集体林权抵押的法律困境机理与路径研究

杨佳容　李静红

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)



集体林权抵押的法律困境机理与路径研究

杨佳容李静红

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

集体林权抵押贷款已经成为林权改革最重要的创新产品之一。林权抵押有利于发展林业经济，实现林业资本的市场化目标。当前，我国林权抵押制度依据的林业金融的创新政策忽视了与现代法权结构的融合协调，导致了林权抵押贷款缺乏有效的风险防范，从而造成林权抵押的法律困境。在此背景下，结合我国语境, 按照从公权与私权、公益林与经济林二分的二元结构的视角来设计林权抵押制度，对于完善集体林权抵押法律体系具有重要意义。

集体林权；抵押制度；法律困境；路径选择

0　问题的缘起

集体产权中所蕴含的巨大经济价值已经在中国市场化与城市化进程中被发现。随着市场化的不断深入，集体产权的市场化进程也在逐步拉开。福建作为我国重点林区，率先试点安施了围绕“明晰集体林业产权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”为核心的集体林权改革。同时，又率先在全国开展了以林权抵押贷款为核心的林业金融创新试点，实现了林权资本化的突破。福建省的林业改革似乎实现了“生态”与“市场”这两个当代中国发展中最为关切的主题。但是在应对社会转型期不断的制度创新(如有关林权抵押以及融资的政策)时代，林权法治的发展却出现停滞，民间林权抵押融资等经济态势也相对冷清。这样的现象值得我们细致研究，以厘清其内在的困境与解决机理。

1　困境分析：福建集体林权抵押制度的实践困境

1.1试点的制度模式实践

福建省永安市2004年试点开办了第一笔林权证抵押贷款100万元的林权抵押贷款业务，开启了福建省林权抵押的创新模式。此后，集体林权抵押在福建省内不同地区逐渐形成了各自不同的发展模式，各具地域特色和实践价值。目前，林权抵押贷款在福建省的贷款余额已经超过50.56亿元。福建省林权抵押实践大致可以有以下几种集体林权抵押模式：

一是“林户个体直接贷款模式”。这种模式是林户以林权证作为抵押直接向金融机构申请贷款。其特点为手续简单，但核定贷款额度偏低。以尤溪县为例[1]，办理抵押登记的必须是尤溪县行政区域中从事森林资源培育和经营活动的自然人，每个林户的贷款额度控制在2万元以下。

二是“联户联保林权抵押贷款模式”。林户以林权证作为信用担保自愿组成被农村信用社认可的联保小组，当地农村信用社允许在无需评估与担保的前提下对联保成员发放林业联保贷款。以永安市为例，联保小组由3—5户林户自愿组成，贷款年限原则上为1—3年的信贷业务，但仅适用于农村信用社，范围较窄。

三是“信用基础上的小额贷款模式”。对合法拥有林地使用权的林户以其信用作为担保，在规定的贷款额度与时间内可申请林业贷款，无需提供担保物及进行担保物资产评估。福建省永安市亦有采用这种方式，林户必须通过林户信用等级评定小组等相关机构对其资信状况进行评级，确定林户贷款额度上限，发放林户小额授信贷款证，在额度范围内均可以进行随时贷款。

四是“协会担保林权抵押贷款模式”。林户通过信用建设促进会、农村党员信用担保会等组织向农村信用社申请以林权证作为抵押的林业贷款。福建省屏南县主要采取此种模式，但该模式需要较高的手续费用，融资成本较高。

五是“林业合作经济组织、林业优势经营者贷款模式”。即林业合作经济组织、林业优势经营者以林权证为抵押，向金融机构申请贷款的模式。该模式贷款额度较大，林业合作经济组织、林业优势企业通过森林资源资产评估机构对其森林资产进行评估，金融机构以评估结果作为贷款发放额度的依据向其发放贷款。

1.2集体林权抵押的实践困境

福建省作为集体林权改革的试点省份，笔者通过对福建省主要地方随机抽样200个林户进行实地调研，发现林权抵押看似一片繁荣，实质却缺乏合法性论证基础，现有的政策性的抵押融资存在大量的实践风险。

