精准扶贫与志愿服务

□ 陈瑶瑶

精准扶贫与志愿服务

□ 陈瑶瑶

精准扶贫和志愿服务是现今十分重要的两个主题。志愿服务是构建和谐社会，促进社会进步的有力抓手。为了实现2020年全面建成小康社会的伟大目标，需要广泛动员社会公众参与到扶贫队伍中。如何将精准扶贫和志愿服务有效结合，是本文研究的重点。本文首先对主题背景和概念简单介绍，接着谈及志愿服务参与精准扶贫的重要性，然后重点是对志愿服务参与精准扶贫方式的探讨，最后是志愿服务过程中问题和建议的总结。

精准扶贫；志愿服务

一、背景

中国是一个重视扶贫的发展中国家，提前实现了贫困人口减半的千年发展目标。自改革开放以来，我国的扶贫开发政策持续不断，扶贫开发效果成绩斐然。国家统计局2016年2月29日发布2015年国民经济和社会发展统计公报，公报显示，2015年我国农村贫困人口从2014年的7017万人减少到5575万人，减少1442万人（比上年多减210万人），贫困发生率从2014年的7.2%下降到5.7%。顺利完成了年度减贫逾1000万人的目标，“十二五”扶贫任务超额完成。2015年减贫速度明显高于上年。

我国经历了从20世纪80年代以县为瞄准目标的区域扶贫，到2001年以村为瞄准目标的村级扶贫，再到2005年国家针对贫困农户建档立卡，形成以户为瞄准目标的扶贫机制。2013年11月，习近平总书记在湘西考察时首次提出精准扶贫理念：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。三件事要做实：一是发展生产要实事求是，二是要有基本保障，三是下一代要接受教育。”为了响应习近平总书记的号召，中央办公厅颁布了25号文件——《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。2014年5月国务院扶贫办也颁布了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，在全国推行精准扶贫工作。

在2015年减贫与发展高层论坛上，习近平总书记再次强调精准扶贫理念，提出六个精准：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准。同时，还明确指出，开展精准扶贫工作需要扶贫的多样性和社会力量的参与。这就表示，如果想要以贫困户为瞄准对象的精准扶贫效率最大化，不仅需要政府的支持，还需要全社会公民的参与。虽然我国对全球减贫贡献率超过70%，使7亿人口摆脱了贫困，看似每年1000万的减贫人口很容易，殊不知由于经济条件和自然条件的限制，扶贫攻坚战非常困难。为了实现2020年全面实现小康社会的目标，为了绝对贫困人口全部脱贫的目标，增方式，加活力变得刻不容缓。志愿服务作为公民参与社会治理的有效方式，参与到精准扶贫队伍中，利用自身优势，有助于形成全社会参与扶贫格局，是政府扶贫力量的有效抓手和得力助手。本文将对志愿服务如何有效参与精准扶贫展开研究。

二、概念概述

1.概念

精准扶贫是针对贫困家庭和人口进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，真正实现脱贫的目标。

精准识别是指通过一定流程和方法，如公示、核查、评议、信息录入等，识别出贫困家庭和人口，并建档立卡，这是精准扶贫的基础。精准帮扶是指对识别出来的贫困家庭和人口，分析致贫关键性原因，有针对性地采取帮扶措施，集中力量予以扶持。精准管理是指对扶贫对象进行动态管理，通过建档立卡，记录贫困户的贫困信息和帮扶措施，全过程监测，实现扶贫对象的有进有出，为精准扶贫提供信息基础。精准考核是指对贫困家庭和人口的扶贫成效，以及对地方政府开展扶贫工作情况效果的量化考核，保证扶贫工作的有效进行。

志愿服务是指任何人志愿贡献个人的时间、金钱、技能、精力等，在不为任何物质报酬或所获报酬远低于付出价值的情况下，为改善社会，促进社会进步而提供的服务。志愿服务具有自愿性、无偿性、公益性和组织性。

志愿服务的范围广泛，主要包括：扶贫开发、基础教育、社区建设、防灾救灾、环境保护、大型赛事、海外服务和政策倡导等。

2.农村扶贫标准

1986年，我国扶贫标准为农民年人均纯收入206元，这是我国第一次制定扶贫标准。2001年，国家调整了扶贫标准。一是保留了1986年制定的扶贫标准，并根据消费价格指数等相关因素的变化调整为625元。二是将低收入标准提升到865元来增加农民人均纯收入。2011年，国家提出新的扶贫标准，比原来提高了92%，农民人均纯收入提高到2300元（2010年不变价）。到2015年，考虑到热量和蛋白质需求，食品支出不仅要让人吃饱，而且要适当吃好，并且考虑恩格尔系数将非食品支出定为40%，标准的现价为2855元，相当于每天7.8元的生活费。按照购买力平价，世界银行标准为1.9美元，我国大约相当于2.3美元，完全超出世界银行标准。

