我国民办高校的法人属性界定

余兴凤

·教育法学研究·

我国民办高校的法人属性界定

余兴凤16

从实现教育的功能和目的来看，民办高校同公办高校在本质上具有内在一致性。将民办高校的法人属性界定为“民办非企业单位”的做法缺乏基本法上的依据。研究并明晰民办高校的法人属性，将民办高校界定为“民办事业单位法人”，对实现民办高校的法律地位、推进我国教育现代化和法治化进程具有重要意义。

民办高校；法人属性；事业单位法人；同等法律地位

民办高等教育是我国高等教育的重要组成部分。据教育部发布的《2014年全国教育事业发展统计公报》显示，2014年我国民办高校有728所（含独立学院283所），比上一年增加了10所。［1］民办高等教育事业迈上了一个新的台阶。党中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。作为提供高等教育的学府，民办高校明显地被排除在营利性民办学校之外，故而与社会上实际存在的以营利为目的的民办高等教育机构存在根本性差异。近年来，我国江苏、湖南、浙江等地大胆突破体制性障碍，以地方性法规、地方政府规章等形式将民办高校确定为“事业单位法人”，但其他省市仍“墨守陈规”，对民办高校的法人属性持“民办非企业单位”态度。目前我国民办高校的法人属性界定仍处于模糊状态，阻碍了民办高校法律地位的实现。

一、民办高校的法律地位

《民办高等学校设置暂行规定》第2条明确定义了构成民办高等学校的三大要素——办学者、办学资金来源、办学目的。劳凯声教授曾指出，高等学校的法律地位是指“高等学校在社会系统中的纵向位阶和横向类别，通常都是由法律规定的权利和义务而确立的。”［2］5这种定义中的“纵向位阶”体现为学校与相关主体的关系，如学校与政府、学校与教师、学校与学生之间存在的法律关系；而“横向类别”则说明从法人的划分上看，学校是何种性质的法人。本文旨在界定民办高校的法人属性，故选择民办高等学校法律地位的其中一个方面——民办高校在社会系统中的横向类别为研究重点。

（一）民办、公办高校应享有同等法律地位

我国民办高等教育的发展历经波折，在“限制”“鼓励”和“大力支持”等政策的变化之中逐步发展壮大起来。［3］公办高校是我国的一种常规办学方式。相比而言，民办高校作为民间力量办学的新生事物，在先天上与公办高校存在一定的差距，现在国家财政支持力度、学校办学条件、师资力量等方面。我国《民办教育促进法》首次以法律的形式明确了民办高校的法律地位，规定民办高校不仅享有与公办高校同等的法律地位，而且其办学自主权也受到国家法律的保障。民办高校之所以应享有与公办高校同等的法律地位，不仅是法律文本上的要求，而且从民办高校自身的办学目的和办学宗旨上来看，其享有此种法律地位也是名副其实的。

1.民办高校的办学目的具有公益性

自古以来，教育事业都以培养人才、提高国民素质、服务社会发展为基本导向，是一项公益性质的社会公共事业。从《民办教育促进法》第3条规定可知，民办高等教育事业是一项公益性事业，而且它还被视为我国社会主义教育事业的一个组成部分。可以说，公益性是民办教育的基本属性之一。《高等教育法》作为规范高等教育活动的法律规范，明确规定高等教育的重要任务之一即是“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化”。民办高校作为实施高等教育的院校，其最终落脚点同样在于培养、输送建设社会主义伟大事业的各类专业人才。表1数据显示，2014年我国民办高校共培养了1419645名毕业生，为国家社会主义建设输送了大批人才。

表1　2014年全国民办高等教育基本情况

从《民办教育促进法》第2条的规定可见，民办高校与公办高校之间最大的区别在于两个方面，一是办学主体的不同；二是办学经费的来源不同。实际上，无论是民办高校抑或公办高校，都是以提供高等教育服务为己任，二者的办学目的都具有公益性。从这个意义上来看，区分民办高校与公办高校的意义，重在如何协同推进我国社会主义教育事业的发展。