1.2.1林权流转规范性的量化分析

表1　调研地区200位受访者对林权流转的对象选择调查

从上述调研数据可以看出：大多数人知道林权，这个比例达到了73%，但是知道或者能去规范的林权流转市场进行林业产权交易的人却非常少，这个比例不高于12%。对于林权流转的对象选择上，75.5%的人侧重于对流转对象的考察，希望流转给自己熟知的人的手中，因为这样的交易相对安全并且手续简单。对流转的林权进行评估的数量占具有流转经历的样本数的7.6%，其余绝大部分是流转双方进行协商定价。从调研数据可知，林权流转交易价格基本没有进行规范评估，仅凭双方合意估测，不存在规范的定价机制。另外，签合同的数量占具有流转经历的样本数的51%，但签订合约的页数达到2页以上的仅占92户，占有流转经历的样本数的5.4%，占有签订合约的户数的10.6%。大多数林户即使有签订合约的情况下，也只有手写1到2页的凭据而已，要式规范在林权流转过程中尚不具备。

1.2.2林权抵押实践风险的量化分析

1.2.2.1林权抵押的认知程度的量化分析

从上述数据的情况可以看出，对于林权抵押这种新型产品，民众对其认知的程度并不是很高，有62%的民众对于林权是否允许抵押存在不清晰的认识；在剩下32%知道林权抵押的民众中也只有6.5%的人清楚地知道当地的林权抵押服务平台。在被问及是否愿意通过抵押林权的方式来获得融资时，70.5%的民众认为不在其选择或者首选的范围之中。这个现象与有关机关大力宣传与发展创新林业金融的态势与预期效果不符。

1.2.2.2林业资产评估的量化分析

林业资源资产因其特殊性而导致难以评估其价值，抵押物的评估往往需要专业的机构。目前，福建省规范的森林资源资产评估机构寥寥无几，仅有的几家评估机构的评估标准又不一致。这种现象导致了评估意见的科学性与可信赖程度受到严重的质疑。调研地区200位受访者在被问及“您相信或者愿意接受林业资产评估机构出具的评估报告么？”的问题时，有69%的林户表示其对评估报告存在怀疑；甚至有7.5%的林户直接否定评估报告的可信度；只有23.5%的林户表示愿意相信评估报告所出具的评估结果。

另外，林业资产评估机构在追求经济利益驱动下，评估收费往往过高，增加了林户的融资成本。从调查数据可知，有50%以上的受调查民众认为集体林权抵押评估机构的收费太高而无法承受。

1.2.2.3林权抵押市场风险的量化分析

表2　调研地区受访者对于林权抵押市场存在问题的反馈

从上述数据中可以看出，有38%的林户反映缺乏法律规范。当前林权抵押的确只有当地政府的红头文件，缺乏国家法律法规的支持，林户在流转过后一旦发生争议由司法解决时，由于对结果的预测性不足，因而只放心依照本村原定的“规矩”与熟人交易，不敢公开对外交易。这也使林权抵押无法独立发展，只能依靠行政机关手动“提线”的政策性金融与合作性金融，商业性金融严重不足。也有15.5%的林户认为林权流转的平台机构辐射效力有限。在福建，林改的试点地区相应地成立了当地的林权流转平台，名称不一，功能不同。如龙岩市武平县于2013年成立了林权担保收储中心和林权流转交易中心；龙岩市长汀县叫作林业金融服务中心；三明市永安市成立的林业要素市场；宁德市屏南县称为小额信贷促进会。不同机构的交易规则不同，对交易主体的限制条件也不一样。这都导致了交易的客体与主体都只能限制在相关的地区范围以内，而无法吸纳其他交易资源。还有32.5%的林户认为林权流转的价格机制存在问题。定价的规范性是市场商品交换的重点，合理的价格形成机理是商品市场发育成熟的标志。森林资源不像普通商品市场上的标准化产品有统一的市场价格[2]，林业资产的不规则性与异质性决定其价格确定的复杂性、技术性。没有完善的价格机制，林权的市场经济自然无法健康萌芽。

2　现象反思：林权抵押法律制度困境的原因分析

2.1较高的环境与行为成本

2.1.1市民化进程中的交易成本

中国长久以来就是“熟人社会”，尚未形成市民社会。在熟人社会下，若为满足生活需要而必须交易，那么交易对象的选择是交易行为促成的最重大因素。交易对象必须是自己相对熟悉的，人情在社会交换中便发挥了基础性的媒介作用，熟人隐含了较多的、较完整的信息，信息流动的范围与速度都是有限的。因此，在自己的熟人圈子里寻找交易对象是最理性的，也是风险与成本最低的，所谓的“肥水不流外人田”便是这个道理。这个结果就是在非市场经济的社会里，交易带有浓厚的身份色彩，因身份而决定信任程度，因信任程度决定是否交易，也因依赖于身份所以无需支付过多的交易成本。

