我国公务员考录制度研究

苗俊玲　曾　颖



我国公务员考录制度研究

苗俊玲曾颖

公务员考录制度的完善与否关系着人才选拔制度的公平公正与我国行政现代化的发展。经过多年建设，公务员考录制度在规范考录程序上虽然取得了很大成效，但是，公务员制度仍存在一些问题。本文对公务员考录制度的现状进行了详细分析，并提出了相应的对策。

公务员；录用制度；存在问题；制度完善

我国公务员制度是在传统的干部人事制度基础上发展而来的，建立过程中借鉴了西方国家文官制度的科学因素。公务员制度一直以科学性、公正性为方向，但是由于发展历史不长，在实践中逐渐暴露出一些问题。

一、我国公务员考试录用制度现状

公务员考录制度应尽可能公开、公正，一方面能起到吸引和招募优秀人才的作用，另一方面能为行政发展的科学化、现代化提供人力资源保证。目前，我国公务员考录制度还存在诸多不完善的地方。

1.报考条件设置缺乏公平性

公务员考试录用制度的公平性问题是公务员制度的入口环节，该环节是否公平、公正，关系着公务员人才队伍的未来发展。中国人事科学研究院2013年《公务员考录公平性研究》表明，我国公务员考录总体上是公平的。［1］但考录的具体要求并不一样，在差别性的考录环节中仍表现出公平性不足。具体来说，一是对于专业化需求较强的岗位在报考条件设置上专业化不明显，结果招录进去的人员无法承担岗位职能，影响工作效率；二是设置专业呈现出不均衡性，技术类很强的专业往往供不应求，而一些专业则找不到需求的岗位。比如，公共事业管理专业在公务员招录条件中需求的人数很少，以至于学生怀疑自己当初的选择。三是存在招录部门内部制定报考条件，在报考上偏向系统内部子女。比如，在报考条件上设置性别、学历、身高、健康状况、民族、婚姻状况等要求。四是量体裁衣，专人定制现象。有时会出现依据某个人所具备的条件来设置报考资格和条件，从而影响公务员制度的公正性。

2.考试内容存在缺陷

公务员考试由笔试和面试两个部分组成。笔试部分的考试内容对中央国家机关和对地方党政机关的要求都是一样的，考试内容都是统一的。考试内容涉及的知识点多而杂、题量偏大，试题缺乏针对性，十分不利于专业人才的选拔。同时，在试题的设置上，考核的试题在形式上和内容上侧重于考察应试者的机械记忆力，而忽略了对现实应用能力的考察。比如，缺乏对实际公务员工作相关的行政执行能力、判断决策能力的考察，这在一定程度上影响了对公务员在工作中实际表现的判断。就面试部分来说，“在面试过程中缺乏对应试者价值取向、心理素质和职业道德素质的测评，”［2］面试模式僵化，一些固定的测评要素被社会熟练掌握，考生通过报考辅导班、购买教辅材料即可获得相关知识，导致了考官与考生沟通固定化、考生答题模式化，面试环节因此丧失了实际考核意义。

3.公务员考试效度低

效度即有效性。具体到公务员考试录用制度方面，意味着考试的方式和效果能否反映出所要考察的内容。如果采取一刀切的方式，就会掩盖中央和地方的区别，对选拔人才也具有不公平性。我国目前的公务员考试在组织形式上实行省级以上和省级以下两层组织机制。公务员考试主要针对综合管理类和行政执法类职位公开进行考录。但是，在考试内容、科目设置及考试形式上的要求不论是省级以上，还是省级以下基本是相同的。虽然中央国家公务员在能力测度方面的要求更高一些，但是区分性并不大。为避免这种考试形式的不足，公务员制度一直在推进分类分级考试。2015年，不仅申论试卷是由省级以上机关和地市级机关分别命题，行政能力测验也是分别命题。这样保证了省级以上和省级以下行政机关对不同人才和专业的需求，提升公务员考试的效度。

4.存在监管缺位现象

公务员制度尽管在不断完善，但是在考录过程中权力集中的现象仍然是其面临的一个主要问题。一方面招录权力的集中会提高人事招聘的效率，优化公务员人事组织结构，另一方面也会造成因权力集中而产生的权力膨胀，滋生腐败问题。近年来，考公务员考录过程中出现的违纪现象屡见不鲜。比如，福建省一考生报考省委一科员职位，笔试、面试环节均为第一名，最后却被电话告知性格原因不予录取。这些现象的产生归根结底源于目前缺乏一套完善的监督机制对公务员的考录过程进行有效监督，从而影响了公务员制度的公信力，及在社会上的认可程度。公务员考录制度主要存在的问题如下：“一是缺乏一套较完备的考录监督系统，用以规范考录过程，提高考录效率；二是监督部门不够独立，促使监督不力；三是立法工作滞后。”［3］迫切需要建立一套符合我国国情的完善的公务员考录监督体制用以规范公务员考录的过程，实现考录的公平、公正。

二、我国公务员考录制度问题的原因分析

作为公务员制度重要内容的考录制度在其发展过程中吸收了西方公务员制度的优秀成果，但是由于发展时间较短，各国国情又存在巨大差异，公务员考录制度在运行中不可避免地存在不足之处。

