“共识互动式”环保政策执行网络的形成——以环保约谈制为例

冯贵霞

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)



社会政策研究

“共识互动式”环保政策执行网络的形成
——以环保约谈制为例

冯贵霞

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

环境政策执行是一个复杂的公共问题，多元主体的参与互动使政策执行过程呈现网络化状态。我国环境政策执行网络是一种矩阵式网络，其缺陷在于网络内条块分割的权力关系使各个行动主体之间难以形成有效共识，从而导致政策执行不力。环保约谈制是近年来国家推动地方政府落实环保目标责任制的一种行政手段，它促发政府强力治污，将环保压力传导至环境管理体制内和体制外，有效地促进了政策执行。以环保约谈制为例解析政策执行网络内行动主体间的权力互动关系，发现：环保约谈制引发新型权力关系的形成，提升环保政策执行力的关键在于构建“共识互动式”执行网络，实现环境管理体制内外环保监督权力的有效整合。

环保约谈；政策执行网络；权力结构；环保监督

一、引　言

长期以来，在环境政策执行中，我国形成了“国家监察、地方监管、单位负责”的自上而下的环境监管体系，但环保监督权力及其效力却在层级执行中逐级递减，导致政策执行陷入困境。有不少学者认为其原因在于我国目前的环保行政体制，如职权的垂直线条和水平线条之间的潜在冲突，职能、地域、级别造成的职权碎片化以及低效的激励配置导致环境政策无法有效执行(李侃如，2011)①李侃如：《中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响》，李继龙 译，《经济社会体制比较》，2011年第2期。；困境的根源在于城市环保部门在政府组织体制中处于条块双重关系控制下，横向上受当地政府的行政领导、纵向上受省环保厅的职能指导，它不是与上级环保部门，而是与当地政府有更直接紧密的权威关系，由于处在多重委托关系和不同政策要求之中，政策执行常常出现多重目标冲突的情况(周雪光、练宏，2011)②周雪光，练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型》，《中国社会科学》，2011年第5期。；环境政治系统由党、立法、行政部门之间，中央政府和地方政府之间的双重等级结构组成，权力、责任、资源的分裂和不对等造成地方环保执法困难(冉冉，2014)③冉冉：《环境议题的政治建构与中国环境政治中的集权—分权悖论》，《马克思主义与现实》，2014年第4期。。环保行政体制是政策执行中的政府组织权力关系的载体，其核心在于行政权力结构；但现有研究过于关注环保行政体制本身而忽略了体制内外行动者权力关系变化对政策执行的影响。因此，本文以环保约谈制为例，从政策执行网络的视角解析环保政策执行中多元主体权力互动关系，并试图探寻提升环保政策执行力的途径。

二、政策执行网络：权力结构分析

二十世纪末期西方学者将网络分析方法引入政治学和政策科学研究领域，政策网络理论由此发展并逐渐成为公共管理和公共政策研究的新视角。政策网络是指在政策方案抉择与执行的过程中，政府与其他行动者围绕共同问题、通过利益协商而结成的正式和非正式的联系*Rhodes RAW.,“ Policy Network Analysis”,Moran M,Rein M,Goodin R E,The Oxford Handbook of Public Policy,New York :Oxford University Press,2006:426.。政策执行网络是在政策网络的基础上提出的一个概念，也是政策执行的一种研究途径，它致力于解释涉及多个参与者的政策执行过程。政策执行网络的涵义主要有两种观点：第一，政策执行网络是政策网络的组成部分，包括多种组织或组织内多个部门在内的互相依赖的结构关系*Laurence J.O'Toole,Jr.,Treating Networks Seriously：Practical and Research-Based Agendas in Public Administration.Public Administration Review,1997,57(1):45-52.；第二，政策执行网络与政策网络是并存于政策过程中的两种不同的网络形式，围绕执行问题而形成，网络行动者之间的互动关系建立在资源交换的基础上*Grantham A.,How networks explain unintended policy implementation outcomes:the case of UK rail privatization.Public Administration,2001,79(4):851-870.。总的来看，二者都是从网络关系的角度研究政策执行问题，区别在于前者强调组织间关系的特点对政策执行效果的影响；后者则强调网络行动者之间的资源交换关系*Hans Klijn E.,Analyzing and managing policy processes in complex networks a theoretical examination of the concept policy network and its problems.Administration & Society,1996,28(1):90-119.。结合中国环保政策执行的实践，本文对政策执行网络的认定倾向于第一种观点，即政策执行网络是政策网络的组成部分，公私组织甚至公民个体都有可能参与政策执行过程，不同的执行主体凭借各自所拥有的资源影响政策执行过程并结成多元互动关系，这种互动关系决定了政策执行的成效。