三、为什么志愿服务要参与精准扶贫

1.精准扶贫问题导向要求志愿服务参与

（1）精准识别的政治现实性。我国是采用逐级分配指标的方法来确定贫困人员。中央确定贫困县指标，省里决定县里的贫困村和贫困户指标，县里决定每个村贫困户指标。识别贫困户采用“程序识别法”，包含农户自主申报、民主决议、入户调查、多部门审核和张榜公示等程序。这样的识别方式，缺乏纵向可比性，可能导致真正贫困户被排除在外。非贫困户所在村拥有指标，致使许多非贫困户在扶贫范围之内，这就可能造成真正贫困村贫困户名额的减少，达不到真正的扶贫效果。面对识别困境，需要志愿者参与来帮扶这些真正贫困户，他们不仅需要政府的“兜底”补助，更需要通过志愿者扶持来增强他们的再生能力。

（2）精准帮扶缺乏灵活性。精准帮扶要求对贫困户的具体需求采取具体的帮扶措施。但在实践中，我们看到，其实并没有采取因户制宜的措施，主要还是资金支持和项目辅助。致贫的原因多样，贫困户对帮扶需求也不同，如教育救助、生产救助、医疗救助、技术救助、基础设施建设等。每个志愿服务组织都有自己的帮扶领域，面对贫困户的特殊需求，需要专业的志愿服务团队来帮扶救助，才能达到扶贫的真正效果。

（3）精准扶贫资金有限。精准扶贫主要还是依靠中央财政专项扶贫资金，一些地方政府由于财政困难，根本拿不出多少扶贫资金，这是远远不够的。在有的贫困村，每户建档立卡户在3年中或许只有1次获得每年2000元的扶贫资金。这对于贫困户来讲意义不大。如农牧贫困户，靠养牛羊为生，2000元对他们帮助不大，顶多能买点饲料。如果非营利组织通过社会募集资金来参与扶贫，将扶贫资金用于贫困户，这样资金来源多样化，贫困户除了基本生活费用，可以将剩余资金用于提高生活质量，实现真正脱贫。

（4）驻村扶贫工作队效率低。驻村干部参与扶贫是提高扶贫效率的有效方法。采用这样的方法目的主要有两个，一是干部进村可以更好地了解贫困户致贫原因，并采取相应的措施来应对和解决；二是利用驻村干部的社会资源为贫困户带来脱离贫困的资金等资源。然而，在实践过程中产生的现实问题往往影响了扶贫进程。村干部除了需要驻村扶贫，还要从事本职工作，这使得他们对扶贫工作心有余而力不足。村干部利用社会资源扶贫，大部分靠的是朋友情面，这不是解决扶贫的长久之计。

2.志愿服务特性导向要求志愿服务参与

（1）志愿服务是公民参与社会治理的有效方式。党的十八届五中全会研究和部署了创新社会治理的要求。明确指出，广泛动员全民参与和创新社会治理，形成全民共建、共享的社会治理局面。据统计全国共有社会组织60.6万个，2014年全国就有社区志愿服务组织10.9万个。通过参与志愿服务，激发公民找到适合的领域，发挥自己的特长，参与社会服务和社会治理。这样的方式，志愿公民获得尊重和成就感，得到了社会认同，同时，有利于政府职能的转变，形成公民社会。

（2）志愿服务帮扶地区的边缘性。由于政府部门条件限制，扶贫资金和项目很多是无法抵达真正的贫困户。这些贫困户地处偏僻地区，环境恶劣，政府很难进行识别和帮扶。有些志愿服务组织，通过实地考察和调研，专门针对真正贫困地区贫困人口的贫困原因，给予物质和精神上的帮扶。志愿服务组织的宗旨就是不让偏远地区贫困人口落队，实现扶贫资源有效利用，架起政府和贫困户之间的桥梁，形成他们之间的纽带。

（3）志愿服务技术的支持性。志愿服务可以为贫困户提供技术支持，通过提高他们生活自理能力来实现脱贫。这样的支持包含农作物的增收、计算机等新兴科技的简单利用、当地志愿者的培育等等。结合当地实际，农作物增收技术和计算机技术的传授，使当地贫困户不仅可以解决温饱问题，还可以利用志愿者形成的供需平台供应农产品，获取利润。通过对当地志愿者的选拔、培育等，形成贫困区互帮互助的良性生态系统和与区外志愿服务组织的有效对接。