2.民办高校的办学宗旨具有非营利性

《民办高等学校设置暂行规定》第7条以否定形式明确肯定了民办高校的办学宗旨——非营利性。实行非营利性办学，是民办高等教育公益性的集中体现。民办高校的办学经费全部用于所在高校的建设与发展，不能以谋求任何经济回报作为目的。当然，社会上的其他民办高等教育机构因其具有营利性，与本文所称的“民办高校”的非营利性相背离，故不在本文述及范围内。《民办教育促进法》规定了民办高校享有“取得合理回报”的权利。尽管理论界与实践界的相关人士对此存在争论，但从全面发展教育事业的总体走向来看，这一规定是我国扶持和鼓励民办高校办学的一种表现，并不能因此而否定民办高校办学的非营利性。

与“私学”的悠久历史相比，我国民办高校的办学史显得较为短暂；与公办学校的高社会认可度相比，我国民办高校自然显得先天不足。然而，就办学目的和办学宗旨而言，民办高校与公办高校在根本上是保持一致的，因为二者的办学都具有公益性和非营利性，共同服务于我国社会主义教育事业。《民办教育促进法》作为一部民办教育立法，首次以法律的形式明确肯定了民办高校与公办高校之间的同等法律地位。这不仅是国家遵循高等教育规律和民办教育发展规律的反映，还是依法治国理念中依法治教的重要体现。

（二）民办、公办高校间存在“差别地位”

虽然我国法律明确了民办高校的法律地位，但在现行法律和理论的框架下，民办高校与公办高校尚无法全面实现地位的平等。民办高校与公办高校之间出现了明显的“差别地位”现象，主要体现在以下两点：

1.相关配套的法律规范未同等对待

法律要得到顺利实施，不仅需要行政机关的严格执法，更需要立法机关尽快完善相关配套的法律规范。理论上，这种同等法律地位反映到具体的法人登记上，民办高校也应当同公办高校一样，被作为事业单位法人进行登记管理。但现实情况是，我国《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位的定义明显将民办高校排除在外——主要是从举办主体上进行排除的。如此一来，民办高校显然无法与作为事业单位法人的公办高校享受同等法律地位。此外，我国《民法通则》规定了四类法人，但民办高校却不完全归属于其中任何一类。我国规范性文件之间关于民办高校法律地位的规定存在着的类似冲突和矛盾，导致了民办高校以“四不像”的状态存在于社会中，民办高校的法律地位也因此陷入模糊不清的状态。

2.现实中存在歧视民办高校现象

相比过去社会对民办高校的“冷眼相待”，现在虽有所改观，但民办高校还是摆脱不了来自社会的歧视。这种歧视主要体现在两个方面。一方面，人们认为民办高校享有的权力无法与公办高校享有的办学自主权相比，在法律主体资格上分别将二者视作私法主体和公法主体来看待。另一方面，人们认为民办高校的师生与公办高校的师生之间所具有的能力相差较大，包括教师的教学、科研等工作能力，学生的学习、就业等综合能力。总之，相关配套法律法规的不完善让民办高校处于一个“四不像”的尴尬境地，而社会上对民办高校的歧视让民办高校处于一种社会认同感缺失的状态。在这两种因素的共同作用下，民办高校与公办高校之间的“差别地位”无法摆脱，二者间同等法律地位的实现受到严重阻碍。

二、当前关于民办高校法人属性的两种界定

民办教育不仅被视作教育发展的新增长点，而且被看作是推动教育改革的重要力量。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位”“依法管理民办教育”。［4］从根本上说，进一步规范民办高校的法人登记和管理，即是对民办教育进行依法、有效管理的重要内容，也是实现民办高校与公办高校同等法律地位的重要方式。

我国《民办教育促进法》第2条、《高等教育法》第30条等法律条文规定了已成立的民办高校具有法人资格。但是，关于我国民办高校究竟应归属于《民法通则》中哪一类型的法人，相关的法律法规并没有作出明确的规定。目前，我国理论和实务中大致将民办高校的法人属性作出了两种不同类型的界定，即“民办非企业单位”和“事业单位法人”。

