关于事业单位绩效预算实施的若干思考

申慧君

[摘要]绩效预算最早在美国被提出，在我国发展较晚，我国事业单位一直运用传统的预算方法。与绩效预算相比较，事业单位传统预算中缺乏绩效信息，资金转移受到限制，预算编制方法不够科学。目前，事业单位实施绩效预算存在着实施环境不完善，管理水平较低，技术不成熟等问题。事业单位实施绩效预算应加快完善制度与法律法规建设，加强单位资产管理，建立绩效管理信息系统，提高组织间的协调配合能力，并重视对人才的培养。加快突破我国固有的制度障碍，优化绩效预算在事业单位的实施。

[关键词]事业单位；绩效预算；预算管理；实施的思考

一、引言

绩效预算是一种以目标为导向，以成本为衡量，以业绩评估为核心的预算体制，其为最早在美国提出，后逐渐被我国及西方各国所广泛接受的一种结果导向型的预算管理模式。不同于传统预算，绩效预算将市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，更加强调公共产品及服务产出效果与投入成本之间的比较，其管理目标不仅在于约束财政资金的支出扩张，更在于降低公共产品及服务的成本，提高资金使用效率，优化公共资源配置。近年来，借鉴国外的成功经验，我国财政部相继推出了一系列的法规对国内绩效预算管理工作进行指引和规范，2014年《预算法》的出台为绩效预算在我国的进一步推行奠定了法律基础。我国行政事业单位作为公共产品和服务的提供者，也正积极地致力于提升自身预算绩效管理的探索之中。

二、绩效预算与事业单位传统预算的比较

我国事业单位长期以来保持着投入式的分项预算管理模式，在这种预算管理模式下，各单位将预算内的各项支出均按照支出类型和目标分类，并通过明确每一项收入与支出的来源去路来对资金的使用进行控制，然而这种传统预算管理模式中存在一些制度性特征显著地制约着财政资金的利用效率及单位自身的管理水平。

首先，事业单位传统预算中缺乏绩效信息。事业单位传统预算管理主要目的在于控制支出，避免各单位滥用资金，滋生内部腐败等问题，而对于绩效问题关注较少。在传统的投入预算模式下，预算资金的分配与单位人员多少相关，与单位绩效并无直接关系，这种以“养人”为重点的预算方式不仅助长了事业单位人员过度扩张的势头，往往还会带来预算执行结果的偏差其次，严格的分项预算不利于财政资金的节约。事业单位现行分项预算是一个将支出项目层层细化、互不交叉的过程，在预算执行中不仅基本支出与项目支出之间资金转移受到限制，各项目之间也必须专款专用，这使得有资金结余的业务部门为避免下一个预算年度预算被削减而产生浪费财政资金的动机；最后，传统预算中预算编制方法不够科学。目前相当部分的事业单位仍坚持使用基数增减变动法进行预算编制，该法虽然相对省时省力，但该方法是基于前期预算执行结果进行调整，其不可避免的受到前期既成事实影响，从而难以切实地反应各单位在预算年度的实际情况，对于部分差额预算的单位，随着自给能力的增强，如一直沿用基数法进行预算编制，无疑会增加财政负担。

与事业单位传统预算相比，绩效预算的不同之处在于：一是绩效预算以结果为导向，更加贴近市场经济要求。绩效预算中将事业单位视为提供公共产品及服务的部门，建立起“公共产品一成本一预算”的模式，通过对公共产品和服务成本的核算进行预算编制，从而强化了预算的约束力：二是绩效预算更加关注公共产品及服务的成本核算，这不同于事业单位传统预算中重视收支核算管理，其将成本核算融入预算管理中，在一定程度上强化了单位的内控机制：三是绩效预算更能有效地调动各单位的积极性，不同于传统预算的编制审批流程，绩效预算中业绩指标和预算指标确定后，各单位可以自行选择实现目标的技术路线，这种执行权的下放不仅有效控制了财政资金的预算规模，同时也大大提高了各单位的积极性，优化单位内部的资源配置：四是绩效预算的核心是其建立起一套客观公正的绩效评估体系，这区别于传统预算管理中各单位单一财务指标的考核，对于各单位强化预算约束，提高预算管理水平具有十分积极的作用。

三、事业单位绩效预算实施中存在的难点

1.制度环境与法律环境不完善。从国外的预算改革经验中我们可以发现，绩效预算的有效实施离不开制度环境及法律制度的保障，正是西方国家与市场经济相吻合的制度环境为绩效预算提供了改革的基础。而我国目前仍处在市场经济体制的转型与建设中，预算相关法律法规也不甚完备，而事业单位会计核算中广泛使用的收付实现制又难以科学地对其资产价值及绩效进行衡量，这些制度上的不完善制约了绩效预算在我国事业单位中的推行及有效实施。

