教育行政执法存在问题及法律风险防范的实证分析*——以2014-2015年南方某省教育行政案件为例

王玉学 吴 楠 凌子平

教育行政执法存在问题及法律风险防范的实证分析*
——以2014-2015年南方某省教育行政案件为例

王玉学 吴 楠 凌子平

教育领域依法行政、依法治教是新形势下对教育行政部门提出的必然要求。一个地方教育行政案件的基本状况一定程度上是该地教育执法工作水平的晴雨表。通过对南方某省2014-2015年的教育行政案件的实证分析，发现近两年该省教育行政部门行政案件急剧增加，反映了教育行政部门的有关人员在执法工作中存在依法行政意识不强、重实体轻程序等问题。为减少教育行政执法工作的诉讼等法律风险，本文提出了一些建议措施。

教育行政案件；状况；风险防范

党的十八届四中全会提出的全面依法治国战略，落实到教育领域，就是要依法行政、依法治教、依法治校。本文对教育行政案件状况的分析为考察教育领域依法行政水平提供了重要的研究视角。鉴于2014-2015这两年（尤其是2015年5月1日新《行政诉讼法》实施之后），南方某省（下称该省）教育行政主管部门的教育行政案件①较之前有显著增加，为了推动教育行政部门依法行政工作，本文选取这两年的教育行政案件进行研究分析，总结教育行政部门行政执法工作中可能存在的问题和法律风险，提出应对措施，以期不断改进工作，更好地贯彻党和国家依法治国方略，提高教育行政部门依法治教、依法行政工作水平。

一、2014-2015年教育行政案件的基本状况

近两年该省教育行政案件有明显的特点，如案件数量大幅上升，行政相对人维权意识有所增强，申请信息公开类的行政案件增幅明显等。

1.增幅大。行政相对人维权意识增强，新《行政诉讼法》的实施对案件增加起到促进作用。近两年，该省教育行政案件总数从2014年的11件增加到2015年的22件，其中行政复议从4件上升到10件，行政诉讼从3件上升到7件（见表1）。从案由来看，近两年该省教育行政案件中信息公开案6件（见表2），增幅最为明显，且均发生在2015年，其中5件行政复议、1件行政诉讼。在这些案件中，除1件被申请人为高校外，其他被申请人均为教育行政部门，相对人要求教育行政部门履行政府信息公开的义务。

行政诉讼一向存在三难问题，即立案难、审理难、执行难。针对行政诉讼案件原告胜诉率逐年走低，而上诉率、申诉率不断攀升等问题，2014年年底《行政诉讼法》修改后，国家推出以复议机关为共同被告、行政机关负责人应出庭应诉、扩大受案范围、案件受理登记制等一系列改革措施。其中，受案范围的改革在整个行政诉讼制度中是最重要、最关键的问题。［1］据统计，2015该省全年22起案件中，2015年5月1日之后发生的案件达15起约，约占70%。可见，2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》对教育行政案件的增长起到了明显的促进作用（见下表3）。

表1　2014-2015年该省教育行政案件数量统计

表2　2014-2015年该省教育行政案件案由统计

表3　2015年5月1日之后该省教育行政案件数量统计

2.不均衡。这是指高胜诉维持率与低和解率的现象。就目前已作出判决的教育行政诉讼案件来看，该省教育厅仅有2014年的1起案件败诉，其余几起均获胜诉。从行政复议案来看，该省教育厅作为裁决机关，作出维持决定的有4起，不予受理和驳回申请的有6起，作出改变原具体行政行为的决定仅有1起。可见，行政复议的维持率较高。

理论和实务界普遍认为，和解②的做法大量存在。［2］但从该省的情况来看，两年中仅有2起案件达成和解：一起为教师申诉案，另一起是因学生处理决定引起的复议和诉讼。前一起在复议机关的斡旋下，最终以学校与教师之间相互妥协告终，起到了案结事了、化解矛盾的社会效果。后一起因被告认识到自身行政决定存在瑕疵，被诉后积极采取弥补措施，获得对方谅解，以原告开庭前撤诉而终结。