现代汉语将“权力”一词解释为“政治上的强制力量；职权范围内的支配和指挥权”*中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语辞典(第5版)》，北京：商务印书馆，2005年版，第1130页。。权力是政策网络的一种重要资源，它决定了行动者能否进入政策执行网络范围、行动者在网络中的地位以及多大程度上参与执行过程，决定了多元主体之间控制与服从的关系和程度。有政策网络研究者甚至把政策网络看作是“政府与利益团体之间的权力依赖关系，在其中资源得以交换”*李玫：《西方政策网络理论》，北京：人民出版社，2013年版，第82页。。因此，政策执行网络实质上是一种权力结构，由拥有政策执行权以及对政策执行有影响力的行动者互动而结成的权力关系。“公共政策是社会价值的权威性分配”*D.Easton,the Political System.New York:Kropf,1953:129.，这一观点实际上开辟了权力研究的新途径。政府是社会公共权威的代表和分配主体，公共政策具有强制性和规范性的权力属性，是由政府等社会公共权威制定出来的有明确目标的行动方案和行为准则。由此看来，政策执行网络中行动者的权力依附于政府等社会公共权威，而政府管理体制或组织结构是权力运作的载体。

依据行政权力结构的不同，目前我国的环保政策执行网络由纵向分级的权责关系和横向分散的职能关系组成，形成条块分割的矩阵式网络结构(如图1所示)，条块分割的特征实际上反映了环保政策执行中政府组织之间的权力结构关系。

从纵向看，政府组织间呈现明显的自上而下的分级权力结构，地方各级政府对各自辖区内的环境质量负责，上级与下级环保部门是业务指导关系而非行政隶属关系。根据现行宪法、国务院组织法和地方组织法的规定，我国是单一制国家，国务院是中央政府；中央行政部门和地方各级政府统属国务院领导，中央行政部门由国务院所属各个部委组成。环保政策主要在行政级别从高到低、职权从大到小分布的垂直权力结构中运行。在国务院领导下，国家环保部为环保政策执行的最高行政机构，以下依次由省、市、县环保厅(局)逐级构成。环境保护目标责任制是上级环保部门对下级业务监督的主要方式，以各项生态环境和污染控制指标的层级分解和考核的方式进行。中央设立环保专项资金对地方给予补助。

从横向看，网络结构主要有两个层面：一是国家层面，主要由国家环保部与国家发改委、建设部、水利部等多个职能部门构成；二是地方层面，地方环保部门与同级地方政府其他部门之间的职权关系。就行政级别而言，国家环保部与其他国家部委之间、地方环保部门与地方政府其他部门之间是平级关系。国家环保部与省级政府之间不存在明确的职权关系；根据现行法规*根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章第五十五条规定：地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作；全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。参见：中国法制出版社编，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，北京：中国法制出版社，2015年9月版。，国家部委与省级政府之间也没有法定权责关系，因此国家环保部与省级政府同属于国务院的领导，二者事实上为平级单位。在“中央权威大于地方”的体制约束下，国务院部委通过其下属的业务部门与对应行政级别的地方政府部门沟通，而不会直接与地方政府协商合作。因此，除国务院授权外，一般情况下国家环保部政策是通过省级环保厅而非直接将政令下达省级政府。在政策执行过程中，当国家部委与省级政府发生争议时，也惯于寻求国务院的协调。

