我国金融消费纠纷投诉处理机制研究

范卫国

摘 要：当前，为弥补传统金融消费纠纷处理机制存在非专业性以及非效率性等问题，在中国人民银行的主导下，我国先后在全国十余个市、县的人民银行中心支行设立了金融消费者权益保护中心，旨在建立统一的金融消费纠纷投诉处理平台。不过，当前的金融消费纠纷投诉处理机制尚存在法律依据缺失、统一的监管体系未建立、投诉处理机制缺乏效力约束等缺陷和不足，应当通过强化对金融消费者进行倾斜性法律保护、设置保护金融消费者的专门性机构以及完善金融消费纠纷的诉讼和非诉处理机制等途径，实现金融消费纠纷的依法快速解决。

关键词：金融消费纠纷；投诉处理机制；替代性纠纷解决机制；金融消费者投诉中心

[中图分类号] F832；D922.28 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）04-0087-07

一、引 言

近年来，随着我国金融业的快速发展，金融机构之间、金融机构与金融消费者之间、非金融机构的组织及个人相互之间的金融纠纷越来越多。尤其是金融机构与金融消费者（客户）之间的信访投诉纠纷，牵掣了金融企业及其监管机构大量的人力与物力，也引起了金融监管机构的高度重视。据相关数据，2014年全年，深圳市银监局共受理了各类信访投诉近4 000件，其中，书面来信近680件，接访人次160人次，接听群众电话咨询和投诉高达3 000余次。而就近年来深圳市金融消费投诉的事项而言，仅20%属于违法违规信访事项，其余80%左右为服务及产品类纠纷。[1]而在上海，2013年上半年上海银监局共收到各类投诉事项1 037件。其中，反映金融消费者与金融机构服务纠纷类投诉最为突出，占比88.90%。从金融消费者的投诉类型看，主要集中在信用卡、存贷纠纷、代理保险、服务质量、理财产品和服务收费等方面，占比分别为26.60%、15.70%、14.20%、7.20%、6.20%和5.70%。[2]无须过多例证，无论是从日常媒体报道，还是相关机构发布的数据中，都可以明显看到金融消费纠纷在我国正呈现急剧上涨的态势。金融消费纠纷的持续增长，不仅直接影响了民众进行金融消费的积极性，同时也对金融市场的稳定带来较大影响。在此背景下，旨在快速便捷解决金融消费纠纷的投诉处理机制在我国应运而生。

二、我国金融消费纠纷投诉处理机制的现状

为解决传统金融消费纠纷处理机制的弊端，满足金融消费者专业、快捷、方便解决金融消费纠纷的需求，自2011年起，中国人民银行和银监会就开始探索在其内部建立专门的金融消费者权益保护机构，并相继出台了诸如《金融消费者权益保护试点工作实施方案》、《金融消费者权益保护办法（试行）》、《中国银监会关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制切实做好金融消费者保护工作的通知》等有关金融消费纠纷处理和金融消费者保护的规定。在人民银行和银监会的指导和督促下，各地人民银行分支机构及其银监会派出机构也开始尝试设立专门性的金融消费者保护机构，并相继出台诸如《金融消费者权益保护试点工作实施方案》、《金融消费者权益保护办法（试行）》等有关金融消费纠纷处理和金融消费者保护的规定。据统计，截至2012年末，人民银行1 301个分支机构开展了金融消费权益保护试点工作。所有试点分支机构共受理消费者投诉11 988件，其中涉及人民银行职责的投诉5 544件，涉及业务主要包括人民币管理、支付结算、征信管理等。[3]金融消费者权益保护机构的成立和金融纠纷处理办法的出台使我国金融消费者保护工作水平得以提升，而相关的实践经验也为今后金融消费者保护专门性法律的出台提供了可资参考的依据。

