流域和区域相结合，有效实施水资源消耗总量控制管理

黄河水利科学研究院水资源研究所所长、教授级高级工程师　何宏谋

流域和区域相结合，有效实施水资源消耗总量控制管理

黄河水利科学研究院水资源研究所所长、教授级高级工程师何宏谋

习近平总书记在党的十八届五中全会规划建议书说明中指出“实施能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，就是一项硬措施。这就是说，既要控制总量，也要控制单位国内生产总值的能源消耗、水资源消耗、建设用地的强度。这项工作做好了，既能节约能源和水土资源，从源头上减少污染物排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展绿色水平”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“实施能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动”，将这一全新发展理念上升为未来五年我国的国家发展战略行动。

2011年中央1号文件提出实行最严格水资源管理制度，建立水资源用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污的水资源管理“三条红线”，对取水、用水、耗水、排水实行全过程控制。结合“十三五”规划纲要的要求和水资源管理“三条红线”的管理实践，从流域和区域水资源管理角度，就有效实施水资源消耗总量控制管理提出以下思考和建议。

一、流域层面水资源消耗总量控制

流域层面水资源消耗总量控制，首先要制定完善的河流水量分配方案。流域层面水资源消耗总量控制在国内已有成功实践，并且取得了良好的成果。黄河水资源管理的基础是1987年国务院批准的黄河可供水量分配方案（以下简称《黄河八七分水方案》）。《黄河八七分水方案》是对黄河河川径流量的可供水量的分配，为实施河川径流量的总量控制管理提供了管理依据，以此为依据从1999年实施了黄河水资源统一管理调度，开展取水许可管理等水资源管理工作。但该方案未对地下水进行分配，一方面使得流域地表水、地下水难以有效实施统一管理；另一方面使得黄河的用水总量控制和“三条红线”的用水总量在流域内不能够实现管理上的闭合。同时也导致管理实践中出现流域和区域在水资源管理方面的认识差异和管理矛盾。目前水利部正在大力推进的53条跨省江河流域水量分配方案编制，仍然是对河川径流量的分配。为实现流域地表水、地下水统一管理及河流水量分配方案和水资源管理“三条红线”的用水总量控制红线管理的闭合，应该将地下水分配纳入河流水量分配方案之中，这也符合水循环的基本规律。现状流域水资源管理中，普遍存在的问题是由于受到河流水量分配方案总量控制的约束，以傍河地下水开采方式规避分水方案的管理约束，这种地下水开采方式直接袭夺河川径流量导致河川径流量的减少。目前。随着地下水研究不断深入和地下水长期监测的不断积累，也具备了对地下水实施分配的条件，在现有地下水研究的基础上，为适应管理的需要，应以流域地下水可开采量为控制条件，对流域的地下水开采量在区域上进行明确分配，为流域水资源管理提供完善的管理依据。

流域层面水资源消耗总量控制，迫切需要河流分水方案总量控制和“三条红线”用水总量控制实现有机结合。最严格水资源管理“三条红线”的用水总量控制，是按照行政区域进行分配，难以和流域水资源管理实现闭合，迫切需要将“三条红线”用水总量控制指标细化到流域，为实现河流分水方案总量控制和“三条红线”用水总量控制奠定基础。河流分水方案总量控制和“三条红线”用水总量控制实现有机结合，可以充分利用河流水文测站监测资料，按照先复核流域用水总量，然后汇总复核区域用水总量，为实施最严格水资源管理提供有效监控手段。目前，按照水利部的统一部署，省（自治区）已经将用水总量控制指标逐级细化到市、县（市）等行政区域，为细化到河流、水系提供良好的基础。

二、区域层面水资源消耗总量控制

区域层面水资源消耗总量控制，应逐级制定水资源消耗总量控制方案，水利部已经部署开展水资源管理控制指标分解，要求实现2020年用水总量指标省市县三级行政区全覆盖。逐级制定水资源消耗总量控制方案，可以为实现区域层面水资源消耗总量控制奠定基础。