3.周期长。相对人维权决心强，案件周期长。现阶段教育行政案件的周期一般较长，仅一个程序就了结的是例外，经过行政复议、行政诉讼（含一审、二审），走完所有程序才了结的是常态③。2015年发生的7起行政诉讼案件中，除2起已终结外，有3起案件进入了行政诉讼的二审阶段；其他2起案件尚处于行政诉讼的一审审理过程之中，是否进入二审，结果难料。

由于教育行政案件跨越时间长，部分案件具有连贯性，实质为同一案件的申诉、复议、诉讼等不同阶段，申请人/原告/上诉人实际为同一人。2015年的7起行政诉讼案件，有3起是2014年发生的案件（由复议进入诉讼阶段，或者由一审进入二审），有的案件跨越2014-2016年三个年头。进入二审程序的案件，仅有一起案件由该省教育厅提起上诉，其他均由行政相对人提起上诉。

4.审理慢。法院对审理期限不重视，最近几起案件都超过法定审理期限（一审一般为6个月、二审一般为3个月），有的审理实际期间超过1年。越复杂的案件，超过正常审限的时间越长。如一起举办者变更案审理期间长达1年多；另一起行政垄断上诉案1年多仍未判决。④

5.影响大。教育行政案件看起来是个案，不会有很大影响，但在某些情况下，由于牵涉师生及社会公共利益，涉及面广，责任重大。如法院对有关举办者变更案及职业竞赛案件的判决，可能对民办教育及职业教育的发展产生直接或潜在的影响。

二、教育行政执法工作面临的问题及挑战

近年来教育行政部门的依法行政水平有很大提高，证据之一即该省教育主管部门在2015年省政府组织的依法行政考评工作中，考核结果由前一年的合格等级上升为良好等级。尽管如此，从教育行政案件高增态势来看，行政机关依法行政的水平还有很大的提升空间。从发生争议的原因来看，除个别案件相对人有滥用诉权的嫌疑外，大部分是相对人认为自身合法权益受到了侵犯，试图通过正当的法律途径寻求救济。客观而言，尽管这些案件有很高的维持率和胜诉率，但教育行政机关的行政行为还是存在一些瑕疵，提高依法行政工作水平，应引起教育行政部门高度重视。

（一）存在问题

教育行政部门在行使教育行政管理的职权过程中，存在的突出问题是在注重实体正义的同时忽略了程序正义以及对行政行为合理性重视不够。

1.行政行为合法性问题。该问题主要指行政行为在程序方面存在一定的瑕疵。所有值得我们注意的伦理学都须在判断正当时考虑结果，不这样做的伦理学理论是奇怪的和不可理喻的。［3］罗尔斯这句话说明了实体正义的重要性。秉承正义的立场应该也是教育行政部门作出行政行为的一贯原则和基础认识，但好心不一定就能办好事，现代法治观念下要求教育行政部门在作出行政行为时要依法保障相对人的权利，注重程序的正当性和合理性。没有程序保障，实体法上的权利规定也无异于一纸空文。［4］依法行政既要重视实体正义，也要重视程序正义，程序瑕疵可能会颠覆实体正义。但我们发现，很多教育行政案件在程序方面都存在一定的瑕疵，如考生王某对该省考试院作出的处理决定不服申请行政复议一案，省考试院对事件的定性、法律适用、决定书的格式、内容及送达等方面的处理都存在瑕疵。虽然行政复议机关最终还是维持了省考试院的决定，但做出维持的主要原因不是没有看到其违法性，而是出于实用主义考虑，因为依照修改前《行政诉讼法》的规定，行政机关作出维持决定后，复议机关将不会成为被告。为此，当相对人最终诉诸法院后，省考试院根据律师的建议，积极采取措施弥补自身过失，以一定的让步换取相对人撤诉，原因就是认识到其行政行为因程序瑕疵而存在败诉的风险。