但随着社会的不断发展，市场经济制度的确立，物质相对富裕带来社会的分工愈来愈精细，专业化程度也愈来愈高，每个人所需要(所能)做的事也就愈来愈少[3]。但是人所得到的物质却愈来愈丰富，这是因为此时的社会交易成为常态的选择。因而，交易的竞争也在不断愈演愈烈，如果此时仍按照先前交易那么“慎重”，便会错失获利甚至生存的机会，但如果很随意，又会承担太大的交易风险。市场经济的发展体现出现代社会必定是一个开放的社会，需要依靠交易来获得利益，因而交易的对象也必定是开放的，于是不管愿意或者不愿意，我们都或快或慢地在被推进了一个与陌生人交易的社会。而面对陌生人或者不可知的人或事时，因信息缺乏而导致行为的萎缩。行为萎缩的最直接后果便是社会财富的下降，因而这种行为萎缩的成本也是非常高的。环境变化之后，要维持原状的成本较高，而入境随俗的成本比较低，为了减少成本，人们开始依赖于规范的规则，规则愈发精致化，行为的成本就愈低，此时我们期待将很多事情规则化[3]。故而，在现行的交易过程中，人们越来越期望于交易规则制度的不断精确、完善。但现行的涉林法律规则却又很“模糊”，无法给予人指引，面对高昂的林权交易成本，多数人选择了退却。

2.1.2林权法治环境的负值外部性

调查数据显示，对于林权确认、流转等行为虽然存在很多政策、法律法规等制度规范，但是我们似乎看到了在制度规范之外存在一套民间更为有效的规则系统。而现行的集体产权制度安排既不能完全将农村产权实践中的非正式制度因素排除在林权改革场域之外，也不能充分合理地把它们吸纳包容进来[4]，因而出现了民间习惯与成文规范各成一套的现象。我国关于规制林权的相关规范中政策多于法律，缺乏必要的形式要件，而行政政策远不及法律的稳定与明确。由于缺乏对规则以及后果的明确预见自然导致交易行为赖以依靠的规范呈现出负的外部性，增加人们的行为成本，使林户、贷款机构、保险机构等林权抵押过程中的各个主体都未能获得合理预期以保障交易安全，从而对交易、生产、流转都造成影响, 阻碍了林权抵押制度的效果的发挥。

2.2过分侧重生态保障功能而阻碍林业经济的市场化

不可否认，山林具有非常重要的生态权能属性。近年来，在国家追求生态建设的大背景下，政策与法律也作出了相应的回应，地方政府也响应生态政策而大力作为，单方面随意地将不属于生态林的集体林或承包林生态公益化，一味的生态打造逐渐侵蚀了林权本身应当具备的经济属性，严重忽略了应当在林木的不同自然属性进行区分的基础上采取林木采伐计划制度。国家与地方政府均对林木采伐有指标限制，政策与法律上都有明文规定，除农村居民自留山的薪炭林外，无论采伐公有林木还是自有林木，都须纳入国家年度木材生产计划。严格的指标限制，一方面保护了森林资源，但另一方面却导致林权主体的产权残缺，限制了林业经营主体的合法收益权和处分权，导致投资主体缺乏造林的积极性[5]，无法适应自由、自主的市场经济。

调查研究表明，林权抵押贷款面临的实践困境主要是信贷约束，而信贷约束的原因主要来自金融机构提供信贷时的收益与风险的严重不匹配[6]。抵押权的实现会受到采伐许可证和采伐期限等因素的限制，这使得林权抵押物价值的变现存在巨大风险，也导致贷款机构不愿接受林权作为抵押客体。

2.3制度设置中的行为选择

环境的性质会影响到人们行为所需负担的成本。市场经济环境下，人们会根据行为选择的成本收益、信息不对称博弈和行为心理来进行交易。在林权改革过程中，国家鼓励发展林业经济，同时鼓励林业金融的创新，林权抵押正是林业经济慢慢进入市场的重要敲门的产品，是林业经济市场化以及林权物权化的标志性体现之一。虽然政策倡导，但是林权与林业经济的实质性模式没有发生变化。现行的法律框架将林地与林业牢牢地捆绑在“公益”与“生态”的标语之下，模糊的游戏规则使市场主体无法获得足够的决策与行为信息，这样的制度与信息前提下折射出来的是高昂的行为成本。人们为了减少成本而减少行为，成文与不成文制度所综合产生的经济杠杆自然“劝导”人们选择其他的经营项目而非经营林业，故而，从政府的大力宣传、倡导与冷清的林业市场的反差中便可以得到解释。

