“一组两会”屯级自治制度探究——基于对广西贵港市的调研

赵玉娇原 飞

（1.广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁 530000）（2.广西民族大学民族学与社会学学院，广西 南宁 530000）

“一组两会”屯级自治制度探究
——基于对广西贵港市的调研

赵玉娇1原 飞2

（1.广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁 530000）（2.广西民族大学民族学与社会学学院，广西 南宁 530000）

健全基层党组织领导的基层群众自治制度，加强基层自治组织建设，是国家治理体系现代化的必然要求。文章从广西贵港市探索推行的屯级“一组两会”屯级自治制度实践出发，通过实地调查，阐述其运行过程中出现的根基不稳、民意收集不全面、缺乏监督和人才匮乏等问题，并据此提出完善意见和建议，为更好地推进民族地区基层自治工作提供参考。

一组两会；制度；基层自治

构建适应中国乡村的基层自治制度是应对当前乡村问题的关键所在。在当下的新农村建设中，更要尊重农民的主体地位和首创精神，关注农民最关心、最直接、最现实的利益问题，构建以农民为主体的自治制度，让农民真正地参与进来。“一组两会”屯级自治制度是贵港市劳动人民在基层自治实践中的制度创新，充分激发了农民对基层自治的积极性和创造性，为推动基层自治制度创新积累了宝贵经验。

由于经济社会、地理区位和文化风俗等差异性因素，各地区基层民主自治模式各有不同。民族地区基层自治除了具有全国的普遍特征，更具有民族地区的特殊性，本文选取发展模式较为成熟的广西贵港市“一组两会”屯级自治作为实证考察对象，基于“一组两会”自治模式的实地调研、访谈，以及地方政府统计数据等实证材料，分析“一组两会”屯级自治制度的发展现状和约束性条件，以管窥基层自治的可持续发展模式。

1 “一组两会”屯级自治制度变迁及运行机制

（1）“一组两会”屯级自治制度的发展历程

“一组两会”屯级自治制度的发源地是广西贵港市辖下的大岭屯，在 3年内形成了基层自治示范效应，在贵港市辖内自然屯内得以到全面推广。

（2）“一组两会”屯级自治制度的运行机制

“一组两会”自治制度是以屯（由生产队组成）为行政单元开展的民主协商、互助自治制度。从组织架构上来讲，就是党小组领导下的户主会、理事会合作的协商自治制度。从经办模式上来讲，“一组两会”的工作流程（如图1所示）就是由党小组（或党支部）提议、户主会议决、理事会执行的工作模式。

图1 一组两会工作流程图

2 调查与分析

2.1 “一组两会”实施背景

贵港市内的自然屯民族情况复杂，基层工作开展困难。贵港市内的自然屯都是多民族混居，民族区域特色显著。第六次人口普查数据显示，2010年贵港市少数民族达60.80万人，占全市总人口的 14.76%，世代居住着壮、汉、瑶等 23个民族，其中马练瑶族乡、国安瑶族乡和大鹏镇等享受民族乡政策待遇。由于各自然屯之间民族差异大、家族观念强，加之经济的发展，村民对村两委的依附感不断弱化，基层治理难度加大。例如“一组两会”的发源地大岭屯里世代居住着七个姓氏。过去，由于各姓氏、宗族之间矛盾不断，难以达成共识，村内事务一再搁置。在屯内党员的协调下化解矛盾，商讨成立理事会，办成了不少大事。后来这种工作模式被提升为简便易行的“一组两会”制度。

2.2 “一组两会”实施成效

贵港市不仅是“一组两会”制度的起源地，还对该制度进行提炼总结加以推广。贵港市以县市区、乡镇为单位，明确年度工作任务，分阶段推行。2013年贵港市从调研准备、动员培训、组建推行、验收总结四个阶段逐步展开，用三年的时间在全市农村逐步实行。2013年底在30%的自然屯先行探索，2014年底在70%的自然屯逐步铺开，2015年底基本覆盖全市自然屯。其中，平田屯在“一组两会”制度的正确领导下，建成了“荷美覃塘”——覃塘莲藕产业（核心）示范区，成为远近闻名的旅游村。

