加强水资源监控能力建设为水资源双控行动提供支撑

中国水利水电科学研究院水资源研究所总工程师、教授级高级工程师　蒋云钟

加强水资源监控能力建设为水资源双控行动提供支撑

中国水利水电科学研究院水资源研究所总工程师、教授级高级工程师蒋云钟

水是生存之本、文明之源、生态之基，水安全是涉及国家长治久安的大事。2016年，十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出“落实最严格的水资源管理制度。建立健全资源高效利用机制，实施水资源消耗总量和强度双控行动，强化目标责任，完善市场调节、标准控制和考核监管”。

落实最严格水资源管理制度，强化水资源消耗总量和强度目标责任，完善考核监管手段，实施水资源消耗总量和强度双控行动，必须加强水资源监控设施建设，掌握来水、取水、用水和排水动态，保证第一手信息的准确性、科学性和精细化，为双控行动和最严格水资源管理制度等提供支撑手段和科学依据。

一、水资源消耗总量和强度双控对加强监测计量的要求

水资源双控行动的主要目标是按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期水利工作方针，加快落实最严格水资源管理制度，严控水资源消耗总量，实行用水总量控制，强化水资源承载能力刚性约束，促进经济发展方式和用水方式转变；严控用水强度，大力提升各行业用水效率，建设节水型社会。实施双控行动，必须完整、准确、及时地获取各个层面水资源管理信息，掌握区域和流域水资源开发利用和节约保护方面的最新数据和最新趋势，制定有针对性的政策和行动措施。水资源监控能力的提升和水资源管理信息系统的完善，对双控行动有着重要的意义，主要体现在以下三个方面。

一是双控行动要求健全用水总量和强度双控指标体系，强化约束性指标管理，需要利用水资源监控平台对指标进行精确描述，实现指标信息的“红线能显”。在省、市、县三个层级的用水总量控制指标体系建立和具体指标分解过程中，以及在53条跨省重要江河流域水量分配过程中，需要水资源监控平台协助规划和管理部门把用水总量控制指标细分和展示，落实到流域和水源。在用水消耗强度指标管理上，需要信息平台把万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数等逐级分解到省、市、县三级行政区，明确区域强度控制要求。

二是双控行动要求建立水资源承载能力预警机制，强化水资源刚性约束，需要利用水资源监控平台对规划和建设项目水资源论证、取水许可台账和实际取水量进行动态跟踪，及时对可能超出承载情况进行预警，实现动态信息的“现状能监”。在以县域为单元开展的水资源承载能力评价中，建立预警体系和发布预警信息，都需要水资源监控平台来动态跟踪和及时统计，从而强化水资源承载能力对经济社会发展的刚性约束作用，把实施区域限批等强制手段落到实处。

三是双控行动本身就要求提升水资源计量监控能力，强化双控管理手段，需要利用水资源监控平台从微观监测到宏观决策全面支撑双控行动，实现管理决策的“管理有措”“决策有助”。通过取用水户、水功能区和大江大河省界断面等三大监控体系，利用全国近2万个国控监测点不断获取数据，尤其是对全国县域为单元的用水总量、工业用水、农业灌溉用水的重点户进行监测和计量，利用水利部、流域、省（自治区、直辖市）等三级监控平台水资源管理业务的互联互通，使双控行动的决策者和执行者可实时、准确地掌握省、市、县三级行政机构的水资源消耗总量和强度情况，从而使行动的政策和措施更有针对性，获得更好的控制效果。

二、我国水资源监测计量现状及差距

近年，水利部高度重视水资源监控能力建设工作，2005年启动了城市水资源实时监控与管理系统试点建设项目，2012年启动国家水资源监控能力建设等重点项目，对全国重点取用水户、重要水功能区（含地表水饮用水水源地）、大江大河主要省界水量和水质断面开展了监控体系建设工作。目前，大部分国控监测点具备了实时采集和传输能力，传统的巡测和统计工作也得到进一步规范，全国建立了覆盖水利部、流域、省（自治区、直辖市）和部分地市县的水资源管理信息平台，积累了大量基础信息，初步具备对水资源及其开发利用情况、管理情况和调配情况等进行及时跟踪和动态分析的功能，对双控行动要求的总量控制、定额管理以及水权分配等目标可提供一定的支撑作用。