3　路径选择：层次化的二元建构

3.1集体林权的层次化的权利体系

集体林权属于集体产权的衍生权属范畴。集体产权尤其是集体土地所有权的概念并非依据私法逻辑建构起来，其本质是一种公权。农民作为集体经济组织的一员，他们是集体土地的所有者，享有共同占有集体土地的权利，但同时，农民离开集体则不能带走任何一块土地，所以他们又不是土地的所有者[7]。只有当农民个人享有的土地使用权与本集体其他农民享有的土地所有权结合在一起时，才能构成集体所有权[8]。这种权利结构使集体产权形成一种二元的权利结构。第一层次的是所有权，体现为权力，是一种主体对公有体内部的一种管理性质的权力，这是集体产权的权能基础。但是随着集体土地所有权概念的进一步弱化，集体的公共产品保障与供给，正在形成“公退民进”[9]的趋向，从而为第二层次的私权奠定了逻辑基础。第二层次的表现为权利，体现为使用权，是主体进行在市场经济活动中自主行为的财产权，这是具有私权本质的财产权，它遵循财产法法理调整规则。而对于私权最为关键的就是处分权。实践中，以集体土地所有权进一步虚化被代之以使用权的作法，从而将处分权慢慢落入“市民”手中。

集体产权以内部的权利结构而言是公有权关系，而以对外的权利性质而言是一项已经脱胎于公有权的私权关系，只有这样它才可能进入市场，融入市民社会生活，不断壮大农村集体经济[7]。中国包括集体林权在内的集体产权的内容概念应当进入由一个分层次的二元结构的权利体系取代一个平面排列的权利组合的时代。

3.2生态与市场的二分体系

我国当前的林权改革中过分强调林地的生态属性以及环境的社会公共利益，从而在一定程度上忽略了生态林和商品林的区分基础上的笼统规制。因而，在强大公权色彩的林权改革中，以生态与公益名义严格管控，进而形成带有浓厚的计划经济色彩的现有森林政策以及林权制度，这与现今社会主义市场经济以及私权基础上建构起来的法律制度形成本质上的矛盾。笔者认为，应当强调根据不同林地的性质，分为生态林与商品林——虽然在法律上对林木做了很多区分，如防护林、特用林、用材林、薪炭林、经济林等5大类，但笔者将其统分为生态林和商品林，以便构建分类经营体制。对商品林和生态林作类型化区分，分层次侧重生态与经营。对于认定属性为生态林的，则应当侧重实现其生态价值；而对于划分为商品林的，则应当根据其功能属性进一步让渡于市场，在经济效益最大化基础上，实现生态效益的兼收。

3.3林权抵押的商业性金融模式的建构思路

在政策性金融和合作性金融运行不彰的情势下，以及随着市场经济在我国的确立，商业性金融再次进入政策制定者、金融机构和农业经营主体的视野[10]，国家鼓励林业经济脱离原先的小农经营走向市场化，以市场发展林业经济，从而兼顾自然生态与经济效益。而市场经济的目的归根结底就是发展社会商品经济，发展自由贸易。林业经济市场化的重要前提就是在林权法律制度层面扭转以公法为绝对主导的局面，转向为由林农自治的契约法主导。因此，建构合理的商业性金融模式下的林权抵押的实现方式与抵押物处置机制以弥补政策放款后相关法律制度供给不足就显得尤为重要。

3.3.1建立区域性的林权交易市场

抵押物处置难是目前林权抵押贷款运行困难的主要症结之一。倘若把集体林权受让的对象局限于集体经济组织成员这个范围，此时，同村农户受到地缘与亲缘观念和人际关系的影响，自然在实现林权抵押权时，集体经济组织中愿意受让抵押物的情形较少，即使有愿意受让的，也很可能受到来自抵押人的影响和干扰，抵押物的处置成本明显偏高。而如龙岩市武平县的林权担保收储中心、龙岩市长汀县的林业金融服务中心以及三明市永安市的林业要素市场等现有已经建立运行的农村产权交易平台，其交易的客体与主体都被限制在相关的地区范围以内，不愿吸纳其他交易资源。这样的交易平台，自然无法摆脱上述熟人交易的不利因素，也无法成为真正的商业抵押产品进入金融机构的视野。因此，只有在试点省份建立区域性农村产权交易平台，整合农村产权资源，统一交易规则，才能为商品林业资源向商业性金融模式过渡创造前提条件。

3.3.2抵押物的处置方式

《物权法》第一百九十五条规定了抵押物的处置方式主要有协议拍卖、协议变卖、强制拍卖、强制变卖、协议折价等几种。但按照《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中“抵押物处置需要与商品房进行差别化规定”的规定推知，《物权法》第一百九十五条不能完全适用于林权的处置。又因《商业银行法》第四十三条的禁止性规定，林权抵押权的实现方式便局限于拍卖、变卖。