2.3 “一组两会”制度优势

“一组两会”屯级自治制度与基层实际情况相结合，在屯内政务管理和经济建设方面发挥了重大作用。“一组两会”制度结合当地实际情况，突破障碍，凸显优势，促进当地民主法治建设顺利进行。

（1）强化基层民主自治建设

近年来，随着外出务工人员的增多，村民对“村”作为一个行政单位的依附感和凝聚意识逐渐弱化。与之相反，以血缘家族和生产关系为基础的小社群优势不减反增。“一组两会”制度是建立在生产队基础上的管理模式，保持了天然的血缘联系和历史遗留的生产关系。“屯”所辖范围并不大，屯内居民比邻而居，少则两三个生产队，多则四五个生产队为一个自然屯，屯内居民拥有共同历史文化、融合的民族习惯，还拥有相同的经济发展共同体，联系紧密，相互之间依赖性强。“一组两会”直接建立在生产队基础上，自治中心下移，充分发挥了小社群的优势，有利于巩固和加强基层民主政治建设。

（2）推动科学民主决策

“一组两会”从组织架构上保障了当地人民基本权利，提高公民参与度，推动科学民主决策。民主协商过程贯穿“一组两会”经办流程的每一个环节，实现自己的事情自己管，自己议，自己干。党小组听取和考查屯情民意，指导“一组两会”工作，保障“一组两会”工作依法推进。户主会作为“一组两会”的议事机构，能有效的将自治管理内容传达至各家各户，保障公民的知情权，提升公民对自治管理的关注和参与度。理事会作为“一组两会”的执行机构，从方案的制定到方案的实行，都要以民众需求为导向，尊重民意，共同献计出力。

（3）提高基层自治效率效能

“一组两会”采用直线职能制组织结构，减少了冗余行政层级和机构，提高了基层自治组织的工作效率效能。直线职能制自身的特点使“一组两会”制度在实施过程中具有如下四大优势。①信息纵向流通速度快、真实性高。居民直接从户主会接收信息，减少了信息传达层次，降低失真率，提高了沟通的有效性。②便于了解屯内基本情况。一组两会成员与屯内居民的地缘血缘关系为“一组两会”收集民意提供了便利。③内部凝聚力强，与民众关系密切，有利于凝聚群众力量解决复杂问题、办大事。④回应力强。面对经济社会的深刻的变迁以及日益增多的公共需求，“一组两会”能做出及时有效的反应和令民众满意的答复，亦能更快速有效的应对突发事件。

（4）培养了大量基层干部

“一组两会”制度是基层服务人才的炼金炉，给屯里的有志之才提供了一个施展抱负的舞台。它不通过硬性考试来选拔人才，而是通过基层实践丰富成员的管理和服务经验，在实战中锻炼才干，强化为人民服务的意识。贵港市现有“一组两会”成员最初只是队里几位普通的生产队队员，自发为队里的居民办事，由于能力强、有担当、值得信任，在“一组两会”成立后便发展成了户主会、理事会的主要成员。屯级自治的磨炼也使这几位理事会成员积累了丰富的基层治理经验，为乡村治理机构输送值得信赖的基层服务人才。

3 “一组两会”屯级自治制度存在的主要问题

3.1 缺乏法律制度保障，稳定性差

“一组两会”是贵港市劳动人民的智慧与基层自治实践的结晶，但从本质上讲“一组两会”缺乏法律认同，稳定性欠佳，执行力受限。社会契约论认为约定是一切合法权威的基础。据此从严格意义上讲，“一组两会”由于缺乏制度、法律层面的认可和保障，依然处于自然状态。“一组两会”覆盖范围内的公民并未正式地形成“约定”，缺乏合法性权威，直接影响“一组两会”的正常运行和自治效果。基层自治是我国基层政治改革的伟大尝试，最终的目标是实现广大农民的政治权利，而这离不开合法性土壤的孕育。因此，“一组两会”运行和推广的需要要求其尽快制度化、法规化，从自然状态推进到社会状态，从约定俗成上升到法律制度。

