美国田纳西州高校绩效拨款政策解读

李维维

(同济大学 高等教育研究所，上海 200092)



美国田纳西州高校绩效拨款政策解读

李维维

(同济大学 高等教育研究所，上海 200092)

通过关注绩效提升高校质量，这在英美等国已成为重要措施并广泛开展。在美国，绩效报告、绩效预算、绩效拨款是问责的三种形式，其中绩效拨款是将大学的绩效表现与财政拨款直接挂钩，对高校有很强的激励性。指标体系是绩效拨款机制中的核心要素。美国田纳西州于1974年提出绩效拨款政策，1979年开始实施，已有30多年的历史，至今已开展8个周期。在8个周期的实施过程中，绩效指标体系也在动态地演变。前三个周期的评价指标体系是其不断演变改进的框架和基础，对前三个周期内的指标体系进行以下三方面的研究：将三个周期内的指标体系进行纵向与横向的比较研究，了解其演变趋势；主要剖析第三周期1993-1997年的指标体系，评价各指标的实施效果；对田纳西州绩效指标体系对高校产生的影响进行分析。田纳西州的绩效评估指标体系的发展是绩效拨款政策持续实施的重要基础与强大动力，其从1979年最基本的4项指标发展至今，不断进行创造性突破，不仅数量上翻倍，内容上也更丰富。然而，纵观田纳西州绩效拨款的指标体系的变化历程，也能看出其绩效问责中目标的冲突性与矛盾性，指标的设计越来越迎合外部需求，高校的自我发展被忽视。田纳西州的绩效拨款政策，更多地在完善评估指标，收集评估报告，运用报告对高校进行问责与促进上获得成功，但是却没能真正引导高校去实现自己的目标计划，制定自己的发展规划。从田纳西州绩效评估指标体系的发展过程来看，这个问题已经被发现，正在被缓解，但完全解决需要教育者们的努力探索。

绩效拨款；美国田纳西州；绩效指标体系

绩效拨款政策是欧美国家提高教育质量的重要工具。美国田纳西州的绩效拨款政策从提出、实施到发展，已有将近30年的历史。随着田纳西州对高校绩效评估的长期开展，其效果显著，不仅大学的质量有了提高，州财政拨款的数额也有了大幅提升。其中，绩效评估指标体系的发展是该政策持续实施的重要基础与强大动力。

一、美国田纳西州绩效拨款政策

1.开端

1975年，美国田纳西州针对绩效拨款的指导方针开展了全州性的讨论与研究，目的是让21所公立高校积极投身到绩效评估中，其最终目的是：引导州教育财政拨款不再是以传统的在校生人数为基准，而是注重高校的绩效水平[1]。作为田纳西州教育委员会(Tennessee Higher Education Commission，THEC)制定绩效拨款标准的主要制定者格雷迪博格、韦恩·布朗表示，开展绩效评估的目的是为了将问责高校财政与保证高校质量两个目标融合在一起[2]。田纳西州设计一套以周期评估为基础的绩效拨款机制，根据评估标准进行打分，只有达标的学校才能获得绩效拨款。该机制一般以5年为一个周期[3]。本研究着重关注前三个五年计划。

2.特征

田纳西州的绩效拨款政策属于“保守型”。绩效拨款占据总高等教育拨款额的2%～6%，对于绩效表现出色的公立高校, 政府将给予超出该校财政拨款总额一定比例的“奖金”，表现一般或偏下的，也不会被扣除拨款额[4]。而与之对比的南卡罗莱纳州则属于“激进型”，该州的高校绩效拨款占据总拨款额的100%，即政府完全根据高校的绩效水平来进行拨款， 获得整体绩效等级达到或高于标准的高校, 将获得与上一年等量的财政经费;没有达到标准或明显没有达到标准的高校, 可获得的财政经费将比上一年分别减少3%和5%[5]。因此，田纳西州的绩效拨款政策是“发展性”的，目的是促进高校的发展，用财政奖金的方式让高校自觉提高绩效，保证质量，同时也可保证高校的基本财政需求，避免高校之间为拨款配额的过度竞争。

3.发展

田纳西州绩效拨款政策的发展与高校的发展是同步的，二者处在一个良性的循环圈中，绩效评估指标体系的变化可以体现这一动态发展过程。1979年田纳西州突破了传统的以在校学生人数为基准的拨款方式，开始实施以高校绩效，尤其是以学生发展水平为标准的财政拨款方式。同时，田纳西州教育委员会(THEC)公布了一项政策:公立的2～4年制的高校能够获得额外2%的教育经费预算的机会。只需高校实施下列活动：(1)进行专业认证；(2)进行专业检查与通识教育测评；(3)通过调查，获得在校生、毕业生及雇主对学校专业质量与学校服务的满意度；(4)对非认证课程开展同行评审。这四项活动就是最初的四大评估指标。1979年至1991年，绩效评估指标体系经历了四次完善过程，具体情况如表1所示。