对于抵押物价值较大但担保的债权数额较少，或在强制执行程序中无法变价的抵押物，笔者建议可以采取强制管理的方式处置抵押物。强制管理，即通过委托他人管理抵押财产，并以其所得收益使债权得以优先受偿[11]。这一抵押物处置方式不改变抵押物的权利归属，抵押人还是在一定期限内丧失对抵押物的使用收益权，而以抵押物的收益来满足抵押债权，抵押债权得以满足之后，抵押人仍然享有原对抵押物的完整权利。由于强制管理措施对执行债务人而言比起强制拍卖来具有更小的影响[12]，因此，在一定程度上契合了目前保证林地的公共政策目标的实现。

3.3.3抵押物处置时受让人的范围

《物权法》并未对抵押物的林权处置受让人的范围作出规定，而作为试点依据的文件也仅仅规定了原则。据笔者所知，抵押物处置的受让人范围在各个试点地区各不相同，有规定受让人仅限于本集体经济组织成员的；有规定优先在集体经济组织内处置，不能处置时，由政府指定有关机构收购；有的则跳出集体经济组织范围，扩大到一定范围内的农村户籍人员。笔者认为，对受让人范围进行限定实际上降低了林权的财产价值，也使得抵押物的市场化处置变得具有不确定性。从试点地区的实际情况来看，也印证了这个结论。因此，笔者建议，应当对抵押物受让人的范围不做限制，但可以设置让林权所在的集体经济组织及其成员享有同等条件下的优先受让权，以保护集体经济组织中的财产稳定。

4　结语

集体林权的抵押作为集体林权改革中推进林业金融市场化的重要构成，是集体林权市场化改革的实现途径。现有政策与法律框架中过分将林业视为对环境生态的保障，一味地将林业生态效益凌驾于现实经济利益之上，已成为我国集体林权财产权结构市场化变革的最大阻力。在法治背景下，这样制度下的改革自然与现代法权结构下的法律体系缺乏融合，进而导致政策创新下的集体林权抵押产品呈现出如提线木偶般地缺乏自主与活力，无法适应市场经济的自由选择。因此，只有理性认识林业的生态与经济功能，二分地发挥林业的经济与生态功能作用，分层次地侧重生态与经营，使林权发挥真正的资本融资与生态双重属性，林业金融才能真正发挥其服务集体林权改革的作用。

[1]中共尤溪县委，尤溪县人民政府.尤溪县林木林地抵押管理办法[Z].

[2]刘祖军.福建集体林权流转实证研究[D].北京：北京林业大学，2011.

[3]熊秉元.解释的工具[M].北京：东方出版社，2014.

[4]朱冬亮.村庄社区产权实践与重构：关于集体林权纠纷的一个分析框架[J].中国社会科学,2013,(11).

[5]宋元媛,曾寅初,王兆君.采伐限额政策对非公有制林业的影响[J].林业经济,2003,(12).

[6]李挥,朱信凯,周莉,何安华.集体林权制度配套改革中的林权抵押贷款研究——基于金融机构信贷风险视角[J].中南林业科技大学学报，2010,(10).

[7]马俊驹.中国城市化与农村土地财产权结构的变革[J].私法研究,2014，(1).

[8]邵彦敏.“主体”的虚拟与“权利”的缺失[J].吉林大学社会科学学报,2007,(4).

[9]黄志冲.农村公共产品供给机制创新研究[J].现代经济探讨,2000,(10).

[10]高圣平.农村住房财产权抵押规则的重构[J].政治与法律,2016,(1).

[11]房绍坤.论土地承包经营权抵押的制度建构[J].法学家,2014,(2).

[12][德]恩斯特·里特尔.对不动产的强制执行[A].杨柳，译.黄松有.强制执行法起草与论证(第二册)[C].北京：中国人民公安大学出版社,2004.

责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.006

2016-06-22

福建省大学生创新创业训练计划基金项目“集体林权抵押法律问题研究——以福建宁德、三明、龙岩为考察地区”(201410385004)；华侨大学研究生科研创新能力培育项目“生态法治建设下的环境刑法问题研究”

杨佳容(1991—)，男，浙江诸暨人，硕士研究生。研究方向：环境刑法。李静红(1974—)，女，福建泉州人，吉林大学法学学士，福建天衡联合(泉州)律师事务所合伙人，律师。

D922.63；F326.20

A

1674-6341(2016)05-0013-05