矩阵式网络实质上是政府纵横权力关系在组织结构上的整合呈现，它较为全面地勾勒出我国现行环保行政体制内的权力关系，清晰地呈现了环保部门内部上下级之间、地方政府与环保部门之间的“双权威关系”，以及环保部门与政府其他部门之间、国家环保部与地方各级政府之间所欠缺的“协作关系”。“双权威关系”是指，从纵向看，下级环保部门必须接受上级环保部门的业务指导和督查；从横向看，地方环保部门在人事任免、财政经费和物资供应等方面都由地方政府主管，必须接受地方政府的统一调配，没有自主控制权。当地方政府经济发展意愿与环保意愿发生冲突时，政策执行过程就会出现利益冲突。为追求地方经济利益，地方政府通过对地方环保部门人、财、物的严格控制阻碍政策执行，因而需要制约地方政府行为、强化环保监管的垂直权威。“协作关系”是指，由于环保问题涉及政府内部多个职能部门，“同一个级别的单位不能向另一个单位发出有约束力的指令”*李侃如：《中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响》，李继龙 译，《经济社会体制比较》，2011年第2期。；兼有环保职权的部委更倾向于行使一些可获利的审批性职能，放弃或避免行使无利可图的监控性职能*李瑞昌：《理顺我国环境治理网络的府际关系》，《广东行政学院学报》，2008年第6期。，因而需要建立有效的府际、部际协调机制。

图1　环保行政体制的矩阵结构图

资料来源：李萱、沈晓悦 等，《中国环保行政体制结构初探》，《中国人口·资源与环境》，2012年第1期，第85页。

从权力结构的视角看，矩阵式政策执行网络最大的缺陷在于，双权威关系的存在使执行结构的上下级之间无法顺利达成有效共识，责任主体关系不明；在政策执行中所呈现出来的横向协调问题则是多元诉求的集中体现，横向协作关系主要依赖上级部门的调控，平级部门之间同样缺乏共识机制，从而使环保政策执行陷入困境。

三、约谈制的实施与环保政策执行结构转型

(一)约谈制的涵义及由来

“约谈制”是行政约谈制的简称，是一种行政监督和行政问责制度。行政约谈属于非强制性行政行为，“为防止发生违法行为，具有法定监督管理权的行政主体，在发现其所监管的行政相对人出现特定问题时，与行政相对人约定时间、地点就特定问题进行沟通协商，并给予警示、告诫”*徐永涛：《我国行政约谈的理论基础及法治化》，《东岳论丛》，2014年第12期。，其目的在于构建预警式约束机制。行政约谈制在国外较多被运用于税务领域，税务部门，发现纳税疑点时，直接约谈纳税人警示并纠正其违法行为。行政约谈制在我国最早正式用于税务和国土资源管理领域。2003年10月，北京市地方税务局发布《北京市地方税务局税务函告、约谈工作实施办法》，规定税务部门可针对纳税审查疑点，直接约请纳税人在指定时间、指定地点交代问题，督促纳税人自觉依法履行纳税义务；2005 年国税总局发布《纳税评估管理办法(试行)》，明确规定了税务约谈的权限和纳税人义务。就城市用地中违法占用耕地的问题，2009-2010年国土资源部先后约谈了5市7县政府主要负责人*新华时政：《中国启动新一轮土地违法问责行动：约谈密集展开》，2011年1月7日，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/07/c_12955653.htm.。目前约谈制已被广泛运用于税收征管、安全生产、价格管理、环境保护等领域的行政督查中，还作为党政领导干部选拔任用的一种考察方式。

(二)环保约谈制中政策执行“共识”的形成

环保约谈制是行政约谈制在环保领域的运用，它主要运用事先提醒、告诫的方式来推动地方政府治理区域环境问题，旨在强化地方政府的环保主体责任。环保约谈制实行至今已有十年，最初是针对某一个污染严重企业或环境事件。2014年5月国家正式出台《环境保护部约谈暂行办法》，开始转向与地方政府就整个地区的环境问题进行约谈，并将约谈过程和结果向社会公开。自2014年起，国家环保部先后对20多个城市政府主要负责人进行约谈，多地省级环保厅也陆续开展对区、县(市)级政府的约谈，逐渐形成了自上而下的环保督政约谈体系。2015年国家新修订的环保法明确规定，“地方各级人民政府依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的，造成严重后果的，其主要负责人应当引咎辞职”；大气污染防治行动计划等环保专项计划中也对“约谈”做了相关规定，进一步完善了环保约谈制的法律基础。

