高等职业学校混合所有制改革：基本样态、阻碍因素、动因与启示

方法林

摘要：高等职业学校混合所有制改革一时间成教育界关注的热点问题，国务院连续召开会议和发文，大力支持和探索高职院校混合所有制办学，文章梳理了相关文献、政策、办学的现状，阐述了当前高职院校混合所有制办学的基本样态、阻碍因素、主要动因，并提出了高职院校探索混合所有制办学的措施，为将来的改革推进提供一些参考依据。

关键词：职业教育;混合所有制;基本样态;阻碍因素

中图分类号：G712     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2016）40-0251-03

一、基本样态

（一）职业教育注入了新概念，战略地位逐步达到认可

2014年，国务院以及相关部委三次将“股份制”、“混合所有制”的概念推到了公众视野以及职业教育界。首次是2月28日召开的国务院常务会议，由总理李克强主持，会议的主要精神是鼓励高职院校探索发展混合所有制办学。到当年5月2日《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》出台，决定中再次明确了高职院校混合所有制的重要性。这是十八届三中全会后，官方涉及教育文件中将“股份制”、“混合所有制”这个经济领域的专业术语首次引入职业教育的新概念。当年6月16日《现代职业教育体系建设规划》出台，这是由教育部、国家发展改革委员会、财政部、人社部等六部门联合印发的文件，规划中明确支持社会资本办学，高职院校要改革创新办学模式，探索混合所有制办学。

（二）教育领域出现了多种形态的教育模式

教育领域“股份制”、“混合所有制”探索与时俱进，形成台州模式、温州模式、浙大模式、海南模式、南通模式等。早在20世纪末，我国一些地区的教育领域就开始尝试“股份制”办学。先后有浙大模式、台州模式、温州模式、海南模式、南通模式等“混合所有制”办学模式应运而生。被公认为“教育股份制”发端的浙江台州椒江的书生中学就是典型的案例，1996年，由椒江区教育局牵头，32个企事业单位和个人共同投资入股成立书生教育事业有限公司，并投资建设书生中学。而在高职领域第一个吃螃蟹举办“混合所有制”高校的是苏州工业园区职业技术学院，组建了由政府、企业、学院管理层共同持股的混合所有制学校，成立学院最权威的决策机构董事会，构建了新型职业教育多元化的产权结构。2000年初，海南省在政府主导和协调下由省教育厅、海口农工贸股份有限公司和海南广播电视大学共同出资举办了海南职业技术学院。2012年6月由江苏江海科教开发有限公司与江苏省教育厅直属教育发展投资中心共同举办南通紫琅职业技术学院。

（三）公办院校持观望态度，民办院校“求混”热情高涨

公办院校“混合所有制”的改革是建立在产权的基础上，一旦国有独资的产权性质发生变化，变为由几方面投资人组成的产权体系，加之现在改革的法律、法规、制度、政策还不明朗，势必会造成现有公办院校的管理者的权利受到制约，广大基层一线的教师员工身份待遇问题包括事业编制、职称评定、社会养老保险、公积金等都会受到影响，当这些合法权益得不到保障甚至受损的时候，改革的进度和热情就会大大打折甚至直接抵制。而民办学校为了获得与公办学校平等的办学待遇而热情高涨，积极“求混”的热情也是因为当前办学的招生困难、经费吃紧、教师流动性大、思想不稳定等多种因素造成的。

