我国民营资本参与国有企业混合所有制改革的障碍及政策建议

赵力斓 于敬如

摘要：鼓励民营资本进入国有企业是全面深化混合所有制改革的关键，但目前民营资本参与国有企业混合所有制改革的积极性不高。通过对辽宁省103名民营企业家进行问卷调查表明，影响民营企业参与改革的主要障碍包括相关保障制度不完善、民营资本缺乏话语权与控制权以及退出机制不健全等，据此提出加强相关制度建设、优化股权结构、切实保障民营企业话语权与切身利益等对策建议。

关键词：国有企业；民营资本；混合所有制改革

中图分类号：F2711 文献标识码：A文章编号：2095-3283（2016）04-0101-03

2013年党的十八届三中全会上提出进行有中国特色的经济制度改革，明确指出要大力发展混合所有制经济，进一步打开了民营资本进入国有企业的大门。调动民营企业的积极性，让其参与到国企改革中来，正是“国退民进”政策的出发点与落脚点。民营资本参与国有企业混合所有制改革，双方在这一过程中各取所长，将会获得巨大的协同效应，实现双赢。民营资本得以进入重要行业，引进先进管理技术，并在国有企业规模效益的支持下获得巨大收益，实现民营资本的高效运用。国企在保证企业存续的前提下，稳定就业，保证效益。国有资本则能够在无顾虑的条件下适当退出，发挥其引导市场发展方向的重要作用，提高国有资本的运用效益。但在实际发展过程中，由于现行市场状况，民营资本所有者出于对自身发展与资本增值等多方面考虑，对于是否全面参与改革仍存有很多顾虑。本文以辽宁省为例，研究了民营资本参与国有企业混合所有制改革遇到的障碍并提出政策建议。

一、我国民营企业参与混合所有制改革面临的障碍

（一）保障制度不完善

改革开放三十多年来我国经济高速发展，国有企业与民营企业在各领域中相互融合、互为补充，并在这种关系中都获益良多。在新的经济发展环境下，混合所有制改革成为我国经济改革的关键环节，重点在于如何处理好国有企业与民营企业、国资与民资的关系。要进行混合所有制改革，必须首先保障民营资本的安全与权益，以政策切实消除民企的种种顾虑，完善民企进入与退出的通道。目前，对于混合所有制改革，我国尚没有明确的法律及制度设计，而更多是在原则和方向上进行把控。

对辽宁省103名民营企业家的问卷调查结果显示，796%的企业家表示只有当相关法律法规及制度建设完善后才会考虑对国企的投资活动。自2010年以来，国家鼓励和引导民营企业投资的政策措施及其实施细则陆续出台：2005 年出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“非公经济36 条”）， 2010 年出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新 36 条”）。但这些政策措施的出台还远不能切实保障民营资本的权益。调查结果显示，绝大部分民营企业家认为目前相关保障制度并不完善。对参与混合所有制改革持观望态度的民营企业家占总数的951%。在国有企业垄断与半垄断的行业，民营企业依然受到诸多限制，如投资比例、投资形式的规定方面，民营企业在行业限制与市场准入方面所面临的歧视仍是亟须解决的关键问题。有874%的民营企业家表示这是影响其参与改革的重要因素。由于市场公开和透明度不高，民企相较于国企将面临市场主体权益、机会、规则和生产要素等关键资源获得与使用等方面的不平等。民企参与改革的保障制度不完善极大地影响了鼓励和引导民间投资的政策效应。

（二）民营企业缺乏控股权

在混合所有制改革中，混合所有制企业获得控股权，并拥有一定的企业决策权和控制权，进而可以获得信息、技术和专利等共享资源，这是民营企业参与国有企业改革时最为关注的问题。一些较有实力的民营企业曾公开表示，除非可以取得国有企业的控股权，否则绝不会贸然入资国有企业。事实上，民企对于控股权的顾虑也是有一定依据的。在国企绝对或相对控股的混合所有制企业中，由于国有资本“一股独大”处于优势地位，未形成投资主体多元化和多元投资主体相互监督与制衡机制。相关数据显示，辽宁成大集团中国有持股占5206%。控股的前十大股东中，国有资本占绝对控制地位，其他九位股东合计持股仅占174%。辽宁省其他一些公司也存在相同情况。这将导致民企担心国企“一股独大”，民营资本很难控股及拥有一定的决策权力。有922%的民营企业家表示更愿意向股权多元化的国企投资。在确保盈利的情况下，愿意给存在“一股独大”现象的国企进行投资的民营企业家仅占136%。在很多国企中，市场化机制严重缺失，政资不分、政企不分导致控股权转移到民企手中更加困难，这是民企不得不忍痛放弃参与混合所有制改革的主要原因（见表1）。

表1辽宁省部分国有企业国有资本控股情况公司名称实际控制人名称直接控制人名称控股比例（%）红阳能源辽宁省国有资产监督管理委员会沈阳煤业（集团）有限责任公司4386抚顺特钢辽宁省国有资产监督管理委员会东北特殊钢集团有限责任公司5449渤海轮渡辽宁省国有资产监督管理委员会辽宁省大连海洋渔业集团公司367本钢板材辽宁省国有资产监督管理委员会本钢集团有限公司8207出版传媒辽宁省国有资产监督管理委员会辽宁出版集团有限公司6799时代万恒辽宁省国有资产监督管理委员会辽宁省国有资产经营有限公司557（三）民营企业利益得不到保障