环保督政约谈分为两个层面，在国家层面，国家环保部直接约谈地方政府环保行政负责人，环保部对地方项目审批具有“一票否决制”，并通过“挂牌督办”、“通报批评”、“媒体曝光”、“限期整改”等措施约束地方政府行为；在地方层面，省级环保厅约谈市(区、县)级的环保行政负责人。事实上，江苏、浙江、新疆等地都先于国家层面出台过“环保约谈”相关办法。地方约谈对承接中央约谈制度、落实典型污染治理问题有重要作用，但由于地方政府对省级环保厅在行政权力和业务指导上的依附性不强，其作用明显弱于国家层面。

环保约谈制的实施对地方各级政府形成了巨大压力，增强了地方环保部门的话语权。环保约谈制最初仅侧重于督查企业，环保监督权的最大作用仅限于将环保责任压力传递至基层环保部门，对基层政府触动甚微。近年来转至“督政”后，环保约谈由只针对排污企业的督查转为对政府及其有关职能部门和排污单位的综合性督查，让地方政府意识到环保是地方政府必须履行的法定职责，而非环保部门的“独角戏”。同时，环保部门直接约谈地方政府负责人，是一种跨越行政层级或治理场域的垂直管理方式，弥补了科层制组织结构所造成的环保监督权“层层递减”的体制缺陷。此外，目前地方环境监管权并未上收，仍为属地管理制度。从“内部通报批评”转向“社会公开”，环保约谈风暴也引起了媒体和公众的高度关注，形成强大的社会监督压力。可见，目前环保约谈制的实施促进了一种“企业主体责任、上级部门监察、地方政府监管、社会舆论监督”相结合的综合型环保督察模式的形成。政策执行是行动者有共识的自我选择过程，政策执行主体对目标的认识程度是影响政策执行成效的关键因素，而环保约谈制所促成的多元主体综合督察模式进一步明确了环保政策执行的主体责任和监督对象，“公开约谈”的方式则提供了社会公众参与环保监督的机会，为政策执行达成“共识”提供了契机。

(三)环保约谈制对地方政府政策执行的影响：基于“临沂样本”的分析

山东省临沂市是2015年国家新修订的环保法实施后第一个被约谈的城市。2015年2月25日，因大气污染严重，国家环保部华东督查中心公开约谈临沂市市长，并对临沂市启动挂牌督办，暂停审批新增涉及大气污染的建设项目环评；五天后，临沂对全市57家污染企业同步实施停产整顿。从2015年2月被约谈到同年9月挂牌督办解除，其中更面临数万人失业、地方财税下降和可能引发地区性金融风险的困境，但在临沂市政府持续强力推动下，短短数月便取得立竿见影的环保效果，有媒体称之为治污的“临沂样本”*夏光：《“临沂样本”的全逻辑》，《中国环境报》，2015年7月6日，第1版。，引发社会广泛关注和争议。回顾事件发展始末，表面上“环保约谈”似乎成为强力治污的促发剂，实际上是为地方政府提供强化环境政策执行力的契机，环保约谈制充当了环境政策执行的一种政策工具。

1.约谈制有助于明确环境政策执行的责任主体关系

长期以来，我国地方环境政策执行常常关注企业的治污责任，而缺乏对政府的问责与追责；社会公众常常聚焦政府和企业的行为，而忽略了自身的环境监督权利。约谈制的顺利实施，需要厘清环境政策执行中各个主体的责任。在“临沂样本”中，环保部在约谈前对临沂市部分大气污染排放企业进行暗查，并经媒体曝光公开约谈临沂市市长时，约谈的很多细节都被央视媒体栏目逐一呈现，引起社会极大关注。在约谈后，临沂市政府不仅关停整顿污染严重企业、请安全技术专家指导停产，而且同时对当地各级政府和环保部门实施行政问责机制，“对工作滞后于时间节点要求的，一次通报批评、两次公开约谈、三次启动行政问责，先后对11名县区、乡镇政府责任人和16名环保部门责任人进行了行政问责”*刘晓星，周雁凌：《“临沂之争”真相调查》，《中国环境报》2015年7月8日，第1版。；召开新闻发布会向社会各界通报治污情况，开通“临沂环保”政务微博在线与公众沟通、接受社会监督。这说明，环保约谈整合了社会舆论力量，促使地方政府重视自身的环境责任；从表面上看，约谈对象是地方政府，涉及国家环保部与地方政府之间的关系，实际上“约谈督责效应”涉及国家环保部、地方政府、地方环保部门、企业、媒体以及社会公众。

