共同治理还是共识治理

冯孟

摘 要 从高职院校实际出发，当前的高职院校治理更有可能走向共识治理模式，即高职院校内部决策者与广大教师员工、学生等非决策者在充分协商、取得一致意见基础上进行决策的结构和过程。共识治理在权力配置上首先保证一个强有力的决策主体；在运行机制上，通过构建信任机制、民主协商机制、上下结合机制来推动各利益主体实现互相信任、互相协作、互相肯定；在治理操作上主要采用搁置争议、协商协调等共识型的治理手段。我国高职院校内部治理改革走向共识模式的轨迹正逐步清晰化，一是在权力配置上建立了一个强而有力的核心决策主体；二是不断制度化的共识决策机制成为共识治理的规制保证；三是多种共识型治理手段在高职院校内部治理改革中得到充分运用。

关键词 高等职业院校；共同治理；共识治理；内部治理

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）19-0031-05

当前，高职院校内部治理改革成为推动高职院校科学发展的重要内容。理论上，学者们围绕高职院校内部治理的内涵、运行机制、理论基础等内容进行了丰富的研究；实践中，不少高职院校开展了董事会建设、学校章程建设等内部治理改革的实践。无论是理论层面还是实践探索，高职院校的内部治理改革都已经有了新的突破，形成了一定的走向。在此基础上，部分研究者认为当前高职院校内部治理改革正在走向一种“共同治理”的模式，即高职院校各利益相关者包括党委、行政人员、企业、行业代表、教师、学生等根据各自的优势，共同参与高职院校内部重大事务决策的结构和过程。研究者们指出“不管各个国家大学治理的起点如何，不同国家大学治理都有一种朝着共同治理变化的趋势，现代大学共同治理不是主观选择的结果，而是大学发展的内在必然性所决定的”[1]。高职院校走向共同治理不仅符合高校发展的趋势，而且是高职院校内部治理改革的必然选择。然而，这一理论概括是否符合当前高职院校治理发展的实际？共同治理模式是否是高职院校内部治理改革的必然选择？笔者认为有必要进一步联系实际进行探讨。

一、共同治理模式的特点与困境

第一，在权力配置上，共同治理模式从利益相关者理论出发，认为高职院校是典型的利益相关者组织。为保障各利益相关者的利益，高职院校需要吸纳各利益相关者平等参与到大学的决策当中。概括地说，共同治理模式权力配置的特点是多元利益主体的权力共享，并号称这种共享是平等的。这实际上是一种多元主义的治理观，其在理论上与实践中无法回避的挑战极多。一是决策主体泛化的问题较为突出。理论上所谓的多元权利主体或利益相关者的边界很难界定，现实中利益相关者可以无穷扩大，权利主体可以无穷多。如果所有这些利益相关者都需要参与高校治理，那么高校将无法治理。在现实中已经可以看到根据共同治理模式设计而出现的决策主体泛化的问题。例如，有些学校将政府、行业、企业、媒体、社区、学生、教师、家长代表等都拉进董事会，导致董事会人员膨胀，基本上没有发挥决策作用或决策效率极低。二是多元主体平等共享权力的说法成疑。共同治理模式的理论预设是高职院校内部各主体的力量处于均衡状态或者说权力配置就是要培植不同主体的力量使其能共享权力。但现实的情况是高职院校由于利益主体占有资源（资金、声誉、政治序列、信息）的不同，各主体之间天然地存在权力不均衡或不对等现象。例如在学校与政府的关系中，政府对于学校来说居于天然的主导地位。法理上政府机关以国家的名义出现并行使法律规定的职权，“对学校产生直接的权威性促进、帮助、限制、制约作用”[2]。在现实中，政府作为高等教育公共资源配置的主体及高职院校的主要举办者，主要通过拨款、评估、问责等各种手段主导着高职院校的发展方向。因此，在公办高职院校，行政权力相对于学术权力而言相对强势，在民办高职院校则董事会的权力较大。即便在被奉为共同治理典范的美国，在高等教育机构里面对于“谁是老板”的问题也相当不含糊，董事会代表的资方力量相对于学术权力而言仍持较大优势，特别是在决策问题上，教师代表并没有太大的发言权①。因此，各主体之间权力的不平衡状态才是高职院校治理的现实，在这种各方权力不均衡状态下的所谓共同治理实际上只是一种理论的包装，平等的共享权力根本无从谈起。另外，多元主体如果要共享权力，其比例又如何分配呢？在实际中我们看到针对高职院校决策主体的比例分配方案很多，但这些分配方案的依据何在不得而知。“如何将高校的治理权集中分散并对称分布给所有利益相关者，仍然是高校利益相关者治理模式的一个难题。”[3]

