双控也得两手抓

中国科学院地理科学与资源研究所研究员　贾绍凤

双控也得两手抓

中国科学院地理科学与资源研究所研究员贾绍凤

2016年3月17日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》全文正式发布，明确提出坚持节约优先，树立节约集约循环利用的资源观，强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，为“十三五”期间的水资源管理指明了正确方向，提出了具体任务。

一、通过落实“三条红线”制度来推进水资源双控行动

“十三五”规划提出的水资源双控行动，实际上是实行最严格水资源管理制度的水资源“三条红线”制度的延续。只要落实好“三条红线”制度，水资源双控行动就能落到实处。

二、必须强化用水统计才能落实水资源双控行动

要把“三条红线”、双控行动落到实处，必须加强用水监测体系建设，提高用水统计的技术水平，保证用水数据的客观性、可靠性、准确性。如果监测体系不到位，基础数据不扎实，考核指标都靠人为主观估计，“三条红线”的考核就可能变成数字游戏，就可能由不可碰触的红灯变成了任意通行的绿灯，双控行动就可能落空。原则上应做到每一个单独缴费的用水户的用水都应该有计量设施。按此标准，目前的监测设施覆盖率还远远达不到要求。

三、双控行动应因地制宜

控制用水总量，控制用水强度，提高用水效率，制定用水总量控制指标和用水定额，要因地制宜。我国国土这么大，各地条件千差万别，考核指标不可一刀切，而必须考虑各地不同的具体情况。在水资源丰富的地区，应从节省经济成本的意义来开展节水，不要为了节水而节水，因为一旦节水的投资大于节水所减少的用水成本（包括外部生态成本在内的全部成本），节水就是不值得的。而在北方缺水地区，必须严格控制用水总量，提高用水效率。

四、双控行动需要发挥我国的体制优势

我国体制的优势是强有力的自上而下的动员能力、组织能力，通过中央的集中决策、自上而下的逐级动员和任务分解，可以快速推动政策的执行并见效。双控行动可以充分发挥我国体制的优势，具体而言，充分发挥中央领导高度重视水资源安全的领导优势，充分发挥各级政府的动员和组织优势，发挥水行政主管部门的业务优势，层层落实“三条红线”、双控行动责任制，分解和落实考核指标，定期考核，奖勤罚懒，必有效果。

五、双控行动需要发挥市场机制的作用

高度集中的行政主导治理模式也有明显弱点：一是集中统一决策可能忽略了各地情况的千差万别，削弱了政策的针对性；二是从中央及其部委到省、地市、县市、乡镇乃至最基层的村社或居委会，上传下达的层级很多，容易形成信息损耗，导致政策的选择性执行，所谓“上有政策，下有对策”。因此为了更好地落实双控行动，除了发挥行政体制的优势之外，还必须发挥市场机制的作用。

双控指标最终要落实到基层，或者说必须依靠基层来落实，因此调动和发挥基层的积极主动性非常重要。其中最主要的就是通过市场机制来调动基层落实双控行动的积极性。

发挥市场机制在双控行动中的作用，实质是发挥市场机制在水资源配置中的作用。不论是用水总量还是用水强度的选择，其实质都是资源配置决策。

水资源市场配置机制主要包括三个方面：

一是水价机制。通过理顺水价机制，使水价反映水资源的价值，而且随着水资源稀缺程度不断提高水价，利用价格信号引导水资源的配置，使承担不了水资源真实价值水价的用户退出水市场（或者转移到水价比较低的地区，或者转为其他可以承担水价成本的产业），可以承担水价的用户进入水市场，其效果就是水资源不断从低效用户手中向高效用户手中转移，通过产业结构、区域布局的调整，实现水资源优化配置。目前我国水价仍普遍低于供水成本。只有进一步提高水价，才能推动民间节水的积极性。

二是水权交易机制。前提是先把水权（水资源使用权）按公平合理的原则分配给基层用户（基层政府、灌区、村、农户等），并允许基层用户在一定规则下交易水权。在水权市场发育起来后，会形成水权定价机制。水权拥有者会比较其用水的效益和出卖水权的效益，如果自己用水的效益低于出卖水权的效益，就可能出卖水权；而对于潜在的水权购买者，也要比较其用水的效益和购买水权的成本，如果效益大于成本，就可能选择购买水权。其结果也是水资源从低效用水者手中不断向高效用水者转移，从而实现动态的水资源高效配置。近两年水利部正在进行水权交易试点，从原来的地市内部交易扩展到跨地市、跨流域交易，有很大的进步。但目前的水权交易实际上是取水许可交易，而不是产权意义上的水权交易，只是一种不完整的水权交易，可以进一步在缺水地区探索产权意义上的用户水权制度。产权意义上的水权，不像取水许可那样，有效期很短，而且随着节水水平提高面临被缩减的风险，而是只要不违反相关法律规定就可以长期拥有、自由处置。

其他水资源优化配置的（准）市场机制，包括排污权交易市场、水生态补偿机制等。对排污的限制会反过来促进减少用水，提高用水效率。实际上发达国家工业用水减少，跟实施严格的排污限制制度密切相关。促进退稻改旱、与水质挂钩的生态补偿机制，也有助于水资源优化配置。■