2.约谈制使环境政策执行的权威资源在短期内实现最大化集中

环保约谈的实施促使地方政府最大化地发挥现有行政体制的资源调动与配置能力，短期内将人事行政资源高度集中，改变了地方固有的政策执行结构，提高了政策执行力。在环保部公开约谈以及挂牌督办、暂停环评审批的压力下，临沂市于被约谈第二天即成立大气污染防治攻坚行动领导小组，组长由市政府主要负责人担任，以下再设五个工作组，由发改、住建、经信、环保、公安等部门分工负责；实行集中办公和“一周一调度、半月一通报”的工作机制，并建立健全督查、通报、考核等制度*刘奇：《临沂治污引发的感想》，《中国环境报》，2015年7月7日，第2版。。同时，依据新环保法，对全市57家在规定期限内未完成治理或治理后仍未达标的重点企业实施停产整治；对环保部暗查时发现的13家环境违法企业进行停产整治和严格处罚，共立案28起，处罚总额达244万元，其中7家企业的9名责任人被行政拘留*张蕾：《环境保护与经济发展怎样兼顾——临沂治污的思考》，《光明日报》，2015年7月9日，第8版。。

3.约谈制的实施强化了中央对地方环境政策执行监控

国家环保部一般通过地方环保局执行和贯彻中央政策，依靠地方环保局与地方政府建立职责关系，政令不直接下达地方政府。过去约谈对象多为地方政府领导班子中分管环保的行政副手，新环保法和配套文件《环境保护部约谈暂行办法》出台后，约谈对象升级为地方政府主要负责人。这说明，环保部对地方环保的监管不再仅限于环保系统内部纵向资源的集中控制，也逐步扩展到地方政府层面，目的在于推动地方政府环保责任落实，解决地方政府环保“不作为”。被约谈后，临沂市环境督查执法力度明显加大。截至2015年7月，查处环境违法行为 249 起，累计罚款2179.8 万元，35人涉嫌环境违法或犯罪，被刑事拘留或行政拘留*王林：《环保治污“临沂样本”折射什么问题》，《中国青年报》，2015年7月20日，第6版。。

四、“共识互动式”政策执行网络：环保约谈制引发新型权力关系

基于环保政策执行过程中各个参与主体之间的关系，可构建政策执行的网络途径(如图2所示)。从政策执行网络视角看，“环保约谈促发强力治污”是政策执行网络中政策主体权力关系改变与其行为选择变化的结果。环保政策执行网络的行为者包括国家环保部、地方政府、地方环保局、企业、公众等。企业是环境质量的责任主体，政府有环境治理的法定义务和权力，社会公众有环保监督的权利。环境保护问题由国家环保部统一监督管理，企业承担环境污染防治的直接责任，地方政府和地方环保局共同承担监管污染企业的职责并负责具体政策执行。地方环保局在国家环保部和地方政府的双重压力下开展环保监管工作，地方各级环保局在经费和人员编制上受到各级地方政府的约束，同时还需接受国家其他分管环境事务的部委的指导与考核，这就造成事实上肩负着环保核心工作、任务重且责任大的地方环保部门，其权力和资源却相对较少。环保约谈充当了国家环保部实施环保监督权的一种政策工具，它促使监督对象从“查企”转为“查企督政并重”，地方政府对环保问题以及自身环保职责的重视，使环保监督权在地方各级行政体制结构中得以扩容。国家环保部与地方政府之间的关系由“权威—服从/对抗”转向共同监管，环境监管体系由“对抗型”转向“合作型”，即由“区域限批、考核追责”向“环保约谈、落实整改”转变*葛察忠，王金南，翁智雄，段显明：《环保督政约谈制度探讨》，《环境保护》，2015年第12期，第23页。。

