理清概念，确保水资源消耗总量和强度双控行动有效实施

中国水利水电科学研究院教授级高级工程师　甘　泓

理清概念，确保水资源消耗总量和强度双控行动有效实施

中国水利水电科学研究院教授级高级工程师甘泓

我国“十三五”规划纲要提出要对水资源消耗实行总量和强度双控行动，国家发改委等九部委也及时发布了《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》，明确了水资源消耗的管控指标。以水资源用水总量控制为目标，加强水资源消耗总量控制，成为当前加强水资源管理工作又一个新的切入点。鉴于此，有必要对水资源消耗总量的基本概念和内涵加以梳理，使水资源消耗总量和强度双控行动既不因水量关系复杂而难以实施，也不因概念把握不准而走偏。

一、关于水资源取供用耗排过程

众所周知，人类社会通过工程措施对水资源的利用过程可表述为经济体中的水资源运移转换过程，这一过程可分几个环节对水量加以掌握和控制，即从江河湖库及地下的提取环节，由水管理单位对各类用水户进行分配的供给环节，用水户获得水量后的使用环节，用水户在使用过程中的消耗环节，以及用水户使用后的处理回用与排放环节。这些环节总体上可简称为水资源的取供用耗排过程。针对各个环节的水量全面进行监测计量、统计核算、监督控制、制度约束是水资源管理的重要内容，加强各环节的监控也是未来提高水资源管理效率的必然选择。如图1左侧柱状图所示，在水资源利用各环节中，存在着水量的递推转换关系，每次转换都会产生水量折减或水量损失，最终形成的总水量组成如图1右侧饼状图所示。当然，基于水资源管理手段的差异及水资源取供用耗排过程自身的特点，部分环节之间的界限并不清晰。一方面是由于一些损失水量有时可忽略不计，如水库、灌区的取水与供水，灌溉的供水与用水，城市水厂的供水与用水等。另一方面也是为了统计工作上的便利可行而人为加以简化合并。我国水资源公报编制规程中将用水的损失水量计入用水量中，使得区域总供水量等于总用水量，避免了因分析用水损失水量带来的不必要麻烦，突出了供水的水源分类指标和用水的行业用水分类指标，提高了可操作性。

图1　水资源取供用耗排过程水量变化及总水量组成示意图

目前，我国现行水资源管理制度在提取环节、供给环节、使用环节、消耗环节、排放环节都有不同程度的监控和管理措施，除水资源消耗环节外，取水许可及水资源论证制度、水资源监控能力建设工程、供水管理、用水量统计调查及总量控制、废污水排放许可及监控等都有相应的管理措施，在各个环节进行了较为系统、严格的监督和控制，使水资源的开发、利用、节约、保护能够得到合理、有序的推进。

二、关于水资源消耗总量

这里的水资源消耗总量可以理解为《水资源术语》中的用水消耗量，即“在输水、用水过程中消耗掉而不能回归至地表水体和地下含水层的水量”，而不包括非用水消耗量。有两种界定方式，一种是以水资源消耗环节的总消耗水量与取、供、用三个环节的损失水量之和作为水资源消耗总量，反映经济体从环境获取水量后到真正使用过程中所有损失和消耗的水量，是一种广义的水资源消耗。其中，取水损失、供水损失和用水损失，可分别定义为从环境提取过程的损失、从取水水源到供水设施及加工过程的损失、从供水设施到用水户之间的损失。另一种则仅包括消耗环节中的消耗水量，即最终消耗于人们生活、经济生产和生态维持的水量。可表示为：消耗量＝用水量－排放量。其中，用水量应为扣除用水损失之后的水量，而我国水资源公报中的用水量包括了用水损失水量。在水资源消耗总量中，包括净消耗水量和消耗损失水量。净消耗水量是人类生存、经济生产、生态系统维持所需水量，这部分水量一般难以降低，但在不同区域、不同产业也存在削减的空间；而消耗损失水量是用水户在使用过程中的损失，是由于节水意识薄弱、节水技术水平较低、消耗损失难以控制所产生的水量，应该加强控制。