（一）界定为“民办非企业单位”

1.界定为“民办非企业单位”的原因

梳理关于民办高校登记管理的相关文件，即可大致发现将我国民办高校界定为“民办非企业单位”的原因。1996年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》中第一次将民办高校定性为“民办非企业单位”［5］59；1998年10月国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第一次比较系统地明确和规范了民办高校作为民办非企业单位进行登记和管理的相关内容；1999年11月中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》及12月民政部发布的《民办非企业单位登记暂行办法》，2001年民政部、教育部《关于印发〈教育类民办非企业单位登记办法〉（试行）的通知》等，进一步明确并提出了一系列强化民办高校作为民办非企业单位进行登记管理的要求。

上述规范中位阶最高是作为行政法规的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，其第2条明确界定了民办非企业单位的内涵。针对民办非企业单位，我国有两大认定标准——非国有资产和非营利性。的确，民办高校是使用非国有资产举办的，其办学宗旨也具有非营利性，完全符合上述两条标准，被归入民办非企业单位法人之中似乎合乎情理。但是实际上，“民办非企业单位”这一表述本身就存在不严谨性。［6］其一，从法律依据上来看，这一定义已然超越了我国《民法通则》对法人的划分种类，游离于我国的法律体系之外，没有上位法的依据作为支撑。其二，从法律概念上来看，“非”与“单位”二者皆属于不确定法律概念，其外延不易准确把握，在实践中也难以对其进行解释和适用。

2.民办高校作为“民办非企业单位”的局限性

尽管将民办高校界定为“民办非企业单位”有一定的历史原因，但目前看来，这种界定存在着很大的局限性，已严重背离了现代法治的公平正义这一基础价值。

一方面，民办高校无法以法律、法规授权的组织这一资格对学校、师生进行管理。民办高校作为非营利性、公益性的高等教育机构，其本身应享有法律赋予的一些公共权力，以便更好地从事民办高等教育服务事业，对提供和接受高等教育的教师与学生进行有效管理。在行政法理论中，授权组织包括行政机构和其他社会组织。公办高校作为具有行政职能的事业单位，能根据法律、法规、规章的授权行使相关的行政职权。而民办高校对其师生所享有的管理权限通常是一种私法意义上的权利，这种权利的权威性往往较低且得不到完全实现。

另一方面，民办高校的师生权益受损后难以得到有效的法律救济。尽管《民办教育促进法》已经明确了民办高校师生享受与公办高校师生同等的法律地位，也提出要保障民办高校师生的合法权益，但是现实中民办高校师生的合法权益难以获得同等程度的保障。当公办高校师生的权利、利益等受到学校侵犯后，公办高校被作为民事诉讼被告、行政诉讼被告的案例比比皆是，尽管也存在不少驳回原告诉讼请求的案例，但总体而言，司法作为一道屏障，有效地维护和保障着公办高校师生的合法权益。然而，值得思考的是，我国至今未开民办高校作为行政诉讼被告的先河，仅有的民事诉讼、申诉等途径也不能较充分地维护民办高校师生的合法权益。

可以说，如果民办高校再以“民办非企业单位”的身份存在，我国教育事业将产生两极分化的现象。立法者在高校的制度设计、思维定式上都会产生区别对待，以致在民办、公办高校间出现不公平待遇，使得本身就强的公办高校越强，而本身就弱的民办高校越弱。这种教育中的“马太效应”极有可能制约我国教育事业的全面发展。

（二）界定为“事业单位法人”

1.界定为“事业单位法人”的合理性

首先，根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，事业单位具有国有资产成分、公益性和非营利性三大特征，而民办高校具有其中的公益性和非营利性两大特征，二者的差别仅仅在于资产成分的组成上。就事业单位本身而言，其核心特征是公益性——以增进社会福利，满足科学、教育、文化、卫生事业的发展为根本目的。民办高校作为面向社会举办的高等教育机构，其服务对象是社会公众，服务目的是提供高等教育服务、促进高等教育事业的发展。从本质上说，民办高校办学所体现出的公益性与事业单位的公益性是一致的，将民办高校界定为“民办事业单位法人”符合事业单位的根本特征。

