考察，看其能否胜任；二是提出‘惟才一字，不能假借’，言外之意就是操守可以伪装，而才能却装不出来，因此，对有才之人当珍惜之。”这是因为，雍正认为，“官德是可以通过训导教育改善的，但才能却非朝夕可得，所以，对有才之人他都要给予机会，极力保全。”另外，这个时期考察官员“皆尚实政，最恶虚名”。特别是对于部分官员沽名钓誉、政务不勤的，则严加申饬。如“在中国传统政治中，灵芝、甘露、麒麟、凤凰等一直被视为‘祥瑞’之物，是统治者‘治国有道’的佐证。‘祥瑞’的出现，也会被史家记入史书。但是，康熙帝对于所谓‘祥瑞’却有不同的认识。康熙帝并不认同史书所记之‘祥异’是福瑞的说法，并说地言丰稔、家给人足才是最大‘祥瑞’。一句‘无益于国计民生’，尤其体现了他一贯崇尚实政的执政风格”。在制度约束的同时，在这一时期也尤其注重对官员操守、胸怀的考察，使皇权的实施主体——各级官吏受到了更加严苛、全面的监督、考察。“雍正帝有一个非常精辟的论断，即‘任劳易，任怨难’……从雍正帝的角度看，官员能否‘任怨’，关系到能否‘秉公办事’，也即能否实心实政。”固然，在人治社会里，人往往在治国理政中发挥着更为重要的作用，制度似乎被玩弄于股掌之间，但同时，无论如何官员的执政行为是在一定的制度框架内进行的，就是皇帝本人也要一定程度上受到制度、成法和规矩的制约。

如何精巧的制度设计都无法完全避免在制度运转过程中的搭便车行为。在现在雾霾如此严重的当下，大家都明白是发展模式出了问题，并且这是一个非常典型的结构性问题。其中之一就是因为产能过剩。我们知道，既然是市场竞争行为，就完全可以通过市场这只看不见的手自动调节产能的过剩，过剩产能自动退出市场岂不是市场的天然潜规则吗？但由于目前的经济发展与各地的GDP增量、与各级官员的升迁有直接关系，在中央政府统一调控产能过剩问题时就遇到了重重阻力。因为虽然雾霾严重，但是却无法追究责任，因为雾霾产生的原因众多，大家好像几乎都有份，这似乎变成了一个法不责众的困局。实现绿色发展，相当多的高污染、高耗能的产业势必需要转型调整，关停并转是基本出路。中央政府确定方案之后，要求各地根据工业发展情况上报需要砍掉产能的部分，但应者寥寥。因为大家知道，砍掉的产能虽然是砍掉了污染，但同时砍掉的却是GDP。因此，大家基本上都消极应对，除非中央政府采取强硬手段，否则难以推行。因此，通过这一过程，我们可以看到，从发现污染源头，到整治污染政策出台，表面上看不应存在什么障碍，发现问题——解决问题——制度创新的路径在这里似乎行不通。如果不能出台更为强硬的措施，如果没有坚决果敢的意志，污染之苦、雾霾之害不知道还要持续多少年，所谓的结构性矛盾这样的托辞都无法解决实际存在的问题。

[1]李·J·阿尔斯顿，斯瑞恩·艾格森，道格拉斯·C·诺斯.制度变迁的经验研究[M].杨培雷，译.上海：上海财经大学出版社，2014.

[2][俄]亚历山大·雅可夫列夫.雾霭：俄罗斯百年忧思录[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[4][美]塞缪尔·P·亨廷顿.文明的冲突与世界秩序的重建[M].北京：新华出版社，2010.

[5]毛泽东选集，第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[6]刘凤云.朱批——康雍乾用人与吏治[M].北京：人民出版社，2014.

[7]陶建武.国家能力与治理发展：分析框架的构建与中国经验的例证分析[J].领导科学论坛，2016，（2）.

责任编辑：李姬

本文系2015年度国家社会科学基金项目“制度执行力与治理现代化研究”（项目编号：15BKS034）的阶段性成果。

涂小雨，国家行政学院政治学教研部博士后，中共河南省委党校、河南行政学院决策咨询部副主任，副教授。主要从事制度领导与治理现代化研究。

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2095-5103（2016）03-0004-04