2012年，水利部、财政部联合印发《国家水资源监控能力建设项目实施方案（2012—2014年）》（水资源〔2012〕411号），在水利部、七大流域机构和31个省（自治区、直辖市）以及新疆生产建设兵团开展国家水资源监控能力建设项目。项目按照“三年基本建成，五年基本完善”的总体部署，分两个阶段开展实施。第一阶段为2012—2014年（以下简称一期项目），基本建立国家水资源管理系统，初步形成与实行最严格水资源管理制度相适应的水资源监控能力。一期项目建设的主要内容包括取用水、水功能区和大江大河省界断面等三大监控体系，以及水利部、流域和省（自治区、直辖市）等三级水资源监控管理信息平台建设。目前一期项目已经基本建设完毕，总监控河道外取水年许可水量为2 431亿m3，总监控实际年用水量约为2 200亿m3，实现了对全国约75%的河道外取水许可水量和36%总用水量的在线监测，对86%的全国重要江河湖泊水功能区的水质常规监测，对重要地表水饮用水水源地的水质在线监测，对大江大河省界水质断面的水质常规监测全覆盖，水量监测较原有水平提高两倍以上。

国家水资源监控能力一期项目的建设成果，尤其是对基层取用水户实时监测和对流域、区域用水审批及实际用水情况统计分析的成果，可直接支撑双控行动。在数据获取方面，根据实际情况，综合利用多种监测方式，对集中取水的取用水大户等双控重点监控对象，采用及时性强精度高的在线监测方式（主要为自动监测站），对量多面广的分散取用水户，采用价格相对便宜的离线计量方式（主要为水表等规范计量方式），新建的监测设备均符合项目标准，并可与其他监测统计数据相互校正；在数据时效性方面，各级水资源监控管理平台上可以查看到每小时的监测点取用水量，每6个小时的水源地水质变化情况，每天的大江大河省界水量断面流量信息，每个月的大江大河省界水质断面巡测信息；在预警机制方面，国家水资源监控项目结合最严格水资源管理制度“三条红线”的考核指标，在全国七大流域和31个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团进行了重点区域和用水户指标监测预警。根据实时监测上报的用水户用水信息，即时统计分析区域或流域用水总量、农田灌溉水有效利用系数和主要污染物入河湖总量等指标，通过与分解到区域或者流域的控制指标值进行对比，一旦发现监测值接近或者超出控制指标值，系统会及时预警，从而为水行政主管部门对用水强度管控提供监督支持。

一期项目基本建立了水利部、各流域和各省（自治区、直辖市）的水资源监控管理信息平台。平台除了汇集各流域、各省（自治区、直辖市）监控的取用水户、重要水功能区以及省界河流控制断面的水量、水质监测信息，还集成了海量的水资源基础信息，包括社会、经济、水利工程、各种规划、计划和执行情况等信息；在线监督各流域、各省（自治区、直辖市）取水许可、水资源论证、计划用水、节约用水、入河排污等水资源管理制度的执行情况；实现国家取水许可、水资源论证、计划用水、节约用水、入河排污口设置等业务的在线处理；可在水利部、流域和省（自治区、直辖市）以及新疆生产建设兵团之间进行业务审批、信息上传和下达等。平台对各级水资源日常业务提供了数据和功能支持，保障了双控行动的顺利实施。

但就目前的实际监控能力和管理水平看，距离双控行动的需求还有一定差距，主要存在以下几个方面的问题：

一是水资源监测计量的覆盖度不足。目前虽然对全国2 200亿m3的年取用水量进行了在线监控，但仅达到全国年总用水量的36%，对于全面掌控水资源消耗总量和强度还是远远不够的。现在重点监控颁发取水许可的取用水大户，对尚没有颁发取水许可的农业取用水户和中小取用水户涉及不够。