四、志愿服务参与精准扶贫的方式

志愿服务组织通过招募志愿者来提供社会服务，在服务大众和社会治理中发挥了举足轻重的作用，同时也是除政府和市场之外的第三条服务供给路径，在社会治理和提供服务中发挥着重要的作用。但是，需要明确的是，志愿服务组织并不是万能的，它不可能解决社会上的所有问题，它只能在特定领域采取方式来发挥作用，达到好的效果和影响。

1.发表研究报告形成政策倡导

经过多年的发展，我国贫困人口相对集中在14个地区，这些地区不仅是政府扶贫工作的重点，也是志愿服务组织关注的重点。

为使扶贫工作能够更好响应不同弱势群体的需要，可以和伙伴机构合作就这些贫困地区的农村妇女、儿童、老年人口等弱势群体里的发展及贫穷状况进行深入调查研究，并发表报告，供政府部门参考。如乐施会就支持伙伴机构发布了《2014国际妇女节特刊：中国农村妇女减贫概况及展望》《2014国际儿童节特刊：中国农村儿童发展和政策促进》以及《2014年重阳节特刊：中国农村老龄贫困状况》多份中英文报告，分析当下农村妇女、儿童及老人的状况以及导致他们贫困的原因。还可以围绕志愿服务组织参与扶贫的课题，与研究机构一起合作，从理论和国际实践经验等多个角度，倡议民间社会、政府及企业在未来扶贫工作中应该发挥各自的功能。

当国家就某扶贫条例发布征求意见稿进行咨询时，志愿服务组织可以支持多个相关组织成立工作组，讨论地方相关法规，总结相关实践经验，并透过小组和多样化咨询活动，促进不同群体发声，提出建议稿，以推动制度及法规的发展。

2.基础教育

我国某些地区实施撤点并校政策多年，很多农村学校被撤走，致使很多住在偏远地区的儿童，需要长途跋涉才能抵达学校，旷课和辍学的学生就会增多，削弱了教育以助脱贫的效果。在2012年，教育部门调整有关政策，重开小规模学校，保障儿童能就近入学。志愿服务组织可以关注新政策下小规模学校的生存和发展，并致力探索让该类型学校均衡发展的模式，以保障偏远地区儿童享有优质教育的权利。

志愿服务组织在经费允许的情况下可以在偏远地区建立小学，并为小学的教师提供培训，提升其教学能力，并资助学校配置图书及体育器材等教学设施。对于偏远地区的少数民族学校，志愿服务组织可以与当地伙伴机构一起合作，来改善学校食堂及校舍设备、培训教师、发展乡土课程及支持学校以少数民族语言及汉语双语授课，这样既可以保护我国优秀传统文化的传承，又可以提升学生学习的信心。

另外，就读偏远学校的学生，多为父母在外打工而在农村生活的留守儿童，只有年长的老人陪伴，缺乏父母的教育和关爱，这样极易产生生理和心理问题。志愿服务组织可以培养志愿者担当支教老师和住校社工，帮助留守儿童解决成长中遇到的各种问题，并给予他们关爱。

3.家庭暴力

在性别平等意识及法律保障不足的情况下，家暴仍威胁着不少妇女的生活，在贫困群体中尤为明显。身体伤害加上欠缺应对能力，令受暴妇女更容易陷入贫困的漩涡。志愿服务组织可以联同当地其他伙伴机构，为家暴妇女提供庇护居所、紧急救助、社工服务、法律援助及多种培训，让她们的身心在安全环境下康复并获得更多权利，并鼓励受害者成为志愿者来帮助其他受暴妇女。志愿服务组织也可以为受暴者和施暴者提供辅导和培训，让他们更深刻地了解家暴的成因和危害。

除了提供直接服务外，志愿服务组织还可以向警察、律师、法官、医生和社区工作者等不同群体开展社会性别和反家暴培训，推动多家机构的合作，以防治家暴。

偏见和不平等权力关系是家暴和性别暴力的根本原因，志愿服务组织需要通过公众教育提高公众性别平等意识和观念。志愿服务组织可以举办社区展览、工作坊、戏剧、媒体沙龙等活动，让不同领域的人士、专家学者、媒体从业人员等对性别暴力展开讨论，提升大众对性别暴力的认识，并普及性别平等观念和意识。志愿服务组织要致力于为受害妇女提供服务，改善农村妇女生计。要为不同类型的受助者提供资源，帮助他们进行能力建设及创造参与机会，最终提高她们的权利意识和地位，扭转不平等权利关系。