3.2 不能全面反应民意

户主会作为“一组两会”的议决机构在很大程度上提高了公民参与度，但这种议决制度在民意征集上也存在一些需要完善的地方。“一组两会”以户籍制度为基准召开户主会，而在农村户主一般是家中年纪较长的男性，这就在很大程度上局限了户主会民意的征集。从年龄层分布上分析，户主年龄多集中于40至60岁，30至39岁的户主较少，而经常参会的户主几乎没有处于20至29岁的青年。青壮年文化程度相对较高，对新事物的接受能力和对信息的敏感性也较强，因此户主会成员中青壮年的缺乏会致使一些理性、智性的建议无形流失。从性别层面分析，“一组两会”中女性参与程度低。女性具有细致周到、柔韧性强，比男性更善于沟通等特点，在议决过程中能从不同侧面提出宝贵建议，也有利于决策精细度的提升。从组织形式层面分析，非正式组织未得到足够的重视。青年会是当地特有的非正式组织，每年春节前后都会组织一些公益活动，如路灯修建，对当地的公共事业做出了巨大贡献。青年会对屯级自治发挥着积极作用，在民意征集过程中应予以合理利用。“一组两会”制度上存在的不足致使户主会不能全面收集信息，民意的真实度也会大打折扣。

3.3 缺乏监督机制

民主监督与基层自治是手段与目标的关系，缺少民主监督的基层自治没有民主可言，与基层自治的初衷背道而驰，这样的基层自治没有任何意义。“一组两会”可以简单的概括为党小组引领，户主会议决和理事会执行，从中不难发现“一组两会”制度缺乏监督反馈机制，未形成有机的信息循环系统。“一组两会”是屯内舆论监督的重要对象，但由于“一组两会”实施时间还比较短，制度建设还缺乏，尤其是民主监督这一环节，重视的程度还远远不够。伴随着民主权利意识的觉醒及基层自治参与度的提高，“一组两会”也在不断推进政务公开，监督反馈机制对基层自治的良性运作发挥着越来越重要的作用。 因此必须加强民主监督的制度建设，保障基层自治的真实性。

3.4 基层服务人才严重匮乏

随着城市化进程的加快，部分屯出现了基层人才匮乏的现象。一方面，屯内青壮年更倾向于在外务工，在外求学的学子也纷纷表示希望能在城市工作、定居。另一方面，由于基层条件艰苦，很少有人愿意下基层工作。基层自治组织无法注入新鲜“血液”，出现基层人才空巢化现象。此外，几经人口流动和沉淀，现有基层工作人员结构呈现老龄化现象，这一现象在党小组构成上尤为突出。据龙凤村一位老文书介绍：贵港村总党支部14个屯有4个分支部，积极分子、发展对象、预备党员、党员目前一共121人。正式党员107人，预备党员3人，发展对象6人，积极分子5人。其中29岁以下的党员约占21.48%，30至39岁的党员约占17.35%，40岁至49岁的党员占7.44%，50岁以上的党员约占53.35%（以上数据为笔者实地考察整理而得）。在对其他屯的走访过程中，我们还发现党员数量少，工作人员年纪偏大、学历偏低的情况并非个例。有的屯因没有党员或党员不足 3人而无法组建党小组，致使“一组两会”日常工作无法正常开展，制约屯内民主法治建设。

图2 党员年龄分布图

4 推进“一组两会”屯级自治制度的思路和对策

4.1 尊重农民的创造性，赋予其合法地位

“一组两会”是当地群众在不断摸索中总结经验教训，提炼出来的适合当地特殊民族情况的基层自治制度。实践证实，“一组两会”制度是实现基层自治和民主协商的有效途径，推动当地民主法治示范村项目顺利开展。加强社会主义民主法制建设，需要“尊重人民群众的首创精神，善于把人民群众在基层民主政治实践中创造的好经验、好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平。”［2］在贵港市这样的民族地区，有条件而且有必要将“一组两会”制度上升为民族政策或自治条例，为符合民族地区特殊情况的好做法提供制度后盾和法律支持。

4.2 增强民意征集的全面性

“在做出具有约束力的决策的过程中，公民们应该有充分且平等的机会来表达他们关于最终结果的各种偏好。他们必须具有充分且平等的机会，以便设置议题，表达赞成其中一个结果而不是另一个结果的各种理由。”［3］注意反映基层群众的真实想法和建议，为“一组两会”把握基情民意、制定和实施决策提供有效的信息服务，必须强化民意信息收集的全面性。加强民意信息收集的全面性要特别注意以下几点，第一，正视青年人的意见和建议。青年人，特别是受教育程度较高的青年，往往能迅速掌握社会需求变化，代表时代潮流的发展方向。他们的意见和建议往往能激发集体智慧，引发头脑风暴。第二，鼓励留守妇女参加户主会。留守妇女对屯内基情感悟最深，特别是对留守儿童教育和留守老人照顾等社会最具发言权。第三，尊重非正式组织的意见。青年会作为当地居民自发形成的社会组织，对理事会成员选举和基层治理发挥了举足轻重的作用，理应在户主会议决过程得到一定重视。