省（自治区）、地（市）和县（市）等区域水资源消耗总量控制方案制定，应当满足水资源管理的需要。一是应能反映地表水、地下水总量控制管理的要求，明确提出分水源的用水总量控制指标；二是应能满足流域水资源管理的要求，能够实现流域用水总量控制和区域用水总量控制等管理的闭合，因此，应明确提出流域、水系等用水总量控制指标；三是明确区域用水总量控制指标动态调整的机制，目前管理实践中，由于地区之间经济社会发展的不均衡，经常会遇到用水总量控制方案的调整，当一个区域经济社会发展受到用水总量控制指标约束时，采取措施往往是对现有区域用水总量控制方案进行调整，以达到满足经济社会发展用水需求。笔者认为，已经制定和实施的用水总量控制方案应该是刚性约束，体现了水资源在区域之间分配的公平性、科学性和合理性，也体现了用水总量控制方案的严肃性。用水总量控制方案在一定的时期内应该保持稳定，确需增加用水总量的，应该尽量避免或减少行政手段干预，多依靠市场调节功能，如水权交易，实现水资源在区域之间流转和分配。因此，制定用水总量控制方案动态调整机制，是用水总量控制方案的重要组成部分。

区域水资源消耗总量控制方案应强化用水总量的监控。2012年水利部启动了国家水资源监控能力建设项目，计划用3年时间完成近期建设，基本建立与用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污相适应的重要取水户、重要水功能区和主要省界断面三大监控体系，基本建立国家水资源管理系统框架，初步形成与实行最严格水资源管理制度相适应的水资源监控能力。目前基本实现了对占全部颁证取用水总量70%以上的重点用水大户的监测，为区域水资源消耗总量控制方案的监控、监测提供基础。同时，区域用水总量控制方案的监测和复核，应充分利用现有水文测站、地下水观察井等资料，利用这些资料互相进行合理性检查，保证总量控制监测资料的科学性、合理性。

三、流域和区域相结合的水资源消耗总量控制

流域和区域相结合的水资源消耗总量控制，是有效实施水资源消耗总量控制管理的基础。水法第十二条规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，为有效实施流域和区域相结合的水资源消耗总量控制管理奠定法律基础。流域和区域相结合的水资源消耗总量控制管理，符合河流水力联系的基本规律和水循环的基本规律。流域和区域相结合的水资源管理体制，在实践过程中已经积累了大量的管理经验，以黄河为例，在黄河水资源管理和调度中，明确流域和区域的事权划分和责任权利义务；取水许可管理流域机构按照授权，在授权范围内实施取水许可管理等。

流域和区域相结合的水资源消耗总量控制，是有效实施水资源消耗总量控制管理的重要途径。水资源消耗总量控制管理实施基础是用水量的监测计量，目前面临的主要问题是如何实现准确的用水监测和计量。由于国民经济用水行业众多，消耗性用水涉及城乡居民生活用水、工业生产用水、农业灌溉用水、生态景观用水等，实现对各类用水户监测的全面覆盖需要投入大量的人力、物力；不同行业的用水特点具有较大的差异，也为监测带来困难，生活和工业用水具有相对均匀的用水过程，农业灌溉用水过程呈不均匀和相对集中的特点，且具有较强的时效性，生态景观用水对过程的要求不高甚至是不连续的用水过程；我国南北气候差异也为用水监测带来难度，如我国南方地区的灌区，大多河网纵横交错，灌区本身既是降雨产流场所，也是河网汇流的重要环节，存在河道径流和灌区用水多次重复的问题，仅仅监测主要取水口引水难以反映灌区实际水量消耗情况。针对这些问题，需要思考如何进行监测才能满足水资源消耗总量控制管理的要求。流域和区域相结合的水资源管理体制，为实施水资源消耗总量控制管理提供有效途径，充分依托流域水文站网，在区域用水监测统计的基础上，通过河段水量平衡方法，对不同河段所属区域的水资源消耗总量进行合理性检查，复核区域水资源消耗总量，科学合理评价区域水资源消耗情况，为有效实施水资源消耗总量控制管理提供管理依据。

四、水资源消耗总量控制管理的建议

从近年来管理实践情况分析，目前，最严格水资源管理制度的“三条红线”中，用水总量、用水效率管理的难度较大，主要表现在基础数据的准确性和合理性，现阶段要达到数据的准确性尚不具备条件，应将重点放在数据的合理性方面。在用水总量控制方面，建议：第一，应研究用水总量控制涉及的水源，如地表水、地下水、再生水、矿井疏干水等水源应计入用水总量的范畴；第二，应针对我国南北气候的特点，研究用水总量的监测内容；第三，应研究丰、平、枯年等情况下的用水总量控制方案，一般丰水年降雨丰沛，用水量相对较少，枯水年降雨量少，用水量较多，用水总量控制方案应能够反映丰枯水年的用水变化规律；第四，应在现有水资源监控能力建设的基础上，研究不同河流、区域用水总量核算技术方法，如河段水量平衡方法、水量还原方法等，依托不断强化的监测资料的积累，建立和不断完善用水总量核算技术体系。■