表1　1979-1997 田纳西州绩效拨款指标及权重的变化发展过程[6]

续表1

1979-1980年1981-1982年1983-1987年1988-1992年1993-1997年通识教育测评20%通识教育测评20%通识教育测评或安置情况检查25%通识教育测评20%通识教育测评10%满意度调查10%质量提升措施10%满意度调查20%满意度调查20%质量提升措施10%满意度调查15%专业教育测评10%专业教育测评20%质量提升措施20%学校战略计划10%质量提升措施15%硕士专业或安置情况检查10%学生注册目标10%学生保持目标10%学校战略计划10%

随着田纳西州对高校绩效评估的长期开展，其效果显著，财政拨款的数额也有了大幅提升：从2%到5%再到5.45%。其中，1993-1997年的五年计划中，指标设计有了创造性的突破，不仅数量翻倍，内容也更丰富。

二、绩效拨款政策现状

1.已有的评价结果

在美国，对绩效拨款政策影响因素的研究一直是热点，研究的结果也很丰富。班塔等人和诺兰德等人通过对议员、政府官员及高校管理人员的问卷调查发现, 田纳西州绩效拨款政策得以长期执行的原因在于高校在政策制定过程中的主动性, 高校对该政策的认同和支持, 以及该政策回应外界人士，要求高校负责的能力[7]。博格通过对田纳西州公立高校1994-1998 年的数据分析指出, 该州的绩效拨款产生了积极的影响。在这期间, 该州公立高校高年级学生的标准化考试平均成绩一直高于全国平均水平, 而且获得办学资格认证的高校专业的比例从65 %上升至100 % 。但该州公立高校的毕业率和就业率没有明显的改善[8]。

可见，美国的绩效拨款政策总体上发挥了作用，保证了大学质量。但也有不足之处。本文着重对评估指标体系展开分析，了解绩效评估指标的质量与效果，深入探讨绩效拨款政策发挥效果的影响因素。

2.评估指标的质量与效果排名

就评估指标的质量与效果问题，班塔等人开展了调查研究并整理了第三个五年计划中指标的排名及相关资料，如表2所示。

表2　1993-1997 第三个五年计划中各指标的排名

续表2

指标名称 质量得分(5分制) 效果 两年制社区学院综合性大学田纳西校区大学平均得分与等级有效果无效果可能有质量提升措施3.082.672.672.90B71%10%19%满意度调查3.002.172.172.78B-67%4%29%专业检查2.502.332.332.43C+55%18%27%学校战略计划2.422.202.502.37C+41%14%46%通识教育测评2.292.01.332.08C26%26%47%学生保持情况2.002.002.002.00C0%19%81%学生注册情况1.850.832.001.59D+14%33%53%

调查的具体方法是：通过电子邮件给参与编写年度评估报告的23所公立高校(4所技术学院，10所社区学院，6所综合性大学，3所田纳西校区大学的23名相关人员(12名是管理者兼有教师职称，11人是专职的管理员)发送问卷，收集数据。问卷核心问题有两个：(1)指标质量如何 (检测到高校发展的程度)用ABCDF排序，A是最优；(2)指标效果怎样(指标的实施能否促进高校提高)，最终把各种回答归为三类：有效果，没效果，可能有。

三、评估指标体系分析

1.结果的总体分析

排名靠前的指标。首先，由外部专家进行的同行评议是最受高校欢迎的一种评价方法。它包括两个方面的内容：(1)对非认证专业的检查；(2)硕士专业的检查和外部认证 。其次，质量提升措施与对在校生、毕业生的满意度调查也排在前五名，属于B等级。 再次，85%的被调查者认为专业认证能够促进学生发展，提高高校质量。这是1979年原始指标中的一个。最后，有至少2/3的被调查者认为：硕士专业检查/毕业生安置率，质量提升措施，在校生、毕业生的满意度调查这三个指标能较好地促进学生发展。

排名靠后的指标。首先，有关目标、计划制定类的指标排名都靠后。因为各项具体目标的实现都需要较长时间，难以进行测量或评估效果较差。其次，对通识教育测评有较多争议。26%的人认为其对学生的发展有重要作用，又有26%的人认为其不能促进学生发展。最后，对“可能有效果”这一栏进行分析，有关目标设定的指标，如:学生保持目标，学生注册目标，学校发展战略与目标，分别为第1、2、4位。通识教育测评列于第3位。对非认证专业进行检查的同行评审排名第5位，表现了被调查者们对它的巨大期望。