第二，在运行机制上，共同治理模式从利益相关者、委托代理等理论出发，虽然也强调合作、协商、对话，但更强调各主体之间主要通过博弈、竞争、相互制衡来实现共同决策。其具体表现是横向分权，高职院校内部建立以董事会（理事会）、校长层、教代会（党代会、学代会、监事会）等以分权为特点的所谓“决策、执行、监督”的三权分立结构；纵向上放权，加强二级院系、学术委员会、行业委员会、监察委员会等机构的相关权力。另外，一些论者提议“要在高校现行的制度体系中建立一个独立的利益表达团体和利益协调机制，对高校权利决策和运行过程进行制约和监督”[4]。简单来说，就是通过分权、放权、培植利益集团达到各机构、利益相关者之间博弈、竞争、相互制衡的效果。似乎只要各方从博弈、竞争、相互制衡的机制出发，就能达到“相互融合，在相互融合的过程中，彼此的边界和利益被完全打破，一个代表共同利益的结果呈现出来”的美好结果[5]。

然而，博弈、竞争、制衡是否一定能取得代表共同利益的结果呢？实际上，博弈、竞争、制衡也可能导致另一种局面，即各利益主体互不信任、互不合作、互相否决以及互相对抗。首先，建立各主体互相制衡的设计体系本身就立足于人性本恶的信条，对于多元主体能够在基于信任的基础上发展公共事业持怀疑态度。同时，利益及价值不相同甚至有冲突的各利益主体在行动时本质上都希望做出最符合自身利益的行为，从而牺牲其他人的利益，这就是博弈论中著名的囚徒困境。囚徒困境揭示了人与人在不信任基础上做出的博弈往往两败俱伤，并加剧各利益主体互不信任的情况。其次，竞争有可能对高职院校内部各主体起到激励作用，但在教育资源有限情况下的竞争有可能演变为各利益主体对话语权、资金、声誉等各类资源的争夺，在你争我夺，你有我无的情况下，各利益主体之间可以互不合作、互相拆台。同时，由于共同治理模式强调各权力主体的相互制衡、竞争，以至于不同权力、不同利益主体之间要么互不协作，“人人各扫门前雪”，要么相互否决、相互冲突，高等院校内部如同克拉克·克尔（Clark Kerr）所描述的象牙之塔已成为干戈犹酣的战场。各种相互冲突行为不断累积后演变成互相对抗的局面，只不过种种对抗行为在美国高校中以不信任投票、集体谈判等方式体现得较为显性，在中国则以阳奉阴违、消极怠工、敷衍塞责的面目隐藏在改革进程中。

第三，在治理手段上，共同治理模式运用的主要是选举、票决、订立契约、集体谈判等手段。选举主要运用于决策主体成员的组成上，有些学者提出高职院校的校长、副校长、校务理事会成员、教职工代表大会主席都要由学校广大教职员工民主选举或投票提名、任免，有些则提出教授代表要由二级院系按照一定比例的分配名额选举产生，各种方式的选举方案令人眼花缭乱。票决主要运用于决议形成；契约及集体谈判主要运用于解决争端及保护教师权益等问题上。这些方式的特点，一是采取多数原则，不论议题好坏，只要取得多数人同意即可通过。二是以判别输赢为目的。决策基本上是各方经过角逐、竞争，最终一方胜利、另一方失败的过程。三是一次性博弈。议题结束或决策结果出炉后，对话、协商、沟通即告终结。