其次，根据中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》对从事公益服务的事业单位的细分，高校属于公益二类的事业单位。民办高校作为高等教育的一种办学形式，不仅承担着提供高等教育公益服务的责任，而且是可以部分地由市场配置资源的单位，也应同属于公益二类的事业单位。

最后，《民办教育促进法》以法律的形式明确了民办高校与公办高校一样，享有同等法律地位。公办高校在法人属性上属于事业单位，如果要遵守法律并保障民办高校的权利，就要承认民办高校也具有事业单位法人的属性。只有将民办高校界定为事业单位法人，才能从根本上消除社会对民办高校的“歧视”，让民办高校享受到与公办高校同等的法律地位。

2.将民办高校视作“事业单位法人”的现实阻力

根据政策和法理上的分析，民办高校应当被视作事业单位法人。目前，全国有多个省市率先出台规范性文件，明确了当地民办高校的法人属性，并以此规范民办高校的法人登记和管理。然而，从现实状况来看，要在全国推广这种做法，还存在着一定的阻力。

一是明确规定民办高校法人属性的基本法缺失。全国多个省市创新法人登记管理规定，以地方性法规、地方政府规章等形式明确赋予了民办高校“事业单位法人”的属性。这些规范性文件的制定与出台建立在对相关政策和法律规范进行分析的基础之上。从根本上来看，这些创新之处虽然可取，但并不存在直接的、清晰的、明确的基本法上的依据，因此这些规范性文件所具有的权威性和可操作性并不强。

二是轻视、限制“民办”高校的思维定式仍然存在。从某种意义上说，要明确民办高校的法人属性并确保其“同等”法律地位的实现，一定程度上取决于行政管理者对法律、政策的正确理解。民办高校的健康发展是一项巨大的系统工程，需要各级教育行政部门、财政部门、人力资源保障部门等多个职能部门的通力合作和共同努力。思想是行动的先导，唯有先彻底纠正认识上的偏差，摒弃传统的轻视、限制“民办”高校发展的思维定式，才能为民办教育立法扫清障碍，推动有关民办高校法人属性立法工作的顺利开展。

三、明确界定民办高校法人属性的对策

《民办教育促进法》以法律形式明确了民办高校的法律地位。保障并落实民办高校与公办高校的同等法律地位，应摒弃目前所谓的“民办非企业单位”这一界定，而将其界定为事业单位法人。具体而言，明确界定民办高校的法人属性，可从以下角度着手：

（一）凸显民办高校的非营利性，从社会认可度上明确民办高校的法人属性

意识对物质具有反作用，正确的认识对民办高校的发展起到良好的推动作用。首先，教育行政主管部门应根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的要求，对民办高校与其他民办高等教育机构进行分类管理，逐步消除人们心中“民办高校具有营利性目的”的错误看法；其次，民办高校应当不断改进办学模式，注重提升教学质量，切实保障和维护其生的合法权益，重新树立非营利办学的良好形象，增加社会的信任度；最后，公民个人应理解民办高校“以学养学”的现实状况，逐渐消除其对民办高校的偏见，并以发展的眼光看待民办高校的成长。消除认识障碍，凸显民办高校的非营利性，不仅能增强民办高校的社会认可度，而且能为明确界定民办高校的法人属性奠定思想基础。

（二）着力推进民办教育分类管理试点工作，从制度和政策上明确民办高校的法人属性

以试点为模型进行先期探索，待条件成熟进行后期推广，这是推广经验的一般做法。各地相关部门要积极响应《关于开展国家教育体制改革试点的通知》这一文件精神，尤其是文件所确定的先行试点地区和单位，更应将探索民办教育分类管理办法这一任务作为长期工作重点来抓。试点单位和地区应根据各地不同情况，着力探索民办教育的分类标准，进一步论证“民办高校是事业单位法人”这一说法的可行性、实效性，并适时出台具体的管理办法，为明确界定民办高校的法人属性提供强有力的制度和政策支持。