2.各指标的具体分析

对非认证专业的同行评审。在邀请校外专家进行评估之前，学校通常会提前进行自评：将学生与教师聚集起来交流，讨论是有助于教学活动的开展，课程的合理设置，教学质量与学生服务的提高。其中，田纳西州综合大学(University of Tennessee)对这一指标是最为赞同的。因为这样的方式在社区学院、技术学院是比较常用的，或者说是其开展工作的基础，但对综合性大学来说是比较新颖的。不足之处是：考虑到THEC正致力于采用更加准确、细致的评估机制，而同行评审的结果只是简单的通过或不通过，在某种程度上是宽泛的，不具体的，因此其有可能面临逐步消失的危险。

硕士专业检查/毕业生安置情况检查。硕士专业检查是针对四年制院校展开的评估，要求高校邀请至少一位州外专家组成检查团队，根据一系列子目标进行检查评估。硕士专业检查属于外部评估，评论的标准是由田纳西州大学研究生院院长会议(Tennessee Conferenceof Graduate School Deans，TCGSD) 在1980年讨论审议通过的。因此该项指标被公认为是合适的、科学的、公平的。这些标准的使用对高校产生了很多影响，如：入学标准提高了，课程修订的更加完善，专业性的综合测试的产生。毕业生安置情况调查是针对社区学院进行的，评估内容包括：毕业生的就业与其专业相关性，服军役情况，升学情况。毕业生安置情况检查对于两年制社区学院具有很大的适用性。这一标准的制定引导院校关注并追踪毕业生就业情况，了解市场需求，有利于课程更新，促使高校与市场之间形成良性循环，和谐发展。不足之处是：学生的就业情况容易受到社会变化、市场需求的影响，这是教育难以控制的外部因素。因此，评估调查的结果会不够准确，不够灵敏。

专业认证。这一条标准在绩效拨款政策的一开始就已经被提出，而且被称作是促进高校发展最有效的标准。评分基础是高校合格专业的百分比。专业认证指标是历次评估体系的核心因素之一。各公立高校开设的所有授予证书或者学位的专业必须由THEC进行认证。不足之处是：其一，需要制定一些可豁免认证专业的条款。比如，有的专业只是为了适应地方需要，没有必要遵守评估标准。其二，认证过程中常常注重资源的投入，忽视高校的产出与成果。这一指标在两年制社区学院的排名最高，在四年制大学中排名最低。为了追求专业认证合格率，学校对资源的分配出现了不公平现象，这对整个学校的发展是不利的。

质量提升措施。自1980起，针对评估结果，要求各高校提出自己的质量提升措施已经成为了一项评估标准。这一标准在各高校尤其是两年制社区学院中得到大力支持，因为允许高校规划，建立自己的目标，这有益于高等教育整体多元发展。对管理人员与教师而言，能够有针对性地根据评估结果进行改善现状，完善教学与管理。

在校生、毕业生的满意度调查。教员与管理人员都很看重雇主对学校专业质量的满意程度，因为得到的反馈比较具体，可以有效地指导学校质量提升措施的制定。同时，由于调查时间短，效果好，易操作，获得了较多认可。不足之处是：需要有统一的调查手段，各高校都适用的调查方法以及统一的计分方式。

专业检查。高校每年都要对毕业班学生进行专业检查，通过标准化试卷或是发展性测试对至少20%的专业进行检查。比较的标准就是全国性指标或是学校之前已有的结果。对教师来讲，这有助于帮助他们发现教学、课程等问题，并引导他们合作、交流，共同思考专业发展的目标。对于学生有更直接的作用，评估的结果能够增加课程数量，改变课程性质。不足之处是：标准化的测试，其覆盖面小，不能涵盖所有重要的信息，测试的结果容易宽泛，只是简单的通过或不通过，不能准确地反映学生的真实水平与努力程度。因此，结果易缺乏可靠性，真实性。

学校战略目标与计划。这一指标是为了促进高校自主地制定符合自身特色的目标。这有助于教育财政拨款的分流，给予有不同特色、不同优势的学校，并不会造成学校间的竞争，同时还增加了高校的参与意识和自我提高意识。不足之处是：其中部分被调查者认为学校目标设定是简单的，但完成的过程是复杂的，结果难以测量与评估，或许需要5-10年的时间去观察。