（一）组织机构及工作职能

2012年8月，继保监会设立保险消费者权益保护局、证监会设立投资者保护局之后，中国人民银行和银监会相继在其内部分别设立了金融消费者权益保护局和消费者保护局，并出台了有关金融消费者保护的规范性文件。根据2013年《中国人民银行金融消费者保护工作管理办法（试行）》（以下简称“人民银行《管理办法》”）第九条规定，各地金融消费者权益保护机构的主要职能：①制定辖区内金融消费者权益保护工作实施细则；②监督、评估辖区内金融机构金融消费者权益保护工作，必要时组织现场检查调查；③在辖区内开展金融消费者教育工作，宣传金融知识，增强金融消费者维权意识，提升其识别金融风险产品的能力；④受理辖区内中国人民银行法定职责范围内的金融消费者投诉和涉及跨市场、跨行业类交叉性金融产品、服务的金融消费者投诉，组织对投诉的分办、转办、督办，必要时组织对投诉的调查和调解；⑤为金融消费者提供咨询服务；⑥对群体性等重大金融消费争议，会同相关部门，提出处理意见，并按规定进行报告；⑦牵头本机构相关职能部门推动辖区内金融消费争议数据库建设，并负责业务数据的日常维护、统计和分析；⑧调查、研究金融消费者行为特点；⑨指导、考核下一级分支机构金融消费权益保护工作；⑩中国人民银行授权的其他职能。而根据中国银监会官方网站信息，消费者保护局主要履行以下职能：①研究国内外金融领域消费者（投资者）保护情况，制定银行业金融机构消费者权益保护总体战略、政策法规，并对监管政策制定和执行中对消费者权益保护的充分性和有效性进行评估；②协调推动建立并完善银行业金融机构消费者服务、教育和保护机制，建立并完善投诉受理及相关处理的运行机制；③统筹策划、组织开展银行业金融机构消费者宣传教育工作；④组织开展银行业金融机构消费者权益保护实施情况的监督检查，依法纠正和处罚不当行为。为有效监管银行业金融机构开展金融消费者权益保护工作，2013年8月，中国银监会制定印发了《银行业消费者权益保护工作指引的通知》（银监发〔2013〕38号，以下简称“银监会《工作指引》”），对银行业金融机构参与保护金融消费者工作的行为准则、制度保障以及监督管理等事项进行了详细规定，从而初步形成了“内外结合”的金融消费者权益保护体系。

就地方层面而言，在人民银行和银监会分别成立金融消费者权益保护局和消费者保护局前后，各地陆续开始了尝试设立专门性的金融消费者权益保护机构。就目前实践情况看，虽然人民银行和银监会都要求其分支机构和派出机构加强金融消费者的保护工作，但是银监会的各派出机构内部设立金融消费者权益保护机构的情况较少，目前各地的金融消费者保护中心和金融消费者维权组织大多是由人民银行各分支机构单独设立或者联合设立的，设立模式主要有四种：第一，由人民银行分支机构在其内部单独设立专门性的金融消费者维权机构，采取该模式的有安徽怀远、重庆云阳、山东东营等地；第二，由人民银行分支机构的原有部门兼职履行金融消费者权益保护的相关职责，例如人民银行广州分行、天津分行、南京分行等直辖市或者省会级分行大多没有设立单独的金融消费者权益保护机构，但普遍具有处理或者协调金融消费纠纷的职能；第三，由人民银行联合工商部门、消费者协会等部门共同设立金融消费者维权中心，例如四川温江区金融消费投诉站就是由人民银行联合当地工商部门、消费者协会等共同设立的；第四，由工商管理部门、消费者协会或者金融机构单独或者联合设立金融消费者维权机构，例如浙江仙居的金融消费维权服务站是由该地工商部门和工商银行联合设立的。其中，由各地人民银行分支机构主导设立或者参与设立的金融消费者机构是我国目前较为常见的模式。

（二）适用范围

1.主体适用范围

就金融消费纠纷的主体而言，主要包括金融消费者和金融机构两类。其中，对于何为“金融消费者”，根据人民银行《管理办法》第四条规定，其是指中华人民共和国境内购买、使用金融机构销售的金融产品或接受金融机构提供的金融服务的自然人。对此，银监会《工作指引》第三条也规定，“本指引所称银行业消费者是指购买或使用银行业产品和接受银行业服务的自然人。”这也意味着，相关法人和组织机构等主体之间的金融消费纠纷不属于人民银行金融消费者保护中心的受理范围。不过，某些地方并未将金融消费者的界定严格限定为“自然人”，而是扩大至法人及相关组织。例如，根据2010年《人民银行无锡市中心支行金融消费者权益保护试行办法》第二条规定：“本办法所称的金融消费者是指在金融机构购买金融产品、接受金融服务的自然人、法人或其他组织。”类似地，根据2011年《六安市金融消费者权益保护办法》第二条的规定，金融消费者是指在金融机构购买金融产品、接受金融服务的自然人。但在金融机构购买金融产品、接受金融服务的法人或其他组织，也被视作该办法所称的金融消费者。