（三）完善立法，从法律规范上明确民办高校的法人属性

教育立法是依法治教的重要内容之一。随着我国民办教育事业的迅速发展，《民办教育促进法》已无法完全满足现阶段各民办学校的发展需求，如未明确规定如何实现民办高校的同等法律地位、未明确规定民办高校的法人属性等，严重影响到我国民办高等教育事业的健康发展，故亟需完善《民办教育促进法》。同时，立法机关应逐步制定与《民办教育促进法》配套的法律规范，如制定民办高校法人登记注册的具体管理办法等。此外，立法机关还应依法开展相关规范性文件的清理工作，视不同情况对相关规范性文件进行修改或废止，进一步明确民办高校的法人属性。

四、结语

作为公益服务机构，事业单位既可以公办也可以民办。大胆突破体制性障碍，将民办高校界定为“民办事业单位法人”是完善我国民办高校法人治理、实现民办高校与公办高校同等法律地位的重要前提和基础。明确界定民办高校法人属性，在教育领域积极探索公办和民办两种事业单位法人的分类和管理方式，既是创新和丰富教育法学、民法学理论相关内容的重要形式，也是促进民办教育事业健康发展的重要前提，更是践行依法治国理念中依法治教的重要体现。

注释：

①我国《民办高等学校设置暂行规定》第7条规定，即“民办高等学校不得以营利为办学宗旨。其财产归学校所有，任何单位和个人不得侵占；其收入应主要用于改善办学条件和学校的进一步发展。民办高等学校的校办产业享受和普通高等学校校办产业同样的政策。”上述规定是以否定形式明确了民办高校办学宗旨的非营利性。

②可参见《关于分类推进事业单位改革的指导意见》“科学划分事业单位类别”下的“8.划分现有事业单位类别”及“9.细分从事公益服务的事业单位”两部分内容。

③对于这一点，巩丽霞曾举出这样的例子进行说明：“譬如某省机关事务管理局，在撤销本地民办高校事业单位法人证书时，完全没有理会法人证书是一种行政许可，即使应当依法撤销至少也还应该履行法定程序，诸如通知并告知相应的权利等，只是利用法人证书年检的机会，简单地采用‘扣发’法人证书了事。”（可具体参看巩丽霞的《民办高校法人属性研究——基于“民办非企业单位”法人登记的分析》一文，载于《教育发展研究》2010年第18期第12页）

［1］ 2014年全国教育事业发展统计公报［J］. 中国地质教育，2015（4）：146-149.

［2］ 劳凯声. 教育体制改革中的高等学校法律地位变迁［J］. 北京师范大学学报（社会科学版），2007（2）：5-16.

［3］ 潘懋元，姚加惠. 民办高等教育发展之困境与前瞻［J］. 民办教育研究，2006（4）：1-9.

［4］ 国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室. 国家中长期教育改革和发展规划纲要［N］. 人民日报，2010-03-01（5）.

［5］ 金劲彪. 民办高校与教师的法律关系探析［J］. 高等工程教育研究，2009（1）：59-61+93.

［6］ 巩丽霞. 民办高等教育的法律困惑与思考［J］. 长春工业大学学报（高教研究版），2007（2）：73-76.

The Legal Person Attribute Definition of Civilian-run Colleges and Universities in China

YU Xingfeng

From the perspective of realizing the function and the purpose of education， there is an intrinsic consistency between civilian-run colleges/universities and public universities. The civilian-run colleges and universities are defined as “non-governmental nonprofit units” nowadays. However， this definition is lack of fundamental legal basis. Researching and illustrating the legal person attribute of the civilian-run colleges and universities and then defining them as “institution legal person” are significant. It is helpful to realize the legal status of civilian-run colleges and universities， and promote the process of the educational modernization and educational legalization in China.

civilian-run colleges and universities； legal person attribute； institution legal person； equal legal-status

G64

A

2095-6762（2016）03-0084-06

（责任编辑 于小艳）

2016-03-27

余兴凤，西南政法大学2014级宪法学与行政法学硕士研究生（重庆，401120）