2.行政行为的合理性问题。关于行政合理性原则，英国著名行政法学者韦德教授认为：“公共权力机关的权力在根本上不同于私人权力……一个公共权力机关只能合理地、诚实地行事，只能为了公共利益的合法目的行事，它必须遵循合理原则和公平原则。”［5］现代行政法治理论认为，行政行为既要坚持合法性原则，也要坚持合理性原则。特别是在一些行政机关具有自由裁量空间的行政行为中，更要考虑“动机正当”“考虑相关因素”“同等情况同等对待”等合理性问题。在一起村民小组对当地镇政府和县教育局作出的乡村小学撤并决定不服而提出行政复议的案件中，当地政府并未在认真调查、考虑相关因素的基础上作出符合教育规律的决定，也就是说其行为存在合理与否的问题。如果相关决定确实合理合法，耐心细致的解释和说服工作也是必要的。该案相关决定显然未取得村民小组的认同和支持，导致村民屡次向省教育厅提出行政复议申请。虽其最终不予受理，但不予受理仅因为该复议申请越级而违反行政复议级别管辖规定而已。

（二）面临挑战

教育行政部门面临的主要挑战来自执法观念转变跟不上，执法能力不足，管理和执法所依据的教育法律法规不完善所带来的困惑与挑战。

1.执法观念转变跟不上与执法能力不足。过去政府大包大揽，管得全，干预多，现在要求政府转变职能，轻审批，重监管，更强调行政执法工作。中央提出建立现代教育治理体系要实现管、办、评分离。政府要有所为、有所不为，该为必须为，不该为的不能为。但在实践中，仍然存在重审批、轻监管的现象，如对一些非法办学、买卖文凭等违法行为，教育行政部门行政执法工作职责不清，经验不足。

转变观念，要求政府成为监督者和执法者，并积极培育社会组织等各类市场主体，充分发挥市场调节作用。在某职业技能大赛软件选用一案中，教育行政部门沿袭过去的惯性思维模式，对市场选择施加了一些行政影响力，从而成为该案发生的直接原因。该案的比赛软件选择，如果不是由政府组织，而是通过行业协会等来组织，或者说，即便由政府进行组织，但政府通过一系列竞争性程序，给市场主体平等的参与机会，或许可以避免相关方的质疑。因此，紧抓行政机关的职能转变，清理和制定行政权力清单，将市场还给市场，同时加强政府对市场的监督执法工作，显得尤其重要和紧迫。

2.法律不完善为教育行政执法工作带来了挑战。教育执法推进不利，重要原因是相关教育法律规范过于陈旧和简单。目前高教类法律法规中最突出的缺点是法律法规规定过于原则和模糊，充斥着大量的授权性条款，相关条款的可操作性不强，可诉性不强。［6］如民办学校管理方面的法律法规，一是数量不足，有很多立法空白；二是法律操作性不强，不适应新的时代发展的需求，容易引起法律纠纷，如关于民办学校举办者的义务及法律责任的规定语焉不详。在一起外籍人员子女学校案中，存在相同的困惑。对于外籍人员子女学校的管理，《教育法》第85条规定：“境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定。”但由国务院制定的“相关规定”一直未出台，导致省级教育主管部门在外籍人员子女学校管理和执法活动中主要靠教育部于1995年制定的《关于开办外籍人员子女学校的暂行管理办法》。该文件时隔20多年，且仅有20个条文，内容较为原则。教育行政部门在执法过程中，常常感到依据不足，底气不够。

3.教育法治前沿理论与实践问题带来的挑战。近年来，对高校在哪些情况下具有行政主体地位没有太大争议，高校的哪些决定可被作为行政行为被诉至法院，以及司法权对高校自主权的介入程度等问题，实践中认识不一。这使得涉及高校的案件具有一定争议性。对高校涉及学籍资格、学历学位授予及严重惩戒处分等学生重大权益的3类争议属于行政诉讼受案范围的观点较为一致。［7］但新的问题是，诸如高校信息公开案中，高校可否被认为是行政主体而被提出行政复议或诉讼。教育部对此不予认可，并强烈建议法院应抵制就此反映出的将高校行政主体地位泛化的倾向，而法院是否赞同，态度并不明朗。