通识教育测评。考核学生的综合能力，通过使用学生学习成果评估(American College Test，ACT；College Outcomes Measures Project，COMP)对毕业生抽样检查，并以国家性指标为评分标准进行比较。学生在表达、操作及思维等方面的综合能力的获得都离不开这项标准的实施。不足之处是：测试结果不能完全表现学生的真实水平，忽视了学生的动机。同时由于大学基本能力的测试(the College Basic Academic Subjects Exam，CBASE)第一次被运用到通识教育测评，需要时间去观察它的效果。

学生保持情况与毕业目标。这项标准关注的是高校的基本目标：提高学生保持率，帮助学生走向毕业。州政府要求高校重视并改善学生保持，尤其是少数民族学生在校保持情况。此外，高校被鼓励扩大招生的范围，招收更有学术天赋的学生，更多的成年人以及更多的社区学院的转学学生等。不足之处是：目标的实现容易受到经济及学生个人因素的影响。这是教育不可控制的因素。与此同时，学生保持与毕业状况的改善与提高需要较长时间来实现，每年都会有不同程度的波动，缺乏稳定性。

少数民族或其他群体学生注册情况。这一新的标准，是一项法院命令，国家要求高校进一步提高学生注册率，尤其是非裔学生的注册入学率。强调招生对象的差异性，对不同团体使用不同策略。但是招生目标是否能够成功实现，还要考虑其他关键因素，如地域性因素。因此，目标实现的不稳定性要求高校制定目标时要考虑实际状况，切实可行。不足之处是：有些人认为招生情况的评估应该多重视过程，而不仅仅是结果。因为结果的出现需要时间，并且不一定具有可靠性。

3.结论

田纳西州的绩效评估指标是在动态发展的，随着高校的发展而改善，随着环境的变化而变化，比如，学生保持情况与毕业目标。同时绩效评估指标也是多元的，由于高校的类型多样，在所有院校共有指标的基础上设计了适应不同院校的发展使命、目标及方向的指标，比如，学校战略目标与计划。

同时，指标体系的发展变化过程也体现评估两大目标的冲突与矛盾，即应该是强调外部对高校的问责，还是更应该关注内部高校的发展。尤厄尔曾在他的文章中提出：该政策的实施更多地在完善评估指标，收集评估报告，运用报告对高校进行问责与促进上获得成功，却没能真正引导高校去实现自己的目标计划，制定自己的发展规划[9]。 从田纳西州绩效评估指标体系的发展过程来看，这个矛盾已经被发现，正在被缓解，但完全解决仍需要教育者们的努力探索。

[1]Levy, R. A. “Development of Performance Funding Criteria by the Tennessee Higher Education Commission： A Chronology and Evaluation” In Performance Funding in Higher Education:A Critical Analysis of Tennessee's Experience[J].National Center for Higher Education Management Systems,1986：13.

[2]Bogue, E, and W. Brown. Performance Incentives for State Colleges.[J].Harvard Business Review,1982：123.

[3]Quality Assurance Funding in Tennessee[EB/OL]. http://www.tn.gov/thec/topic/quality-assurance-funding.

[4]THEC PF Recommendations by Cycle[EB/OL] . http://www.tn.gov/assets/entities/thec/attachments/THEC_PF_Recommendations_by_Cycle_Dec_2015.pdf.

[5]Performance Funding Guidelines in South Carolina[EB/OL].http://www.che.sc.gov/InstitutionsEducators/Licensing/PerformanceFundingGuidelines.aspx.

[6]Quality Assurance Funding Historical in Tennessee[EB/OL].http://www.tn.gov/thec/article/qaf-historical.

[7]Trudy W. Banta, Linda B. Rudolph, Janice Van Dyke and Homer S. Fisher “Performance Funding Comes of Age in Tennessee”[J].The Journal of Higher Education，1996：24-44.

[8]Burke, Joseph C Funding Public Colleges and Universities for Performance: Popularity, Problems, and Prospects[M].Rockefeller Institute Press.2002:57-105.

[9]Ewell, P. T. Developing Statewide Performance Indicators for Higher Education: Policy Themes and Variations. In Charting Higher Education Accountability: A Source Book on State-Level Performance Indicators [J].Education Commission of the States,1994：147.

10.3963/j.issn.1672-8742.2016.05.011

国家社科基金重点项目子课题“高校自我评价：高校内部以学生为本的教育质量保障体系与评价指标研究”(AIA13005)

李维维(1994-)，女，江苏盐城人，硕士，研究方向为高等教育评估。

G420

A

1672-8742(2016)05-0101-07

2016-02-30；编辑：荣翠红)