二是计量方式落后，在线监测率不高。根据2014年全国水资源管理年报，全国实现取用水计量监测的用水户中，大部分为监测设备机械水表等传统计量设备，能够在线传输的监测设备仅占48%，其中还有部分监测设备涉及老化、技术落后、标准不统一、维护资金不足等问题，造成数据传输不及时、异常数据频发等故障。

三是对监测数据利用分析不够，没有完全发挥监测数据对双控的作用。目前，虽然基本上建立了一套水资源监控体系，但现在重点关注的还是维护数据质量、保障监测数据的上报完整和及时性，对监测数据的充分利用还有不足，要发挥监测数据对双控行动的直接支撑，还需要进一步完善。

三、加强水资源监控能力建设及对水资源双控行动的支撑

为了更好地实行最严格水资源管理制度，为水资源消耗总量和强度双控提供更为有力的技术支撑，国家水资源监控能力建设项目于2016—2018年开展二期项目建设：一是通过扩大监测范围，密织各类监测点，进一步提高水资源监测计量覆盖度、准确率、及时率；二是通过全面提升平台智能化和精细化水平，强化监测数据在双控行动中的利用效果；三是通过完善业务应用系统，进一步提升水资源信息化对水资源业务管理的支撑作用。

国家水资源监控能力建设二期项目中将进一步理顺各流域、各省（自治区、直辖市）水资源监控系统的建设思路，保障监控系统基础设施的定期维护和更新换代，要求各级规模以上的新建监测点要以在线监测方式为主，信息采集和传输设备符合国家水资源监控能力建设项目的标准，确保水资源监控数据准确率逐步提升、监测数据稳定上传。

二期项目将针对双控行动不同阶段的政策和技术要求，扩展信息范围，丰富展示成果，逐步完善中央、流域和省水资源管理系统三级平台建设，充分利用监测数据，加强对业务的支撑能力。一是结合水文、气象、环境、经济、社会等数据，形成完整的水资源数据体系，确保对水资源管理业务的支撑能力；二是补充水资源大数据分析信息服务系统，构建水资源大数据服务平台框架，整合水资源监控多源数据，研发水资源监控大数据分析处理服务，开发水资源监控大数据综合服务；三是补充建设针对以智能手机为代表的移动终端开发国家水资源管理移动应用系统，提高水资源数据业务的实效性，增强对应急事件的监测与处理能力，实现水资源业务的移动式办理。

为准确提供水资源消耗总量控制必需的实际用水数据和用水效率情况，二期项目将进一步扩大国控点范围，对年取水量大于50万m3的工业取用水户、大于100万m3的公共供水取用水户和重点中型以上灌区取水实现在线监控，基本具备对全国80%以上的许可水量、约50%的总用水量在线监测能力。在对重点用水户、大型灌区等规模以上用水户进行直接监测的同时，还对规模以下的小用水户和中小型灌区采用抽样调查、统计分析的方式间接监测，两者合理而科学结合后形成相对完整的水资源监控信息，及时为双控行动提供覆盖全国各个层级的实时水资源消耗总量信息，开启用水总量控制的精准管理模式。

实施水资源消耗总量和强度双控行动目的是为有效应对水资源短缺和浪费问题，严格控制水资源消耗总量和强度，保障国家水安全。国家水资源监控能力建设项目是为了提高水资源监控能力和水资源管理水平而开展的。双控行动的开展有效推进了水资源监控能力建设项目的系统完善和持续应用，而水资源监控能力建设项目是对双控行动的技术支撑，也是双控行动的重要保障。同时，水资源监控能力建设是个持续的过程，需要不断提高监控信息的完整性、及时性和准确性。■

（中国水利水电科学研究院甘治国、水利部水资源管理中心万毅参与本文撰写）