在对金融机构的理解上，人民银行《管理办法》第三条规定：“本办法所称金融机构，是指依法设立的从事金融业务的银行业金融机构、证券期货金融机构、保险公司及其他保险组织。”对此，银监会《工作指引》虽未明确界定金融机构的范围，但规定该《工作指引》适用主体范围包括各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，邮政储蓄银行，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司，中国银行业协会、中国信托业协会、中国财务公司协会等。显然，银监会并未将金融机构限定在传统的“银行”、“证券”及“保险”等领域，而是对其进行了广义的解释。而就地方而言，各人民银行分支机构对“金融机构”的界定又不尽相同。例如，2011年《人民银行南京分行金融消费者权益保护暂行办法》第二条规定：“本办法所称金融机构，是指在人民银行南京分行辖内依法设立的从事金融业务的商业银行、信用合作社、信托投资公司、证券公司、保险公司以及从事金融业务的其他机构。”2011年《云阳县金融消费者权益保护办法（试行）》第二条规定：“本办法所称金融机构，是指在本县依法经营的银行、信托、证券、保险以及从事金融业务的其他机构。”

2.适用案件范围

人民银行、银监会及各地金融消费者保护机构在适用主体上存在的分歧，也决定了各地在处理的金融案件范围上有诸多差别。根据人民银行《管理办法》第五条和第十一条规定，金融消费争议是指金融消费者与金融机构之间因购买、使用金融产品或接受金融服务产生的争议。具体包括：①中国人民银行法定职责范围内的金融消费者投诉；②涉及跨市场、跨行业类交叉性金融产品和服务的金融消费者投诉。对于除此之外的金融消费者投诉，《管理办法》建议人民银行各分支机构建立工作协调机制，将相关纠纷转交金融监管部门、金融机构等进行处理，这也造成人民银行分支机构在对金融消费投诉的界定上存在差别。因此，在人民银行总行层面，金融消费纠纷主要是指金融消费者与银行业金融机构之间在购买、使用金融产品和金融服务过程中产生的争议。对此，有些地方性金融消费者权益保护机构并未完全拘泥于银行业金融纠纷，而是将保险、证券业的相关纠纷纳入其中。例如，《怀远县金融消费者权益保护工作办法（试行）》明确规定金融消费者与银行业、证券业、保险业之间的纠纷均属于纠纷处理的范畴，并以列举的形式明确了受案范围：第一，银行方面，主要包括涉及征信、银行卡、票券、人民币流通、外汇以及其他相关纠纷；第二，保险方面，主要包括金融机构违反《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国商业银行法》及有关保险业务规章以及未履行告知义务、理赔义务或采取欺骗手段诱骗金融消费者接受保险产品给金融消费者合法权益带来损害的纠纷；第三，证券方面，主要为证券公司违反《中华人民共和国保险法》及有关业务规章，侵犯金融消费者合法权益的纠纷；第四，维权中心认为可以调解的金融机构侵犯消费者合法权益的其他事项。