二、阻碍因素

（一）适用政策法规的对抗与缺失

十八届四中全会指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提，坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，可见职业院校“混合所有制”的改革立法应先行。现行的高等教育相关法律法规有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》《行政事业单位国有资产管理办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》，但这些相对“混合所有制”办学的相关法律和法规还不够。对抗：（1）现行的文件和原有的法律与“混合所有制”精神存在对抗性。《中华人民共和国教育法》第三十八条规定中指出，高等学校依法享有自主管理和使用其财产，但又规定不得将其财产挪作他用，不如对外投资等。（2）近年的文件《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《现代职业教育体系建设规划》都提出要积极地探索和发展混合所有制办学，而混合所有制的基础是实施股份制，采用多方产权的一种混合是职业教育混合所有制改革绕不开的问题。《教育法》中的这样规定使高职院校混合所有制在实践中不知所措，拿什么与投资方混合？（3）职业教育的公益性与民营资本的逐利性之间对抗。《中华人民共和国民办教育促进法》第三条的主要精神民办教育是公益事业，但第五十一条又提出可以取得合理回报。缺失：（1）从学理和法理上，我国的根本大法《宪法》到目前为止并没有提及高等职业学院可以推行与不同的资本之间开展“混合所有制”改革的相关法条。（2）教育发展的根本法律《中华人民共和国教育法》第十二条规定，国家鼓励高等学校开展多方合作办学，优势互补，提高资源效率，但没有提及“混合所有制”的办学方向。（3）《民法通则》中只有“企业法人”、“机关事业单位”、“社会团体法人”三种法人形式，但学校混合以后属于哪一类没有规定。混合下的职业院校如何注册？如何确定其法律地位和机构属性？都没有显性的制度和政策。（4）《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）并没有“非经营性转经营性”的规定，仅提及事业单位国有资产可自用或出租、出借、对外投资和担保。教育行政部门作为教育教学业务主管部门，没有资产管理职能，直接组织以办学资产为核心的股份制、混合所有制改革，缺乏职权支持。缺少保障职业教育混合所有制改革的单行配套法。（5）混合所有制实施后必然会产生兼并、合并、转让、托管、举办者变更以及资产界定、核算、组织清算等一系列问题，这些问题目前都没有明晰的可操作制度和计划性安排。（6）国家对社会资本在职业教育领域的市场准入、审批管理上只有门槛没有相关激励政策，客观导致社会资金难以进入职业院校，无法混合。（7）混合所有制职业院校的探索与发展，实际上是不同所有制产权的融合探索和发展，而产权是一种收益或受损的权利。产权的融合和发展客观要求产权流通顺畅、交易便捷，产权交易市场与专业中介机构发达，我国在这方面由于体制机制的影响，导致还缺乏科学规范的资产评估程序以及健全完善的制度建设。

（二）体制机制与观念导致现行管理者怕丢帽子、移位子、失权利、担责任

体制机制与观念导致现行管理者怕丢帽子、移位子、失权利、担责任。（1）现行高等学校绝大部分是公办院校，其办学资金主要依靠财政注入，学校的校长、书记是组织部选的，他们一旦进入高校，无论有无高校的管理经验和学术地位，虽然办学没有绝对的自主权，但拥有较高的决策权和指挥权、分配权。“混合所有制”改革必将使他们失去在校内“说了算”的特权，因而他们只围绕着政府而不是围绕着市场办学。（2）目前，国家虽然有很多文件和会议多次提及“混合所有制”改革，但多数只是鼓励，探索并没有强制。只要不触动自己的利益，不失去自己的权利，高校拥有绝对权力在手的管理者很难主动去动自己的“奶酪”，何况“不干没有问题，干会出问题”的不担当的思想作怪，致使很多公办院校的管理者安于现状，这样才不致于很快丢帽子、移位子。（3）现在公办院校的管理者中也有两种心态制约着“混合所有制”改革，一种是有升职空间的一把手还想借此搏一搏来展示自己的才干，将来有朝一日获得提升，另一种没有升职空间处于退休养老的老校长、老书记，不愿意自己做改革的“先锋”，不想成为教职工口中的“先烈”，更不愿意使自己变成教职工“后顾有忧”的罪人。（4）长期以来，我国办学体制一直以公办为主，给社会的印象是公办学校安全可靠，加之“非公即私”的固有观念深刻停留在人们的脑海里。“混合所有制”改革必将使原有的公办学校性质发生改变，也许会“矮化”了公办学校的形象，削弱了学校的优势，致使办学中的对外交往、招生等困难重重。（5）更有甚者，一些公办院校凭借传统制度的优势花费着财政拨款，教职工享受事业单位编制和旱涝保收的优厚待遇，缺少关心生源、漠视教学质量，管理者和教师都养成慵懒习气，改革必然使这些荡然无存，惧怕改革，抵触改革在所难免。

三、主要动因

（一）是新常态下经济体制改革大趋势的客观需求

发展混合所有制经济是我国经济新常态下当前及未来经济领域的一项重要改革内容，而职业教育在“教育目标、教育过程以及教育产品”等方面都与经济发展的各部门有着密不可分的关系，职业教育的发展是紧随经济发展的脉搏而跳动。社会经济发展中混合所有制如火如荼，职业教育的办学模式创新也是新常态下经济体制改革的客观需求。

（二）是激发与吸收民间资本投资职业教育，实现公有资本的有益补充的动力（体制创新）。

发展混合所有制职业院校，将打破办学所有制壁垒，实现非财政性资金的筹集和运作，推进所有权与经营权相对分离。一方面释放体制红利，另一方面积极推进“管办评”分离。正如席冬梅等认为的“混合所有制是职业教育活力所在”，李艳华等认为的“探索发展混合所有制职业院校，是激发职业教育办学活力的正确选择”。