这些治理手段在实践中遇到如下问题：首先，在法理上，各种形式的选举方案例如选举校长等行为法律上并不支持。其次，选举、票决在大部分情况下只是多数人意见的反映，但多数人的意见不一定能代表“公意”，少数人的意见和诉求在这种过程中被程序性地遮蔽掉了，而且政治学家们早就指出，只有在比较罕见的情况下，例如非此即彼，才能产生一个合理的决策，而在大多数情况下事情的解决可能有许多选项，因此票决的结果有可能是相互妥协的而不是最优的[6]。同时“没有任何办法阻止选民纯粹只从自利的理由来投票，也无法促使其在投票前考虑对集体来说什么会是一个好的决策”[7]。另外，契约、集体谈判等形式并不一定能保护教师权益，早有学者指出在被奉为共同治理典范的美国，行政力量往往通过种种途径绕过集体谈判以实现权力垄断，以及在订立契约时玩弄花样侵害教师权益。例如，在教师聘任问题上，合同条款可以“留白”，对于一些权力归属不明的事务任由行政人员掌控，或在合同中使行政权力的条款多于教师权益条款，或是合同措辞模糊，方便行政人员发挥解释等[8]。同时，由于是一次性博弈，决策的出台意味着博弈终结，而在博弈中失败或无法得到预期收益的一方就会通过各种方式阻挠或破坏决策的执行。

显然，无论在理论上还是实践中，共同治理模式都存在较多问题，高职院校的内部治理改革实践如果沿着共同治理模式前进，必将困难重重。从当前高职院校内部治理改革的实际出发，基于共识的治理模式才是高职院校内部治理改革的未来方向。

二、共识治理与共同治理的不同

所谓共识治理是指高职院校内部决策者（可以是教师、学生当中的一员）与广大教师员工、学生等非决策者在充分协商、取得一致基础上进行决策的结构和过程。共识治理与共同治理的显著区别是：

首先，在权力配置上，共识治理认可在高职院校内外部有多元主体的存在，但更认为各主体之间在权力上有天然的不均衡性，因此在决策主体上就有核心决策者与外围决策者、直接决策者与间接决策者的区别。在核心决策者的问题上，需要保证一个强有力的决策主体以提高决策效率，避免决策主体泛化的问题，同时也保证了一个强大的利益协调与整合中心，可以整合各方面意见作出决策。各种外围决策者、非决策者被视为群众，核心决策者以听取意见、讨论等各种方式充分考虑各方面意见，不断完善、调整思路，使决策者与非决策者的考虑趋于一致，在此基础上形成政策方案。同时，在保障核心决策主体的前提下，建构各类领导小组、委员会以及各种临时或常设组织充当协调、中介组织，以在更广泛层面听取意见，形成决议。这种权力配置的特点，一是协调整合性较强，人数有限的决策集体能够整合方方面面的意见，集思广益地制定政策方案；二是包容性较大，在保障决策主体的基础上，决策形成的过程向所有利益相关方打开，决策的出台最大限度地考虑了群众的参与，在决策过程中所有参与者都有平等机会反映他们的意见。因此，共识模式既保证有一个主导群体负有主要决策责任，又最大限度地容纳不同群体参与决策，是效率与民主的统一。

其次，在运行机制上，共识治理通过构建信任机制、民主协商机制、上下结合机制来推动各利益主体实现互相信任、互相协作、互相肯定。信任是“参与政策过程的主体学会同时生活在两个世界——合作对话的世界与竞争冲突的世界”，是各利益主体求同存异达到共识的基础[9]。因此，构建信任机制是共识治理的前提。在共识治理中，构建信任机制，其一是确保信息的公开透明，涉及到决策的各类信息、规则都予以公开以保障各利益主体掌握全面的决策信息；其二是决策者要与非决策者建立各种形式的“联系”，以增进各方的沟通与互信；其三是通过完善内部各类规章制度以建立各方基于法制产生的信任。民主协商是在追求公共利益的前提下，组织内部各主体之间通过协商讨论共同达成一致意见的共识机制。民主协商，首先是多主体的协商。协商的对象不是局限于决策主体内部，而是扩大到与广大基层人员、社会各界群众一起协商。其次，协商是多方面的协商。举凡学校内外部事务特别是涉及学校重大发展战略或与广大教职员工切身利益的事项必须开展民主协商，接受广大教职员工的征询和意见，同时学校领导干部和部门工作也需要进行广泛的民主评议。最后，协商是多种形式的协商。各类提案制度、听证会、征询座谈、民主评议等已经在政府部门推广开来的协商手段都可以在高校民主协商中运用，通过多主体、多方面、多形式的协商推动各方相互协作、取得一致意见。上下结合主要指上层设计与下层主动创新相结合。上层决策主体通过调研、征集意见等手段集中群众的认识和要求，形成顶层设计后统一规划和部署下层主体进行试验或行动，并通过舆论指导、指令、绩效考核等手段将政策实施于群众中；下层主体则因地制宜，通过参与管理、底层创新、大胆试验、建言建议等方式参与治理改革，进一步促成教育决策的实施或改变。在信任、民主协商、上下结合的机制建构下，各方积极参与决策过程，相互理解、并在协商、对话、参与中逐步调整自身的利益要求、最终在基于共识的基础上选择符合各方利益的最优方案，从而达到高收益、高质量的治理效果。