（三）处理程序

1.案件受理

一般而言，各金融消费者投诉中心受理的实体条件包括：一是投诉人符合金融消费者的要求；二是有明确的被投诉对象；三是有具体的投诉请求、事实和理由。此外，投诉中心受理案件还有程序性要求，如果争议双方已经通过其他途径予以处理或者超过了投诉时效，投诉中心将拒绝受理。例如，人民银行《管理办法》第十六条规定，“金融消费者投诉有下列情形之一的，中国人民银行各级分支机构不予受理：（一）没有明确的投诉对象和投诉事由的；（二）投诉人与被投诉金融机构已经达成和解协议并执行，没有新情况、新理由的；（三）中国人民银行相关分支机构已经就投诉事项进行过调解并达成了调解协议书的；（四）人民法院、仲裁机构、金融监管机构等部门已经受理或者处理的；（五）不符合法律、法规、规章有关规定的。”而《怀远试行办法》第八条的规定则更为具体，该条规定：“下列事项，维权中心不予受理：（一）不是在金融机构固定营业场所接受金融服务的；（二）没有明确的诉求或者没有真实准确的被投诉方的；（三）金融消费者与金融机构服务人员在服务活动过程中产生纠纷，未给金融消费者造成经济损失的；（四）公民个人之间私下交易金融产品或通过非法渠道购买金融产品的；（五）金融机构或服务人员已经告知相关金融产品可能会带来投资风险，或金融消费者应当意识到相关金融产品可能会带来投资风险的；（六）消费者不能提供必要证据的；（七）金融消费者因受到网络或其他诈骗通过网上银行或银行柜台办理汇款、转账等金融业务财产受到损失，或由此购买金融产品（国债、保险、证券等金融产品）财产受到损失，金融机构无责任或过错的；（八）争议双方已在本中心或消费者协会调解下达成调解协议并已履行，且无新情况、新理由、新证据的；（九）法院、仲裁机构或有关行政部门已经受理的；（十）法律、法规或政策明确规定应由指定部门处理的；（十一）金融消费者知道或者应该知道自己的权益受到侵害超过六个月的；（十二）因不可抗力造成损害的；（十三）其他不符合有关法律、法规规定的。”

2.处理流程

对于可以受理的金融消费纠纷案件，根据人民银行《管理办法》第十二条的规定，金融消费者原则上应先向金融机构进行投诉。金融机构对投诉不予受理或者在一定期限内不予处理，或金融消费者对金融机构处理结果不满意的，金融消费者可以向当地中国人民银行分支机构进行投诉。在向金融消费者保护机构投诉时，金融消费者可以选择使用来访、书信、电话、网络以及电子邮件等形式，同时，在涉及重大投诉问题时，金融消费者保护机构一般会要求金融消费者或者机构工作人员填写完整的投诉信息，以确保投诉事项得以顺利解决。在决定受理后，金融消费者保护机构会视不同情况对投诉作出以下处理：

第一，审查投诉是否属于职责范围。根据人民银行《管理办法》第十五条规定，人民银行各分支机构在收到投诉后，应当在五个工作日内作出是否受理的决定。决定受理的，应当说明投诉处理程序和期限；不予受理的，应当说明理由。

第二，对投诉案件的分流。对于金融机构存在违反法律、法规、规章情形的，人民银行各分支机构将视其职责决定自行处理或者转交其他部门处理；对于其他投诉情形，人民银行各分支机构将视投诉事项决定直接处理或者在五个工作日内将相关投诉材料副本转交被投诉金融机构处理。

第三，金融机构的处理程序。被投诉金融机构在接到投诉副本等材料后，应当在十五个工作日内答复处理结果；未在规定时间内处理完毕的，相关金融机构应当向人民银行分支机构说明投诉处理的原则、进展以及与投诉人的协商情况，并在处理完毕后向人民银行分支机构进行反馈。

第四，金融机构与投诉人未达成和解协议的处理。对于金融机构与投诉消费者未达成和解的，人民银行分支机构将视投诉事项是否处于职能范围，决定由相关职能部门、金融消费者保护机构调解，或者由金融消费者保护机构牵头、协调相关部门调解。

第五，人民银行分支机构的调解程序。对于职责范围内的事项，人民银行分支机构的相关职能部门或者金融消费者保护机构应当在受理投诉之日内四十五个工作日内终结调解；对于情况复杂的投诉事项，应当在三个月内办理完毕，并向投诉人作出解释。对于达成调解协议的，人民银行分支机构一般应当制作调解书，如果双方当事人认为无需制作调解书的，可以采取口头协议形式，并由人民银行分支机构予以记录。

第六，人民银行分支机构调解失败的处理。对于无法达成调解协议或者调解协议书生效后无法执行的，人民银行各分支机构应当将相关结果明确告知投诉人，由投诉人选择向相关部门提起仲裁或者诉讼。