水资源消耗量是反映区域水资源开发利用程度和效率最为有效的指标，我国水资源公报编制规程给出的估算方法是：在用水统计、典型调查和专项试验等工作的基础上，按照用户分类和耗水率（耗水量占用水量的百分比）的差异进行归类估算。一般认为，当用水总量一定的条件下，可通过提高用水重复利用率、压缩用水过程中的消耗损失、降低废污水排放率等途径，提高水资源的利用效率；或设法降低水资源消耗水量（包括净消耗和消耗损失）以减少用水总量。与用水量不同，消耗量在直接监测计量上尚无现实可用的解决方案。

世界银行提出的ET（蒸腾蒸发量）管理概念，正是针对水资源消耗总量而采用的分析技术和提出的管理措施。我国在全球环境基金和世界银行的资助下，正在积极推动水资源消耗重要标志性指标ET的技术探讨与政策制度的研究，并取得了可喜的成果，也期待能够早日直接用于水资源管理实践。谢森传教授（2010）曾质疑水资源ET管理的可行性，也说明ET技术在水资源管理上的应用仍然是任重道远。

三、关于水资源消耗总量控制

我国最严格水资源管理制度建立了“三条红线”控制目标，其中“用水总量控制红线”正是基于上述用水环节制定的各地区各行业用水量上限值。国家发改委的指南明确了水资源消耗总量和强度双控行动是以用水总量为控制目标，符合国务院颁布的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中明确的监控对象。水资源取供用耗排各环节的水量均应以此目标为基础，强化水资源约束性指标管理，除对用水总量的监测统计、管理控制外，其他各环节的相关措施也是必不可少的，从而形成“一个目标、多种手段”的管理控制合力。但是，基于目前水资源管理及相关信息的统计核算制度，直接对水资源消耗总量的监控缺少可靠的信息基础、有效的技术方法和可行的制度保障等，难以直接对水资源消耗量进行监控，其在监测计量与统计核算上仍缺少科学依据和技术手段，成为水资源管理中的短板。

然而，在行政管理层面上，无论如何理解和界定水资源消耗总量，其分析计算方法应是统一的、固定的和连续的。在制定实施方案时，应充分了解和认识到水资源消耗总量与取水总量、供水总量、用水总量在概念上存在的差异，建立水资源消耗总量与用水总量之间的数量关系。既要厘清两者之间的关系与差别，也要避免纠缠于概念和方法的异同；既要在理论上开展技术方法的研究探讨，也需在方法上提出切实可行的实施步骤，以使水资源消耗总量和强度双控行动得以有效实施。

当前，我国水资源管理正在面临前所未有的挑战，无论是中央决策部门从生态文明建设战略高度提出的工作任务，还是水资源问题愈加突出所产生的“逼迫”效应，水资源精细化管理已经提到议事日程上。水资源消耗基础信息的统计核算是水资源取供用耗排过程中唯一缺少监测计量手段的环节，是提高水资源管理效率的短板。在水资源管理工作中，最严格水资源管理制度需要对分行业的水资源用水总量进行全面合理的统计分析，水资源消耗总量和强度双控行动需要建立水资源消耗总量与用水总量的数量关系，水资源资产负债表编制直接建立水资源取水总量和排放总量与环境中的水资源资产之间的联系，以及县域水资源承载能力监测预警及评价、水效领跑者行动、节水合同管理、水权制度建设、水资源资产确权、地下水压采计划等实质性管理措施及制度建设，都提出了对水资源取供用耗排过程各个环节的基础信息要求。因此，水资源管理面临的挑战也是提升水资源管理水平的良好时机，需要在现有工作的基础上，进一步提高基础信息的获取能力和途径，加强水资源消耗环节的科学研究、技术应用及试点试验，弥补对水资源消耗环节中的监测计量与统计核算的不足，促进水资源消耗总量和强度双控行动的有效实施。■