4.农村气候变化

气候变化是全球问题，严重影响粮食收成和价格。气候变化打击农业，对农业发展及农村人口生计构成负面影响。志愿服务组织需要关注如何将应对气候变化的措施纳入农村社区的发展规划，尤其是贫困地区。同时可以研究如何在农村发展过程中协调扶贫、适应气候变化和低碳发展等多方需要。

某社会组织为帮助农村更好地应对气候变化，开展了“低碳适应与扶贫综合发展计划”，并选择陕西省长武县宇家山村为试点。宇家山村受气候变化的影响显著，贫困现象日益加剧。该组织协助相关部门在制定宇家山村新村规划时，加入适应和减缓气候变化的计划，以及减灾防灾等措施。目前，宇家山村新村建设工作仍在进行，但已取得初步成果，陕西省电视台更录制专题节目在全省播放，让更多人明白气候变化与农村贫困的密切联系，以及宇家山村在应对气候变化方面的经验。

志愿服务组织也可以着重培养伙伴机构的能力建设，如协助地方政府的代表增强对有关议题的了解，同时支持相关研究机构展开有关农林业减排及扶贫的研究。还可以参与每年的联合国气候谈判，与各合作伙伴共同向发达国家呼吁，为发展中国家提供资金，以应对气候变化而出现的问题。

5.救灾工作

自然灾害造成生命及财产损失，尤其影响贫困人群的生活，志愿服务组织响应人道救援的需要，展开救灾工作，协助灾民恢复长远生计。

2010年4月，青海玉树发生里氏7.1级强烈地震，给本来就非常贫困的玉树人民造成重大财产和生命损失。志愿服务组织在紧急救援结束后，连续在玉树地区进行了为期4年的灾后重建工作，投入资金逾300万元，协助当地社区重拾生计，改善医疗及环境卫生。

2013年4月，四川省雅安市芦山县发生了7级强烈地震，志愿服务组织除了参与有关紧急救援，还开展灾后重建工作，投入许多资金和物资，这些工作项目包含基础设施建设（道路修建、供水供电系统建设等）、农作物和禽类增收、防灾减灾和心理辅导等。

2014年7月，40年一遇的台风威尔逊侵袭海南、广东、广西三省，对当地农作物造成严重破坏，超过700万人受影响。台风也令云南省一些地区出现泥石流、道路塌方和房屋倒塌。志愿服务组织迅速响应，在海南灾情较重和经济相对落后的地方发放防水帆布、遮阳布和油锯等物资。在广西和云南，派发防水帆布、卫生包、棉被、蚊帐、家庭储水套装和厨具包等物资，及时解决了灾民的生活所需。

2014年8月3日，云南省昭通市鲁甸县发生6.5级强烈地震，造成昭通市等多个县死伤逾3000人，超过100万人受到灾害影响。志愿服务组织立即派出工作人员到达灾区进行援助，采购并运送防水帆布、强光电筒、棉被、折叠床以及卫生包等救援物资，灾情较重的鲁甸、巧家和会泽县，逾8000户受灾人口得到帮助。

为了提高公众对贫困问题的认识，让更多的人参与到扶贫工作中，志愿服务组织可以让参加者通过探访和进行仿真任务来亲身体验贫困人的生活。企业作为推动社会进步和发展的力量，志愿服务组织可以加强与企业的交流，改善企业行为，让其成为扶贫的重要力量。

五、问题与建议

1.国家志愿服务法律法规欠缺

我国志愿服务发展多年，形成了许多地方政策和条例，如广东省志愿服务条例、上海市志愿服务条例、山西省志愿服务条例以及武汉市志愿服务条例等，规范了志愿服务的发展，保护了志愿者的权益。但是这样的格局，促使全国的志愿服务分散管理，出现志愿服务组织身份无法认证和认可，志愿服务组织发展水平不一以及跨地区志愿者利益无法得到保护等问题，不利于我国志愿服务和志愿服务组织的长久发展。2016年，国务院法制办公室，形成《志愿服务条例（征求意见稿）》，广泛听取社会各界的意见，期望形成一个全国统一的志愿服务条例。这部条例的颁布会是我国志愿服务统一化重要的一步，具有标志性意义。但是，纵观各界法规政策，志愿服务领域法律法规相对较少，仍面临很大挑战。结合我国志愿服务发展的现状，制定出有利于志愿服务可持续发展的法律政策任重而道远。