第三，在治理操作层面主要采用搁置争议、协商、协调、学习、宣传等共识型的治理手段。例如“暂缓或搁置议题”，一些学校的重要议题或问题，在各方意见不一致或存在争议的情况可以暂缓或搁置，待各方充分沟通取得共识后再重新讨论解决。“协商、协调”是在高职院校内部治理中，需要在多数人意见和少数人利益的基础上综合平衡，协调各方意见，尽可能地兼顾不同人群的利益诉求后作出决策。‘学习”是为了避免各主体在参与决策过程中缺乏对问题的认知和讨论能力的问题，促使决策参与者在对话过程中学习知识，并通过学习更加持续地参与政策过程的共识手段之一。“宣传”则是使外围决策者了解决策信息、决策意图，化解决策实施阻力的主要手段。总体来说，这些手段的特点，首先是在原则上兼顾多数与少数，既代表多数人的意见，又兼顾少数派的利益。其次是在目的上以共赢为基本目标，决策者与非决策者在努力尝试、充分讨论种种可能的方案后，方才选择符合各方利益的最优结果。第三是相互学习或多次反复对话，排除一次性博弈。决策制定后，各方的沟通、协调、学习、对话仍然在持续。

三、高职院校内部治理改革走向共识治理模式的依据

“任何类型的大学都是遗传和环境的产物”[10]。当前高职院校内部治理改革的主要问题是忽略我国高职院校在办学进程中已经在逐步形成并完善的经验模式，而简单套用西方高校的治理理论，不是用中国理论去解释中国问题，而是用西方理论解释中国现象，以至于在理论阐释与实践操作中困难重重。实际上，在中国高职院校内部，正在进行的治理改革走向共识模式的轨迹正逐步清晰化，这体现在以下方面。

第一，在权力配置上，我国高职院校通过确立领导核心、建立集体决策制度、落实领导责任制、加强高职院校长领导能力等举措，在学校内部首先建立了一个强而有力的核心决策主体。我国《高等教育法》明确规定高校实行党委领导下的校长负责制，从而确立了高校治理的领导核心。领导核心实行集体决策制度，《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（教监[2011]7号）中明确规定，高校应以会议的形式集体研究决策，特别是涉及重大决策、重要干部任免、重要建设项目安排和大额资金使用等问题都需要经集体讨论。高校决策决定人对决策负责，对于执行决策后造成重大经济损失和严重后果的，依纪依法追究主要负责人责任，进一步落实领导责任制。同时，我国高校通过不断提高决策主体的领导能力来保障其协调整合能力。近年来教育部启动的高职院校领导海外培训项目就是推动高校领导班子建设的举措之一。同时，要加强核心决策主体与外围决策主体的沟通和联系。《高等教育法》及教育部有关文件都强调依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益，与师生员工利益密切相关的事项，要通过教职工代表大会或其他形式听取广大师生员工意见和建议。在实践中，各高职院校也广泛建立了评议会、教代会、民主恳谈制度、领导干部联系教职工制度等决策沟通机制，充分保障各利益主体的意见表达，使决策过程进一步趋近各方利益，实现基于共识基础上的治理。