2.管理水平较低。较为完善的管理制度、较高的资产管理水平是绩效预算实施的重要依托。但我国事业单位的管理过程，从制度上来看，其并未摆脱上级政府或部门的领导和指示，常常带来政府和市场之间的错位、越位、缺位现象.从业务层面来看，各单位对资产购置、使用、处置情况也并未进行准确掌握，这给绩效预算中成本的核算及绩效的评估带来很大的阻力。

3.技术层面的制约。绩效预算的核心在于建立起一套科学客观的绩效评估体系，然而该体系的建立一个极为复杂，对技术要求非常高的系统工程，也正是技术上的不成熟构成了制约绩效预算在我国事业单位实行的瓶颈。首先，绩效预算应该是以绩效为依据进行预算编制、预算评价，即预算评价体系是绩效预算的基础环节和起点。现阶段我国事业单位预算管理中的绩效考评工作均为对投资评审或项目支出的事后评价，其只能为单位支出决策的财务可行性提供参考，而难以支撑单位的整体预算决策其次，科学的绩效评估体系中需要合理地设定绩效评价标准，而现阶段国内已有的绩效评价实践中评价的标准主要为较具操作性的经验值，并没有绩效评价标准所能参照的系统数据，这使得绩效评价标准失去了一个基本的、科学的依据.最后，由于事业单位提供的产品与服务不同于一般企业，各单位常常服务于市场失灵的领域或投资于短期内难以见到效益的项目，这就增加了量化其经济和社会效益的难度。此外，绩效预算中绩效衡量对资料和信息处理的要求也非常高，事业单位在现行的会计和审计制度下也难以进行有效配合。

四、事业单位绩效预算实施路径的思考

绩效预算是一套以结果为导向的、科学化、精细化的预算管理方式，其在控制财政资金支出规模，提高资金使用效率，改善财政部门和事业单位管理水平及优化资源配置等方面显著优于传统预算，但从西方国家绩效预算制度建立和完善的过程来看，预算制度的改革远非一日之功、一蹴而就，因而笔者就突破我国固有的制度障碍，优化绩效预算在事业单位的实施路径进行了思考与探索：

1.完善制度与法律法规建设，深化预算改革。为推进绩效预算在事业单位的顺利实施，首先，应结合我国国情进一步完善市场经济体制，为预算改革提供制度基础其次，应修订预算相关法律法规，为绩效预算提供法律保障：同时，还应深入事业单位原有的收支分类改革、会计核算方式改革，为绩效预算的推行创造良好的制度环境。

2.加强单位资产管理，夯实绩效评价基础。准确掌握各单位自身对资产的占有、使用和处置情况是实行绩效预算的必要条件。各单位应积极开展单位资产的全面清查，逐步建立起事业单位国有资产管理信息系统，从而实现对单位资产入口、使用、出口等各个环节的动态管理。与此同时，各单位还应积极促进资产管理与预算管理的有机结合，完善资产的配置标准，为绩效评价创造有利的条件。

3.建立绩效管理信息系统，完善评价机制。完备的资料和数据是绩效评价和绩效管理的基础，绩效评价所需要的信息与数据之大是单个部门或单位所难以满足的，因而各单位应积极参与绩效信息系统及数据库的建设，为后续绩效预算的实施储备技术支持。此外，各单位应积极参与绩效评价体系的试点工作，根据要求对单位的绩效指标和基准进行制定，结合自身特点建立并完善绩效评价激励机制，加强绩效评价结果的运用，从而提高绩效评价的可操作性。

4.提高组织间的协调配合，发挥协同作用。绩效预算是一个系统工程，从西方国家的绩效改革经验来看，财政部门往往起到了主导作用，这一点在我国也不例外。要顺利的开展绩效预算，只有事业单位的单方面努力是远远不够的，绩效预算的成功推进离不开各级政府及财政部门的制度保障，也少不了法律部门的适时介入，更少不了审计部门对绩效信息准确客观的审核，只有各部门的协同配合才能攻克预算制度改革这一重大难关。

5.重视人员培训，培育绩效文化氛围。绩效评价工作是一项复杂的技术工作，其对管理者及工作人员的实际操作能力和专业素质有着极高的要求，这一方面要求各单位加强人员的培训，以提高其专业水平：另一方面，也要求各单位积极的普及绩效知识，提高单位员工的绩效意识，在单位内部培育良好的绩效文化，为各单位推行绩效预算创造良好的文化氛围。