2.志愿服务组织要正确处理好与政府的关系

志愿服务组织是公民参与社会治理的有效方式，是政府提供公共服务的有效补充。如何处理好与政府的关系，对志愿组织非常关键。这里的政府，包括组织所在地政府，还有组织服务地政府。正确处理好关系，组织所在地政府不仅会给予志愿服务组织资金、技术和项目等支持，还会对志愿服务的开展提供便利条件。组织服务地政府也会尽全力配合志愿者的工作，保障志愿服务的顺利展开。否则，容易出现当地群众不配合、服务工作受阻等现象。这样极易打击志愿服务组织参与扶贫的自信心和决心。

3.志愿服务组织扶贫项目需多样化

志愿服务组织虽然在基础教育、救灾工作和发放救济金等常规项目上参与扶贫，取得明显成效。但是，扶贫项目单一仍是志愿服务组织当下面临的一大挑战。志愿服务组织需要根据贫困地区当地实际情况，设计出具有针对性的项目，才能达到消除贫困的目的。如陕西省长武县宇家山村就是因气候致贫，志愿服务组织就不能用在农作物受灾后给予扶贫物资这样的方式扶贫，而是要在如何应对气候变化方面，给予灾前准备和措施和技术支持。开展贫困地区反家暴项目和海外项目都是志愿服务组织的尝试，借鉴国外扶贫项目来达到创新，也将对我国消除贫困有很大帮助。

4.志愿扶贫资金问题

资金短缺是志愿服务发展遇到的一大难题。过度依赖政府，不利于扶贫项目的有效开展，而志愿服务组织单靠组织内部资源筹集资金，也无法达到资金的充分获得。如果要解决这个问题,需要多方合作，政府、志愿服务组织、社会一起努力共同作用。一是从自身建设出发，提高志愿服务组织的服务使命、战略计划、项目建设和形象宣传等能力,通过优秀的扶贫项目和服务品牌吸引资助者。二是逐步扩大财政资金的支持规模和范围,加强对志愿服务组织的财税政策支持。三是从志愿服务组织资金支出负担减轻的角度,志愿服务组织既可以发掘内部关系网资源，还要充分争取外部资源的支持，形成全方位资源利用。

5.扶贫志愿服务人员招募问题

志愿人员的招募本就是志愿服务组织面临的一大挑战。服务项目单一、身份缺乏认可、安全缺乏保障等问题都是志愿者担忧的问题。更何况，对于扶贫项目，服务地都在我国偏远山区，交通不便、生活条件恶劣等问题更是志愿服务组织招募人员困难面临的现实问题。针对这种情况，志愿服务组织就需要在完善扶贫项目的基础上，招募志同道合、有崇高信仰、愿意吃苦的人，他们更愿意获得的是一种内心的满足和荣誉感。志愿服务组织不仅要给他们购买保险保障他们的安全，还需要给予适当的激励让他们获得一种精神满足。

贫困不是贫困人口的个人问题，扶贫不是救济。社会结构性因素才往往是贫困的主因，消除贫困的主要策略应该是针对这些因素而不是救济。我国扶贫工作进入新阶段，克服瞄准问题更加重要，扶贫工作也因此变得更加艰巨。这不仅是政府的责任，更需要充分发挥公民参与社会治理的作用。志愿服务组织作为公众参与社会治理的有效形式，在消除贫困的严峻形势下，有着义不容辞的责任。

尽管消除贫困的任务很艰巨，为做好扶贫工作，志愿服务组织也要运用社区生计改善、救灾防灾、政策倡导、公众教育等方式，消除社会不公正现象，保障贫困人口应有权益，帮助分困人口真正走出贫困，获得新生。

[1]丁元竹，江汛清，谭建光.中国志愿服务研究[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]习近平的“扶贫观”：因地制宜“真扶贫，扶真贫[EB/OL]. http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html.

[3]马克·A·谬其克，约翰·威尔逊著.志愿者[M].魏娜，译.北京：中国人民大学出版社，2013.

[4]Coady,D.,M.Grosh,andJ.Hoddinott.2003.“TargetedAntipovertyInterventions：ASelectedAnnotatedBibliography”.InternationalFoodPolicyResearchInstitute,WashingtonD.C. Processed.

责任编辑：李姬

陈瑶瑶，上海师范大学哲学与法政学院硕士研究生。研究方向：慈善与志愿服务。

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2095-5103（2016）03-0008-04