在大多数参与改革的国有企业中，民营资本相对实力弱、股权占比低，导致缺少话语权。同时，我国国有企业存在大量制度漏洞：管理制度不规范，治理结构不完善，各级管理层被大股东即国有资本控制，小股东利益很难保障。发生问题时，国资凭借大股东地位，利用绝对控股优势，通过表决权和影响力令企业作出符合国资利益的决策。另外，还存在国有企业分红制度不完善的情况，国资可以利用大股东地位通过表决权影响分红决定，甚至不分红，从而使民资权益受损，直接影响到民企的切身利益。在调研的103位企业家中，有95位占972%的企业家对话语权缺失所造成的切身利益损害表示深深地担忧。民营资本担心其合法权益得不到保障，入资国有资本不是“馅饼”而是“陷阱”，从而使国有企业动员或吸引民营资本进入面临困难。

（四）退出机制不健全

混合所有制改革寻求的是民企与国企通过改革的方式在资金和技术等方面实现优势互补。国企与民企面临双向选择，这其中就存在不合适的混合选择，此时退出机制的设计就很必要，在保护民营资本权益上起到了至关重要的作用。在混合所有制改革中，建立健全民营资本退出机制，使民营资本退出自由得以保证，是民营资本关注的又一重要问题。民营资本和国有资本在混合后还要面临方方面面的磨合问题。当磨合不成功时，民企要有路可退。但现行市场中，民企无路可退的现象不可忽视。参与上市公司混合的民企容易转让、抛售股权，但未和上市公司合作的民企退出就相对困难。另一方面，民企也面临着被迫从已经开放的领域和行业退出，如早先的民营航空公司、民营加油站等领域民企最终选择了“退出”。 调查中103位民营企业家全部认为建立规范的退出机制很有必要，其中有87位民营企业家表示健全的退出机制能促使其更积极地参与混合所有制改革，但他们认为目前退出机制远未达到健全程度。

二、促进民营企业参与国有企业混合所有制改革的政策建议

（一）加强相关制度建设

公平竞争的市场环境是民营资本获得发展的基本条件。要切实保障民营资本参与国有企业混合所有制改革，需要加强相关制度建设。首先，要破除经济体制中存在的制度性障碍，对民营资本放宽准入条件，简政放权，减少行政审批和变相审批。加大法律和政策的支持力度，建立相关信息平台，完善信息披露机制，提高信息流通的透明度，方便民营资本进行投资决策。对于一些垄断领域，如金融、石油、电力、铁路、电信等领域要尝试启动适合民营资本参与的项目，促进资金整合，从而实现自身转型升级，形成示范带动效应，使那些没有必要继续实行垄断经营的产业或行业尽快转向混合所有制，带动民营企业参与混合所有制改革。

（二）优化股权结构

混合所有制改革后，很多企业中国有资本仍占据绝对优势，处于“一支独大”的地位，为改善这一状况，优化股权结构是国有企业的当务之急。为使股权结构多元化，可以吸收多元投资等方式降低国资股权比例，使股权结构更加合理，从而全面协调国资与民资的关系。还可以将部分国有资本转变为“优先股”。另外，参考双层股权结构设计，合理调整股权结构和公司治理结构，或建立合理的制度保障小股东权益，否则民营资本很可能成为纯粹的财务投资者。要保障民营资本的话语权和合法权益，就要使民营资本在董事会设有代表，参与企业管理，而优化股权结构就是一个重要的途径。如果一家民营企业自身实力欠缺，控股有难度，可鼓励数家民营企业联合控股。

（三）切实保障民营企业话语权与切身利益

1规范公司治理结构，促进所有权与控制权分离。这是保障民营资本合法权益的有效途径。设计合理的董事会结构，适当扩大董事会规模，增加独立董事数量，选派代表国资股东、民资股东、管理层和职工各方利益的董事，兼顾多方利益。发挥监事会和独立董事在监督方面的积极作用，将更多的监督权分配给民营资本，保证民营资本在监事和独立董事人选上有充分的话语权。从各方面减少民营企业参与改革的顾虑。

2完善职业经理人制度。国有企业通过实现市场化配置生产要素和人力资源，推进市场化选聘等内部改革，面向社会公开招聘高级经营管理者，保持董事和经理人的独立性，实现决策权与执行权分权制衡，让董事会和经理人充分参与到决策制定、实施、监督等过程，保证董事会和经理层作出独立判断与决策。同时要建立健全激励制度，采取多元化激励方式，发扬职业经理人精神，调动职业经理人的积极性。努力完善现代企业制度，促进产权明晰化。

3建立合理的分红制度体系。根据信号效应理论，分红能够增强企业对市场资本的吸引力，保障股东利益，有利于对资本市场投资功能的引领。但目前我国国企缺乏完善合理的分红制度体系，这导致企业存在很多弊端。当务之急要完善并规范分红制度，严格执行分红政策并加强监督。国有企业在进行分红决策时要充分听取独立董事和中小股东的意见和需求，切实保障中小股东权益，同时还应加大监督检查力度。只有切实保障民营资本的权益和地位，才能消除民营资本入资国有企业的顾虑。

（四）建立健全退出机制

建立完善的退出机制能够大大增强民营企业家参与混合所有制改革的决心。五粮液董事长唐桥曾表示“建立明确的退出机制，投资者不管熟悉与否都可进可退，在规划之下资本都可以自由进退。”完善的退出机制既要保证民营资本可自由退出，还要保证民企不被无故驱逐。建立健全退出机制就要使民企拥有话语权和控股权。混合所有制改革的推进还需政府、国企和民企共同努力。

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（责任编辑：乔虹）