（三）是市场经济下高职院校可持续发展有力保障

高职院校要保持可持续发展，其办学资金依靠单一渠道的财政拨款显然是不够的，因此探索“混合所有制”办学体制是高职院校遵循市场发展规律，推行投资多元化、管理多元化的有效途径，积极吸收社会资本和企业参与办学，激发办学活力，遵循高等职业教育办学的规律，实施可持续发展。

（四）民办学校和社会企业积极期盼能够混合办学

民办学校由于不能完全享受国家的相关教育政策，但又是在同一个市场环境下运营学校，在学生招生、教师招聘、社会认可、各项辅助政策等方面不能平起平坐，难免在办学中步履维艰，如混合办学就会有很多政策落实，所以他们更为积极地参与混合办学。我国的职业学校过去都是大企业内部办校，后来国家将其剥离出来，由教育行政部门来办学，而现在的社会很多企业为了使自己有一个稳定的、符合产业需要的、精准的人才资源也主动想与学校合作，开展混合所有制办学。

四、未来发展的启示

从我国当前高职院校混合所有制改革和推进的基本样态、障碍因素、主要动因来看，高职院校混合所有制改革在困难中前进，在质疑中发展，在期待中调整，政府、学校、研究者以及社会资本都在呼吁在理论与实践上，在法理与法律上，在制度与政策上，在产权与回报上，在思想与观念上进行完善和改革。

（一）理论与实践角度

在理论与实践上，我国高职院校探索混合所有制办学是一项新的重大改革，是时代发展的必然。我国职业院校众多，各地办学形式和产权构成纷繁复杂，区域之间、公立与民办职业院校之间发展水平差异很大，很多重大问题急待解决，改革的策略和方法欠缺理论与实践基础。调研论证、风险评估、顶层设计和统筹规划，推进路径和配套制度都是高职院校未来混合所有制改革必须思考的问题。

（二）法理与法律角度

在法理与法律上，通过法律的形式明确职业院校实施混合所有制后的法律地位、法人属性、治理结构、产权归属、监管方式，酝酿和研究出台相关法律，如完善和修订《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》、《职业教育法》等相关法律，出台混合所有制办学的专项法律法规和单项配套政策如《高职院校混合所有制促进法》、《高职院校混合所有制资产管理条例》、《高职院校混合所有制权利保障条例》等，优化混合所有制办学的生态环境，打通有碍混合所有制办学各种法律法规之间的壁垒，为混合所有制办学的改革保驾护航。

（三）制度与政策角度

在制度与政策上，在完善和高度适应的法律框架下，还要制定一系列适合高职院校混合所有制办学的相关制度体系，包括法律地位、机构属性、法人治理、运行管理制度、监督机制、保障机制、扶持政策、投融资体制、自主办学等。正如哈耶克所言，“制度本身提供博弈规则”。一项好的制度“应该支持政府利益，考虑学校利益，兼顾学生利益，以平衡国家利益、公共利益、教育组织利益、个人利益的关系”。

（四）产权与回报角度

在产权与回报上，由于社会资本的逐利性确定其投资必须要汇报，开展混合所有制办学一方面要在法律层面上进行产权界定，出台社会资本投资办学合理的可操作的投资回报相关细则，构建基于股权的法治化新型政校关系。另一方面公有资产合作前要厘定产权的性质，通过第三方评估进行产权界定，制定国有资产保值增值和风险防范的体制机制。

（五）思想与观念角度

在思想与观念上，正确理解“混合所有制”概念，破除观念性障碍，打破长期以来严重影响混合所有制办学推进的“非公即私”的桎梏，思想上必须清醒地认识高职院校混合所有制改革是不可能一帆风顺的，但也不会停滞不前。现有的公办院校管理者要看到国家推进混合所有制办学的决心，要敢于挑战，勇于担当。

参考文献：

[1]席冬梅，刘亚荣.混合所有制：职业教育活力所在——齐齐哈尔工程学院多元化办学探索之路[J].中国职业技术教育，2014，（28）.

[2]李艳华，吕智飞.激发职业教育办学活力的正确选择——探索发展混合所有制[J].职业技术，2014，（12）.

[3]高文杰.混合所有制职业院校的内涵与意义及其治理分析[J].职教论坛，2015，（30）：5-12.

[4][英]哈耶克.个人主义与经济秩序[M].邓正来，译.北京：生活.读书.新知.三联书店，2013：17.

[5]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003：98.