根据各金融消费者权益保护中心有关金融投诉的处理流程，可将金融消费纠纷处理流程总结见表1。

三、我国金融消费者投诉中心运行情况评析

（一）取得的成效

第一，确定了金融投诉处理的基本依据。就世界范围而言，目前许多经济发达国家和地区已经制定了较为完善的金融消费者保护法律法规。例如，英国先后制定了《2000年金融市场与服务法》、《2009年银行法》、《2010年金融服务法》；美国制定了《1999年金融服务现代化法》、《2000年消费者财务隐私保密最终规则》、《2010年多德—弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》。此外，澳大利亚、新加坡也制定了《金融服务改革法令》、《公平交易指引》等法律文件。与其他发达国家相比，虽然我国先后制定了《消费者权益保护法》、《商业银行法》、《中国人民银行法》等有关消费者保护的法律，但由于对金融消费者主体存在认识分歧以及我国侧重金融监管而非金融消费保护的立法模式，使得我国金融消费者保护亟待加强而相关专门性立法相对滞后的矛盾日益突出。

在此背景下，自2011年起，中国人民银行牵头先后制定了《金融消费者权益保护办法（试行）》以及《中国人民银行金融消费者保护工作管理办法（试行）》，为我国银行业有关金融消费者保护工作提供了相对具体、完善的依据。而在此期间，银监会也相继发布了《中国银监会关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制切实做好金融消费者保护工作的通知》以及《银行业消费者权益保护工作指引》。人民银行及银监会有关消费者保护的规定，明确要求银行业金融机构应当牢固树立公平对待金融消费者的观念，并将其融入公司治理和企业文化建设当中，建立健全金融消费者保护机制。在人民银行和银监会的推动下，人民银行各分支机构逐步自行设立或者联合工商部门、消费者协会等联合设立金融消费者权益保护机构，并出台了有关金融消费投诉的处理意见，明确了金融消费者的权利、金融机构的义务、金融消费者权益保护对象、申诉处理流程、责任追究方式等事项，细化了金融消费者的权益和保护金融消费者权益的程序，从制度上对金融消费者权益保护工作进行规范，为金融消费者提供了处理纠纷的方式和依据。

第二，健全了金融消费纠纷处理机制。长期以来，我国的金融消费纠纷处理方式虽然方式较多，但由于专业性不强、效率不高、成本高昂等原因使得金融消费纠纷的处理长期无法令人满意。人民银行主导或参与的金融消费者权益保护机构的设立，不仅为金融消费纠纷的解决提供了更为丰富的处理途径，而且与传统的纠纷解决机制相比，金融消费者权益保护机构的纠纷解决机制具有专业性、快捷性、低成本等优势，尤其是人民银行有关金融投诉机制处理程序、处理时限以及案件流转等事项的规定，在确保金融消费投诉处理工作高效流畅运转的同时，也提升了当事人对金融消费纠纷处理结果的满意度。据统计，截至2012年11月，人民银行各分支机构共受理了11 717件投诉申诉，已处理完毕10 499件，投诉申诉处理结果满意度为98.29%。[4]

除对日常金融消费投诉进行处理外，各投诉中心还通过完善机构设置、健全工作机制、强化部门联动等方式，为金融消费纠纷的有效解决切实增强工作合力。例如，在金融消费者维权机构的人员设置上，除人民银行以及银监会相关职能部门工作人员外，很多金融消费者保护机构还邀请当地消费者协会、工商部门、司法部门以及金融机构的工作人员参与金融消费纠纷投诉处理。而在具体的纠纷处理上，金融消费者保护机构有时并非独立对纠纷作出处理意见，而是邀请政府其他职能部门、司法机构以及社会团体等单位的工作人员共同参与金融消费纠纷的处置。例如，根据2011年《南雄市金融消费者权益保护工作（试点）方案》，南雄市建立了由政府、金融机构、法院、消协等部门参加的金融消费者保护协调机制和工作例会制度，明确每年定期召开一次金融消费者权益保护联席会，由消费者协会、法院相关负责人与银行业金融机构代表就辖区当前金融消费者投诉热点、诉讼热点问题进行座谈。而人民银行嘉兴市中心支行、人民银行宁波市中心支行等也加强了与金融机构、消费者权益保护委员会等其他消保组织的联系，探索成立了“监管部门+金融机构+其他消保组织”三位一体的金融消费者投诉处理联动网络，逐步形成由消费者、监管部门、消保组织、金融机构以及媒体等多方参与的金融消费者保护体系。