4.3 健全民主监督机制

民主监督制度应是“一组两会”的有机组成部分，是保障民主法治的良性互动。屯级民主监督的有效进行需要完善的民主监督制度作保障，明确民主监督的内容是实施民主监督的前提与基础。［4］健全民主监督制度就是要使屯级民主监督制度化，规范化，完善以“一组两会”为基础的屯务公开制度、选举制度、定期工作报告制度等，针对人民最关心的问题，成立专门的“一组两会”选举监督小组、屯务公开监督小组、民主理财小组，并开设相应的反馈渠道和制度，让群众在监督反馈的过程中做到有章可循。逐步形成动态全面的监督制度，推动屯务公开，不断拓宽监督范围，将事后监督延伸至事前、事中。同时，“一组两会”通过群众监督反馈过程也可以倾听到不同声音，完善民主决策，密切同群众的联系，培养一支政治强、作风好、善于为村民服务的村干部队伍，增强基层自治拒腐防变能力，实现自我管理、自我教育、自我服务的目的。

4.4 培养基层人才队伍

屯级“一组两会”发展过程中出现了人才空巢化、老龄化和党员不足等人力资源瓶颈，急需组建一支了解民族地区基情的高素质人才队伍。具体方法可以从以下三个方向着手。第一，选拔基层人才队伍后备军。首先，本山取土，可从基层选拔可造之材，充实人才队伍。第二，加强基层服务人员培训。要加强基层服务人员的培训，培养“实务型”基层服务人才，提高依法行政、依法办事的水平，提高基层干部综合素质。第三，完善物质保障，利用经济杠杆，吸引有为青年来基层发展，为基层自治做贡献。

5 小结

毋庸置疑，“一组两会”制度尚未成熟，还存有很大的发展空间，这就要求用包容的态度和发展的眼光去审视这一新生事物。“一组两会”制度带有深厚的历史遗留因素和民族特色，其制度完备性和推广性仍有待实践检验。但不可否认的是不同时期的基层自治制度都有一定的时代特色和地域局限性，亦不可否认的是其中也存在一定的共性。因此，反思“一组两会”的实践对于推动我国的新农村建设向更深更广的领域突破具有深远意义。

［1］ 何霜梅.协商民主与乡村治理——基于广西贵港屯级“一组两会”协商自治制度的思考［J］.中央社会主义学院学报，2014（5）:25-29.

［2］ 如何加强社会主义民主法制建设［EB/OL］.［2007-03-20］. http://www.贵港ov.cn/ztzl/2007zf贵港zb贵港jd/content_ 555787.htm.

［3］ （美）罗伯特·达尔.民主及其批评者［M］.曹海军，佟德志，译.吉林:吉林人民出版社，2006:143.

［4］ 王治华.四川农村村民自治中民主监督环节研究［D］.雅安:四川农业大学，2012.

The exploration of "A set of two sessions" village autonomy system——Based on the research of Guigang city

Improve the grass-roots mass self-government institution， strengthen the construction of autonomous organization under the grass-roots party organization leadership， is the requirement of the modernization of the country's governance institution. Based on the exploration of levels village of Guigang city in Guangxi autonomous region， we found its operation in the process of collecting，unstable foundations of public opinion is not comprehensive， lack of supervision， and such problems as lack of talent， through on-the-spot investigation of a set and two sessions village autonomy practice. Thus， some suggestions and opinions were given， to better promote grass-roots autonomous work ethnic areas to provide the reference.

Α set and two sessions； institution； grass-roots self-government

D267

Α

1008-1151（2016）06-0128-04

2016-05-11

赵玉娇（1990-），女，河南漯河人，广西民族大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为社会保障理论与政策；原飞（1990-），男，山西太原人，广西民族大学民族学与社会学学院硕士研究生，研究方向为民族政策。