政策执行是政策行为者利益博弈的过程，环保约谈制的实施使利益博弈过程中政策主体的行为选择发生了变化。例如，临沂市在被环保部约谈前就发起了大气污染治理行动，市环保局向57家污染严重的企业下达限期治理通知书，治理期限为2014年底，但截至2015年2月这些企业仍未完成治污工作；在2015年1月环保部暗查发现的13家环境违法行为企业中，有9家是治理行动中被要求上年年底完成治理的企业*孙秀艳：《环保执法绝不能失之于宽》，《人民日报》，2015年7月6日，第8版。。约谈后推行强力治污期间，这些企业仍以骤然停产造成设备损害、资金断裂、工人失业等为借口拖延治污期限。污染企业代表着地方强势的经济利益集团，其中有部分还是地方政府招商引资承诺进驻的，撤资或投资转移的威胁足以让急求经济发展的地方政府妥协。显然，以往的环境执法监督力度不强，不足以遏制地方政府与企业的“共谋”行为，以致强力治污时企业仍抱有“能拖就拖”的侥幸心理。环保公开约谈后，媒体报道、公开通报、挂牌督办、限期整治等配套措施的实施，引发了一系列“约谈效应”。为控制风险，银行在贷款到期后不再给被停产的企业续贷，迫使企业调整结构转型升级；短期内环境质量的迅速改善，也使公众对政府强力治污行动更为支持。

环保约谈制的实施在环境管理体制内外都起到了传递环境治理压力的作用，不仅对政府和企业形成环保追责，而且推进社会公众参与政策执行过程，政府、企业与公众之间利益冲突与合作关系的变化改变了地方环境政策执行结构，并由此形成参与者之间的网络。在环境管理体制内，由于约谈对象的灵活性，国家环保部等上级行政机关通过环保约谈可跨越省-市-区县的行政层级，直接监管地方环境政策执行主体，迫使地方政府重视自身环保责任；在体制外，公开约谈借助媒体传播效应，让社会公众了解环境污染的严峻形势，并传递政府治理环境的决心和信心，同时树立治理典型以打击威慑其他环境违法行为，最终将促使政府、企业、公众基于沟通和信任而共同参与政策执行，形成一种“共识互动式”的政策执行网络。

图2　环保政策执行网络中参与主体之间关系的转型

资料来源：自制。

显然，环保约谈的最大作用不在于约谈本身，而在于约谈使地方政府明确自身环保责任以及不当干预环保的行为所应承担的严重后果，督促地方政府主动加强环境治理。同时，环保约谈制也是环境管理体制内外进行沟通的一种方式，媒体和公众的介入促进行政机关与公众之间协商合作，对地方政府和企业治污形成强大的舆论压力，有助于提高环境监管体系的透明度，使环保监督的社会基础权力得以扩展。实施环保约谈制的根本目的在于督促执行网络各个主体履行环保责任，提高环保政策执行力，最终解决环境污染问题，因而环保约谈应发展为环保问责与追责的长效机制。但目前在实施中仍存在许多问题，如约谈整改方式过于追求短期效应，缺乏后续监督，整改方案缺乏科学规划；约谈追责对象最终落在地方环保部门而非地方政府及相关职能部门。因此，完善环保约谈制的关键在于，明确执行网络中各个行动主体的环保责任，促进多元行动主体环保监督权力的整合，从而形成共识行动。如采取列出环保责任清单，避免将全部责任推脱到地方环保部门；实施“党政同责”、“一岗双责”的责任追究制度，建立多部门联合约谈机制；建立媒体监督与公众参与环保公开约谈的模式和共同监督的平台，引入第三方环保监督等措施。

五、结语：走向合作的环保监督

政策执行是多元主体参与的复杂过程，没有一个单一的政府组织能掌握政策执行所需的全部资源，需要众多相关组织和行动者的共同协作，由此形成参与者之间的网络关系。从政策执行网络的权力结构看，我国环保政策执行的困境源于，政府环保部门职权不统一，纵向权力结构断层、横向权力结构缺乏协调，整个政权体系没有感受到环保问题的压力，固守“环境问题是环保部门的责任”的传统观念。环保约谈制的实施将环境治理压力传导到环保系统之外，促使政府、企业、公众在环保监督上达成共识：环境保护是全社会的责任，需要凝聚各方力量。政策执行网络强调互动治理和多中心治理，国家与社会、政府与市场、公共部门与非公共部门之间的互动与合作是增强政策执行有效性的前提。目前对环保政策执行过程与结果的监督主要在封闭的官僚体制内运行，环保监督体系的完善，一方面，需要整合环境管理体制内各层级政府及其部门的环境监督权力，建立国家环保部与地方各级政府的职权关系，强化地方政府环保责任；另一方面，需要引入市场和社会力量，扩展环保监督的社会基础权力。

[责任编辑：韩小凤]

冯贵霞(1982-)，女，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生。

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