第三，建立金融消费投诉处理的配套制度。首先，建立了金融消费者权益保护工作的监管制度。根据人民银行《管理办法》的规定，人民银行及其各分支机构应当组织辖区内金融机构对金融消费者权益保护工作进行自我评估并按照要求报送报告，人民银行及分支机构将根据金融机构自我评估情况和其对金融机构的日常管理情况开展评估和检查，强化对金融机构的激励和约束。通过设计金融机构被申诉数量、申诉办结率和金融消费者满意度等量化评价指标，定期对金融机构配合人民银行开展金融消费者权益保护工作进行量化评价，在适当范围内以适当方式通报评价结果，并将评价结果作为年度综合业务执法检查的依据之一。对投诉数量多、群众反映差的金融机构，人民银行将根据重点组织开展检查，督促其规范经营行为，人民银行及各分支机构检查评估结果对金融机构采取以下措施：①约谈该金融机构高级管理人员，要求其说明情况；②对该金融机构损害金融消费者权益的行为进行通报、披露；③依法可以采取的其他措施。此外，人民银行及其分支机构还会对这些金融机构进行重点关注，并加大监管和指导力度。而在各地的实践中，有些金融消费者权益保护机构还探索推出了金融消费者信得过金融网点评价办法，让金融消费者直接参与评价工作，力求评价工作更加全面、科学。其次，建立了金融投诉信息公开机制。人民银行及其分支机构根据对辖区金融机构在消费者保护工作的评估，可按年度对该金融机构的相关工作进行披露，具体为：①向被评估金融机构的上级机构直至法人机构进行通报；②向被评估金融机构的行业监管部门进行通报；③向其他金融机构进行披露；④向社会公众进行披露。

（二）问题及不足

第一，金融消费投诉处理制度的法律效力有待明确。迄今为止，尽管人民银行和银监会出台了多个有关金融消费者权益保护的规定，但其有关金融消费纠纷处理的规定更多地是有关消费者保护的政策，而其在金融消费纠纷解决中所扮演的也多是政策协调角色，而对金融消费纠纷的具体处理流程并没有详细规定。事实上，目前我国的《消费者权益保护法》、《商业银行法》、《产品质量法》、《价格法》等法律，并没有对金融消费者权益的保护作出明确和针对性的规定，而《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》对此也较为宏观地表示，要“加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展”，而没有说明人民银行及其分支机构开展金融消费者保护的基本职责及具体依据等内容，更未赋予其解决金融消费纠纷的职能。

因此，从法律位阶上看，人民银行以及银监会所制定的相关规定是属于《中国人民银行法》或《银行业监督管理办法》的下位法，显然，其有关金融消费者保护和金融消费纠纷的规定具有违反上位法之嫌，应属无效。不过，鉴于我国目前金融消费纠纷持续增多的现状，在相关部门的授权下，人民银行及银监会开展的金融消费者保护工作是非常有益的。但就效果而言，缺乏明确的法律指引，金融消费者保护的实践工作有可能存在“违法”的嫌疑，而这也决定了人民银行及其分支机构制定的有关金融消费者保护的规定，无法细致到具体的纠纷解决程序，也无法解决相关调解协议的效力问题。

第二，独立统一的金融消费者益保护机构亟须建立。就世界范围内而言，发达国家和地区普遍设立了有关金融消费投诉的专门性处理机构。以英国为例，至20世纪80年代末，已经建立了银行巡视员组织、房屋互助协会巡视员组织、投资巡视员组织、保险业巡视员组织等多个专门处理金融消费者与金融机构纠纷的机构。不过，在2001年，英国制定了《2000年金融服务和市场法》，并成立了金融服务局（FSA），负责监管各项金融服务。此后，金融服务局根据该法要求，整合了原有的金融业巡视员组织，建立了统一的金融专员申诉服务机构（FOS），负责解决金融消费者各类金融投诉。在美国，美联储于2010年通过了《金融改革法案》，设立了金融消费者保护局作为金融消费者保护的专门性机构，负责通过电话、邮件、传真以及其他机构转送等方式接收有关银行、证券、期货等金融行业的投诉。