在某大学的研究生李某案中，李某对某大学的退学处理不服，首先提出了校内申诉，后又向省教育厅提出申诉，省教育厅维持原判后，李某向教育部提出行政复议，后向法院提起行政诉讼。起初，法院将教育部、省教育厅、某大学三者均列为被告，首次开庭之后，法院决定仅将某大学列为被告，而教育部和省教育厅均退出诉讼程序。此做法在法院内部引发了争议，一种观点认为，从诉的角度看，该案件有3个被告、4个诉求，每一个诉求都构成独立的诉讼，原告应分别提出4次独立的诉讼。而大学的退学处理是根源，因此，教育部和省教育厅不应成为被告，应退出诉讼。另一种观点认为，教育部、省教育厅、某大学互相关联、互为因果关系，应共同列为被告，对其作出的4个行为均进行审查。若法院只审理大学的退学处理决定，并判决撤销退学处理决定，但教育部和省教育厅的行政决定则依然有效，这与法院判决矛盾。这些矛盾的背后反映了教育行政主管部门作出的学生申诉决定的性质、高校与省教育行政主管部门各自申诉决定之间的关系等问题，需要从理论上、政策上和法律上进行研究和确认，需要形成共识。其实，两种观点都有各自的法理依据。

三、教育行政执法工作的法律风险防范策略

针对教育行政案件反映出来的教育执法工作存在的问题，教育行政部门应采取针对性强的有效措施和策略，以减少法律纠纷和诉讼，防范法律风险，不断提升依法行政、依法治教的水平。

1.高度重视法治思维方式和能力的养成。要使领导者和广大干部、群众不致成为政策的机械执行者或盲目的行动者，最好的办法是让他们同时成为理论的研究者。［8］理论研究有助于法律思维方式的养成。随着依法治国、依法治教的理念不断深入人心，教育行政管理的挑战越来越大，诸如复杂的利益诉求及较高的诉讼风险对教育行政部门提出了新的要求。诚然，教育行政部门的执法活动必须依法进行，在处理一些复杂的行政事务时，要求广大干部尤其是青年干部要具备一定的法治思维、理论思维和科学思维，运用好现有法律条款，以便更加客观全面和辩证的解决问题。如在某民办高校举办者变更案中，法院在判决书中指出教育行政部门对学校的财务清算报告未尽审慎的审查义务，理由是学院财务清算报告仅仅对退出一方举办者的资产进行了清算，而没有对学院资产进行全面清算，依据是《民办教育促进法》第五十四条规定民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。据此，法院判决撤销教育行政部门同意该校举办者变更的决定。

法治思维方式和能力的培养有利于正确的运用和解释法律，而不是片面错误的理解法律、执行法律。一些人只知道“不了解法律的规定是法盲”，但不知道“仅仅知道法律规定而不知道如何正确地理解、解释和运用法律依然是法盲”。［9］同时，法治思维方式和能力的培养，还有利于法律人、经济人及政治人等各行各业对法律规则形成更多的共识，不断提高关于法律的论辩修辞能力、理解解释能力和逻辑推理能力。

鉴于此，教育行政部门应采取相应措施：其一，加大对教育行政机关工作人员的法治教育培训，特别是对《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》《行政诉讼法》和有关教育法律法规的学习，建立常态化的培训机制。还可以通过现场执法观摩、疑难案件会诊等形式增强学习的实效性。加强考核，注重实效，将依法行政考核与工作业绩考核挂钩。其二，丰富和提高青年干部的专业及学历层次，支持和奖励青年干部参加在职研究生教育，提高青年干部的理论和法律素养。其三，加大法律、教育专业人才的引进。在一些执法任务重的部门，尤其应更多引入具有司法实务经验的人员参与工作。其四，建立和完善法律顾问制度，充分发挥法律顾问对于重大行政决策、行政执法活动的参谋作用。其五，积极发挥以老带新的传帮带作用，使老干部的优良作风、学养和经验得到传承。六是加强对教育行政案件的收集整理工作，尤其是将近年来发生的行政诉讼、行政复议的典型案例进行汇编整理，供教育行政执法人员反复阅读和学习，发挥典型案例举一反三的作用。