其次，不断制度化的共识决策机制成为共识治理的规制保证。共识机制建立的几个要素，信任机制、民主协商机制、上下结合机制都在高职院校内部治理改革中得到制度化的加强。在信任机制上，我国制定了《高等学校信息公开办法》（教育部令第29号），高校信息公开已经成为制度。同时《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（中发[2010]15号）也强调要“积极推进党内民主建设。学校党组织讨论决定重要事项前，应当充分听取党员的意见、党内重要情况要及时向党员通报”。另外，党员要服务群众，要建立与群众的联系，“拓宽党员服务群众渠道、建立党员联合服务群众工作体系”。同时通过高职院校章程及各项规章制度的建设，一个初步的基于法制的信任正在高职院校内部构建起来；在民主协商机制上，首先是决策主体间的协商机制在完善。《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发[2014]55号）中明确规定： “党委书记和校长要定期相互谈心。领导班子成员要相互理解、相互支持，对职责分工交叉的工作，要注意协调配合。”其次是决策者与广大群众的协商范围在扩大，近年来高职院校的协商对象除了教职员工、教育员工内的少数民族代表、无党派人士等人员外，还注意将留学人员、新媒体中的代表性人士等新兴利益代表纳入协商范围，极大扩大了协商对象。同时，高校的各种协商渠道充分扩展，除传统的教职工代表大会、学术委员会、学生代表大会、各类座谈会、协商会等渠道外，各种形式的专题询问、校友会、听证会、参与式预算等新兴协商方式都得到了重视和广泛运用。在上下结合机制上，近年来大部分高职院校都在内部发布了《学术委员会规程》《理事会（董事会）规程》《学校章程》等一系列顶层设计文件，推动高职院校内部治理改革；同时国家不断鼓励高校教职员工建议建言、参与管理、改革创新，例如教育部发布的《学校教职工代表大会规定》（教育部令第32号）就明确指出教职工代表大会有讨论建议权及通过权，可以讨论审议学校发展、建设、改革重大事项，学校内与教职工切身利益密切相关的事项，都要经教代会审议通过，从而保障教师及基层工作者参与管理的权力。一些高职院校也通过扩大二级院系办学自主权、鼓励二级学院设立实验区等做法激发底层主体的改革积极性。

第三，多种共识型治理手段在高职院校内部改革中得到充分运用。例如“暂缓或搁置议题”，《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发[2014]55号）明确指出，高校党委书记和校长要建立定期沟通制度，意见不一致的议题暂缓上会。学习活动在高职院校治理改革中也得到充分重视，《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（中发[2010]15号）规定，高等学校党组织应当构建党员经常性学习教育体系，教育党员努力掌握科学文化知识和专业技能，不断提高政治和业务素质。协商协调的手段在实践中不断完善，《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发[2014]55号）指出，高校党委书记要主动协调党委与校长之间的工作关系，支持校长开展工作。在实践中部分高职院校的党委书记和校长之间也已建立良好的定期沟通工作模式，就有关问题进行探讨等。

参 考 文 献

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Shared Governance or Consensus-based Governance

——Exploration on Reformation Patterns of Internal Governance of Higher Vocational Colleges

Feng Meng

Abstract In view of the actual situation of higher vocational colleges， the governance of higher vocational colleges is more likely to evolve towards consensus-based governance， a structure and process where decisions are made based on thorough consultation and consensus between decision makers and non-decision makers like the majority of faculty members and students. Consensus-based governance has the following features： a powerful decision-making entity， which prevents the problems associated with vagueness and generalization of decision makers； operational mechanism that promotes mutual trusts， democratic consultation， mutual supports and cooperation between parties of various interests； operation of governance which emphasizes sheltering of differences， consultation and coordination. Within Chinas higher vocational colleges， it becomes increasingly clear that the governance is evolving towards consensus-based governance as is evidenced by the following： establish a powerful core decision making entity； increasingly institutionalized consensus-based decision-making mechanism as the rules ensuring consensus-based governance； apply multiple consensus-based strategies in internal governance.

Key words higher vocational colleges； shared-governance； consensus-based governance； internal governance

Author Feng Meng，lecturer of Shunde Polytechnic（Foshan 528300）