与之相比，虽然我国已经陆续在各地普遍设立了有关银行业金融消费者的保护机构，但就组织机构的设立模式而言，不仅存在由银行监管部门主导、工商部门主导以及消费者协会主导的多种形式，而且即便是在银行业监管内部，也存在银监会主导的金融消费者保护局和人民银行主导的金融消费者保护局两种形式。诚然，鉴于当前我国有关金融消费者保护法律制度尚不完善的现实，由各地率先开展金融消费者保护的试点，在时机成熟时再将有益的试点经验通过立法的形式予以确认的思路并无不妥，而且我国很多专门性立法的出台正是沿袭了这种模式。但这种“遍地开花”式的试点，不仅不利于为消费者提供明确的金融消费者维权方式，而且在实施的过程中，也会因为行业之间的职能、利益等因素的影响，造成在金融消费者保护上出现消费者无所适从、各保护机构的处理方式差异较大等不利于金融消费者维权的现象。而且，从行业职能和立法设计的角度看，由于各机构的具体职能存在诸多差异，在有关金融消费者权益保护法律出台的过程中，势必会牵涉多部门利益以及多部法律的修改，这将使原本就比较脆弱的消费者保护形势变得更加复杂。

第三，金融消费纠纷处理的信息披露机制仍需完善。根据人民银行《管理办法》的规定，金融消费者在与金融机构发生争议时，原则上应当先向金融机构进行投诉。该规定的出发点在于，作为金融纠纷的当事人，金融机构具有其他机构、组织和个人无法比拟的知识优势，能够较为专业、便捷地解决其与金融消费者的纠纷。不过，实践中虽然银行业金融机构普遍开通了电话投诉、网上投诉等纠纷解决途径，但在受理消费者的投诉后应当怎样处理以及处理的期限为何，我国各大银行普遍没有向社会公布。以工商银行为例，在其官方网站主页上并没有开设投诉建议的专栏，而在其网站有关客户投诉的页面中，虽然公布了诸如通讯地址、电话、短信银行、在线留言等多种投诉建议方式，并且为个人客户和企业客户的网上投诉设置了专门的投诉登记表。但就有关整个投诉的受理及处理流程等相关事项，工商银行虽然表示将按照规定受理和处理，但没有对外公布具体的投诉处理办法。实践中，由于没有相关的规定可循，一旦消费者在进行投诉后，其能做的只能是被动等待银行的答复。此外，人民银行作为金融消费权益保护机构，应当对我国金融消费纠纷的基本情况进行定期发布，以保障金融消费者的知情权，但截至目前，人民银行共受理了多少件金融消费纠纷，常见金融纠纷究竟有哪些具体类型，金融消费投诉纠纷的处理流程以及处理决定的执行情况以及当事人的满意情况等信息均未披露。无疑，这也将对金融消费投诉处理机制的权威性与处理结果的可接受度造成影响。

四、我国金融投诉处理机制的完善思路

（一）设置“专门化”金融消费纠纷投诉的诉讼处理机制

鉴于传统司法解决途径在金融消费纠纷的处理上面临非专业性、非效率性等缺陷，在今后的立法完善中，应当充分考虑金融消费纠纷的固有特性，建立健全符合金融消费纠纷特点的专门性纠纷处理机制。具体而言：一是扩大金融消费投诉纠纷的诉讼主体。为改变金融消费者个体在金融消费纠纷诉讼中面临的信息不对称及调查取证劣势，建议《民事诉讼法》以及相应司法解释明确赋予金融消费权益保护机构以诉讼主体资格，由其作为金融消费者的代表人向法院提起金融消费纠纷诉讼，并通过其人力、财力及知识优势维护金融消费者合法权益。二是设置便捷灵活的纠纷处理程序。在确保案件审理的公正性前提下，应保证程序的灵活性，如审前程序中确保当事人能够进行充分协商；庭审程序中引入第三方听证模式；在举证时限的运用上充分考量案件的复杂性以及当事人的举证难度；在裁判文书的送达上可充分利用电子邮件等方式进行，以确保案件得以快速、合理地解决。三是规定“倾斜性”的证明责任规则。考虑到金融消费者自身金融知识的有限以及收集证据能力较弱等因素，建议在金融消费诉讼中引入“举证责任倒置”规则，对金融消费者进行“倾斜性”保护。例如，我国台湾地区2011年《金融消费者保护法》第十一条规定：“金融服务业违反前二条规定，致金融消费者受有损害者，应负损害赔偿责任。但金融服务业能证明损害之发生非因其未充分了解金融消费者之商品或服务适合度或非因其未说明、说明不实、错误或未充分揭露风险之事项所致者，不在此限。”