2.加快推进落实教育管办评的分离。当前教育领域综合改革的重大举措之一是教育管办评分离。根据荷兰学者范富格特的区分，政府与大学的关系存在国家控制和国家监督两种模式，管办评分离即是从国家对教育的完全控制向国家监督的模式进行过渡和调整的有效手段。管办评分离首先要求相关主体分离，即政府、学校和社会各自在其职能范围内，履行好自身份内的职能，政府履行宏观调控及监管职责、学校自主办学、社会机构公正评价学校办学行为及绩效。通过管办评分离改革实现权力和责任的均衡、权利和义务的对等，政府、大学、社会各司其职，各归其位，形成三方协同、三强联动的格局。［10］管办评分离要求进一步加快教育行政部门的职能转变，要求减少行政审批、行政许可，加大行政执法力度。教育行政部门要有所为，有所不为，不该管的不伸手管，该管的一定要伸手管好，加大教育市场治理力度，面对市场乱象，教育行政执法不可退缩，不可缺位。

当前，管办评分离推进的困难归根结底是既得利益群体在改革过程中难以割舍自身利益，导致政府虚权放得多实权放得少。［11］法治建设是一个渐进和漫长的过程，在教育行政领域加强依法行政工作，首先应转变观念，真正意识到依法行政的重要性和必要性。如教育行政执法裁量标准是依法行政的重要依据，如果不量化好裁量标准，教育行政部门依职权作出的行政处罚或者决定。可能面临被撤销的法律风险。最近，该省教育行政部门对行政执法标准裁量进行细化标准的制定工作，力图为今后执法裁量提供具体标准。这不仅有利于消除执法裁量的主观随意性，还可以防止职权越界或滥用行政权力。从教育管办评分离的政策来看，该省教育行政部门被诉行政垄断一案，问题出在教育行政部门没有按新定位的职能落实上级来文需要组织的工作项目，即职业技能大赛不是教育行政部门的职能，要配合上级工作要求，应交予社会组织去负责实施，教育行政部门需要履行的是监管指导的职责，职业技能竞赛所涉及的竞赛软件平台的选用自然也不会与行政权力产生联系，并最终引发行政垄断案的相关诉讼。由于从2008年我国《反垄断法》颁布以来，行政垄断案件真正走向诉讼还没有先例⑤，该案件被有关媒称为行政垄断“第一案”。虽然有炒作之嫌，但该案被二审法院作为典型案例公开审理，对教育行政部门来说是一次警钟。

此外，还应淡化败诉率观念，专注行政执法能力的提升。目前依法行政的观念已深入人心，已有一些行政机关不再一味追求行政诉讼的胜诉率，而将行政案件中暴露的各种问题作为改进工作的契机，不断提升执法水平和依法行政的能力。行政职权和行政权威主要不靠行政诉讼来维护，对行政机关行使职权的行为进行司法监督，促使其严格依法行政，才是行政诉讼法的基本品格。［12］

3.加快立法进程。在国家层面，应加快《民办教育促进法》等相关教育法的修改和完善，使相关规定能够与时俱进。特别是对举办者变更、外籍人员子女学校的管理及相关主体的法律责任等方面存在的现实问题进行关照和回应，使各级教育行政部门的执法和管理活动有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。如果立法工作暂时跟不上，可以由最高人民法院加强司法解释，出台相关具有针对性的司法解释，或者发布判例指导，弥补立法工作的不足。同时，应推动规章制定和地方立法工作。虽然有学者主张依法行政就是依照全国人民代表大会及其常委会制定的法律行政［13］，但在立法滞后的情况下，为解决实际问题，在不违背上位法的前提下，教育部可以就相关问题制定相应规章来弥补规范的不足，省级地方政府及立法机构也可以根据地方实践情况，结合本地特色，制定相关地方性法规、规章及规范性文件。

4.切实扭转重视实体、轻程序的局面。如某民办高校举办者变更案中，（两个举办者）其中一个举办者被吊销营业执照，且事实上该举办者从人财物等方面都无力继续参与民办学校运营管理，在学校面临债务危机的情况下，另一方举办者提出了举办者变更申请。《民办教育促进法》第9条规定“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格”。但被吊销营业执照的公司，是否就没有法人资格，并据此就剥夺其举办者资格，对此学界长期存在“法人资格消灭说”和“法人资格存续说”。很多学者都认为，不能简单依据公司被吊销营业执照就认为其不具备法人资格。［14］