（二）完善“多元化”金融消费纠纷投诉的非诉处理机制

金融消费者的保护强调纠纷解决的效率性，诉讼模式一直被诟病不能及时解决问题，而协商、调解、仲裁等非诉讼方式以其特有的灵活性受到广泛重视。[5]因此，我国应积极推动非诉讼纠纷解决方式的制度化，降低诉讼成本，使消费者合法权益得到及时救济。具体而言：一是规范金融机构内部投诉处理程序。首先应制定内部投诉处理的最低标准，如要求金融机构应配备专门的投诉处理官员、足够的设备技术，并作出及时友善的回应等。其次金融监管部门还应对金融机构投诉处理程序进行定期评估制度，以防止金融机构内部处理中不当行为的发生。二是健全金融监管机构的投诉处理机制。我国应在健全各级监管机构现有信访工作的基础上，增设专门的消费者投诉受理部门。金融监管机构应建立消费者投诉信息数据库，根据消费者投诉的次数和涉及金额进行分类、调查、核实、调解，并通过定期的信息分析，识别潜在的消费者保护问题，为规章政策的制定提供参考，使得消费者意见得以受到应有的重视。三是借鉴国外金融服务申诉专员机制，建立便捷高效的金融投诉非诉处理机制。在英国和澳大利亚等国均建立了独立于金融监管的专门的金融投诉处理机制，即金融服务申诉专员机制（FOS），该机制因具有独立性、专业性、便捷性、单方约束力等特点从而能够便捷、低成本地解决纠纷。[6]因此，出于对金融消费者倾斜保护的需要，我国应适时引入金融服务申诉专员机制，并充分借鉴该制度的优越性，用以实现我国金融消费纠纷解决过程中“当事人意思和第三方权威”、“必备的程序要求和效率”、“纠纷解决成本和处理意见的法律拘束力”等关系的有效制衡。

（三）健全“体系化”金融消费纠纷投诉的相关机制

首先，完善金融消费专门性立法。从长远看，我国应当制定《金融消费者保护法》，以实现对金融消费者的专门性保护，并为金融消费纠纷的处理提供专门性法律规范；从近期看，我国应当适时修订《消费者权益保护法》、《中国人民银行法》以及《民事诉讼法》等法律制度，增加金融消费者保护的相关内容，为金融消费权益保护工作的开展和金融消费纠纷的专门化处理提供具体、完备的规则指引。其次，设立保护金融消费者权益的专门性机构。当前，建立统一的金融消费保护机构已成为各主要发达国家的一致选择。我国应当积极借鉴金融业发达国家经验，结合金融分业监管的实际情况，建立金融消费者保护适度统一与合理分工的管理模式，由“一行三会”成立专门的金融消费者保护机构，共同负责金融消费纠纷的处理和金融消费者的保护工作。最后，健全金融消费纠纷处理的信息披露机制。人民银行及银监会作为各地金融消费权益保护机构的监管部门，应当建立专门性网站，对全国及各地金融消费纠纷投诉处理的基本情况及典型案例等进行定期发布，并对各地具体金融消费权益保护工作进行监督指导。银行等金融机构，应当通过合理的途径，完整地向社会民众公布金融消费中常见的问题以及具体的投诉方式、处理流程、处理期限等信息，以便于金融消费者能够及时、便利地维护自身合法权益。

[参考文献]

[1] 杨贞晶，傅江平.金融消费投诉井喷[N].中国质量报，2015-03-20（8）.

[2] 吴善阳.上海银监局上半年收到投诉1037件 服务纠纷近9成[EB/OL].（2013-08-06）[2015-06-01]http：//native.cnr.cn/city/201308/t20130806_513245183.shtml.

[3] 牛娟娟.加强金融消费权益保护 化解金融消费争议和风险隐患[N].金融时报，2013-04-17（002）.

[4] 万静.央行四个月受理1.1万件投诉金融消费投诉处理满意度98%[N].法制日报，2013-02-01（6）.

[5] Howell Jackson，Variation in the Intensity of Financial Regulation： Preliminary Evidence and Potential Implications [J].Yale Journal on Regulation，2007（24）：253，280-281.

[6] 邢会强.处理金融消费纠纷的新思路[J].现代法学，2009（5）：51-52.