在执法过程中，该省教育行政部门没有囿于《民办教育促进法》等法律法规的规定⑥，而是基于学校办学稳定、有利于民办教育发展的目标考虑给予变更。法院认为，该行政行为有值得商榷之处，应该说是延续了“重视实体，轻程序”的惯性思维。从实体角度考察，该行政行为具有正当性；但从程序来看，还存在一些瑕疵，如在送达程序、听证程序，给予行政相对方知情权、陈述权和申辩权保障等方面都存在不足，以致对行政行为的合法性带来不利影响。由此可见，教育行政部门在行政执法工作中，对行政程序正当性的把握还需要不断改进。

注释：

①本文将行政诉讼、行政复议及申诉案统称为教育行政案件；仅统计该省教育教厅作原告和被告的行政诉讼案件、省教育厅作出的行政复议及教师申诉案，不包括下级市、县教育部门涉及的行政案件。

②按照我国《行政诉讼法》第60条规定，除了行政赔偿等少数几种情况外，行政诉讼原则上不能进行调解。关于行政诉讼和解制度，虽然在我国现行行政法律中没有明确规定，但一些地方（如上海市）早在上世纪90年代末就已经开始进行行政和解的尝试。

③按照《行政复议法》《行政诉讼法》等相关法律的规定，相对人对行政机关所作出的行政处罚、行政决定、行政许可等具体行政行为不服的，可以通过申请行政复议、行政诉讼来维护其合法权益，所以理论上行政案件的完整救济程序包括了行政复议、行政诉讼的一审、二审3个主要程序（若师生申诉案，则另加一个申诉程序）。

④据了解该案号称行政垄断第一案，影响大，其判决结果又事关全国高职院校职业技能大赛的举办。法院态度谨慎，之前二审法院就不仅将该案作为去年该省典型行政诉讼案件进行了公开审理，还向最高院提出意见请示。

⑤2007年底，国家质检总局下发通知，要求从2008年7月1日起，食品等九大类69种产品要加贴电子监管码才能生产和销售。北京兆信信息技术有限公司等四家防伪企业以国家质检总局涉嫌垄断向北京市第一中级法院提出诉讼。该案被媒体认为是“反垄断第一案”，但最终法院没有受理该案。详见http：//finance.sina.com.cn/ china/hgjj/20080804/02005161719.shtml。

⑥由于《民办教育促进法》第54条规定“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准”。可见，若某民办高校有2个以上的举办者，举办者若要变更，必须由多个举办者一致提出，否则理论上将无法进行举办者变更。

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［5］ ［英］韦德. 行政法［M］. 徐炳等译. 北京：中国大百科全书出版社，1997：69.

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An Empirical Analysis of the Problems and Legal Risk Prevention in the Law Enforcement of Educational Administration——Educational Administrative Cases of Southern Province in 2014-2015

WANG Yuxue & WU Nan & LING Ziping

Under the new situation，administration according to law and governing the education by law of the field of education are the inevitable requirement of the education administrative department.The basic situation of a local educational administrative case， to a certain extent， becomes a barometer of the level of educational law enforcement. To analysis the empirical education administrative cases to this province of 2014-2015 year， found that the cases of the provincial administrative department of education has increased dramatically in the recent years， which reflecting the relevant staff of education administrative departments involved in the work of law enforcement problems，such as lacking of the consciousness of administration by law， attaching less important in procedure compare to affair. In order to reduce litigation and other legal risk of law enforcement in educational administration as example， some suggestions are putting forward in this paper.

educational administrative cases； status； risk prevention

G40-011.08

A

2095-6762（2016）04-0090-07

（责任编辑 于小艳）

2016-03-27

王玉学，广州中医药大学马克思主义学院/教育法治研究中心副教授，硕士生导师（广东广州，510006）；吴楠，广州中医药大学马克思主义学院硕士研究生（广东广州，510006）；凌子平，广州中医药大学社科处处长，副研究员（广东广州，510006）

* 本文系广东省教育科学“十三五”规划2016年度研究项目（德育专项）（项目编号：2016JKDY32）的研究成果。