1.缺乏优良社会环境的支持

公务员制度的运行需要良好的社会环境和法律支持。我国家族主义伦理占据主导地位，家族主义伦理中的裙带关系、亲戚关系致使我国公务员的工作环境常常由亲情关系代替工作本身的客观关系，结果造成了“一人飞升、仙及鸡犬”的现象。就社会资源分配来说，在社会中处于资源优势的群体，为了谋取更大的利益，利用自身优势聚敛更多的财富，在考录环节中，优势群体会有更多的内部消息，而大多数人成为“陪考”，这就影响到了考录制度的公正性。占有社会资源较多的群体拥有更大的竞争优势，其他群体的利益则被剥夺。就法制来说，法制观念的发展远远跟不上社会发展的步伐。尽管有公务员法、组织法及相关法律制度，但是，对于公务员的违法行为，人们通常采取舆论谴责的方式，很少拿起法律的武器去伸张正义，结果助长了行政不良行为。优良的社会环境会促使管理者及公务员本着公正、公平的方式进行考录，而环境不健康，就会出现裙带现象、违规违法行为。

2.受“官本位”思想的影响

“官本位”的形成在我国有着深厚的历史渊源，人们对官的期望一直非常高。尽管我国现在的社会条件与“官本位”思想产生时的传统农业社会有着天壤之别，但是对官的期待与向往并没有因时代的区别而减弱。人们对“官”的理解总是停留在权力和福利方面，对于官员的公仆角色并没有随着公共行政的发展而有所改变。我国服务型政府的提倡虽然一直强调官员的服务意识，但现实的社会状况仍在强化“官”的优势。随着时代的发展尤其是改革开放之后，企业在提高收入、缓解就业压力方面存在优势，促使考公务员的热潮有所减退，一定程度上冲击了官本位的思想。但是，由于其存在广泛的社会基础，加上近年来面临的严峻的就业形势，公务员相对于企业存在工作性质稳定、待遇高、工作轻松的优势，仍是大学生的首选工作。从下图2010到2015年公务员报考人数的变化可以看出人们对公务员的热情和期盼。尽管2015年公务员录取比例大约为64:1，低于2014年的77:1，但是对于考录过程来说，也是一项非常大的工作。招录过程的不公平性、不公正性也因招录工作的繁重在所难免。144470.html）

（图表来源：http://www.gjgwy.org/201412/

3.公务员制度起步较晚

与西方发展较为成熟的文官制度不同，我国的公务员考录制度虽有两千多年的封建选官制度作为基础，但是建立现代的公务员制度却是改革开放之后才逐步展开的。从1984年《国家工作人员法》到1993年《国家公务员暂行条例》，再到2005年《国家公务员法》的颁布，我国国家公务员制度终于有了相应的法律支持，这对于加强我国公务员队伍素质建设、健全公务员管理体制具有十分重要的意义。但也必须看到，我国的国家公务员制度的建立在时间上只有短短的几十年，与近代以来西方建立的完善的选官制度相比，不仅有时间上的差距，在法律体系的完善上也存在着不小的差距。《国家公务员法》对于考录制度的规定也是宽泛的，并没有形成有地方特色或行业特色的专门的考录制度。

三、完善我国公务员考试录用制度的建议

公务员考录制度的健全与否关系着行政管理的效率，也关系着公务员队伍的质量。本文认为，当前考录制度应从四个方面展开。

1.继续推进公务员考试的分级分类建设

中共十八届三中全会决定明确提出，要深化公务员分类改革。2014年全国公务员管理工作会议指出，要以深化公务员分类改革为重点，加快建立专业技术类、行政执法类公务员管理制度。［4］分级分类建设是我国从根本上解决公务员考录制度的出路。分级分类意味着不同级别的公务员有不同的招录途径和培养机制，对专业技术类和行政执法类的公务员来说，考录制度是最基础环节。针对这两类职位的公务员，分类建设更为重要。在招录制度中，分类建设意味着不同的行政职位需要不同的专业技能、文化水平和身体素质。报考专业的设置必须呈现差异性，报考内容也需灵活掌握。在分级分类基础上才能进一步考虑招录条件的公平性。因此，继续推进分级分类建设是公务员制度的发展方向。

2.科学设置报考条件

在报考资格审查过程中，公务员考试主管部门与用人单位要严格审查报考者送交的报考资格条件；应围绕职位本身需求这一中心，在报考条件的设置上本着以人为本、公开、公正、公平的原则严肃审查报考条件的设置，根据需要扩大选拔范围，杜绝量体裁衣、专人定制现象。对于专业性需求较强的岗位，在报考条件设置上应注重强调专业素养。目前，我国在公务员招录考试中对法院、检察院系统设有专门的招录系统，海关、卫生行政部门、质监部门等更强调专业素养。此外，考录条件中应放宽专业、年龄、性别、工作年限等限制性条件，给考生报考的机会和权力，把优秀的人才吸引到公务员队伍中来。

3.推进公务员考试内容和考试方式的多样化

公务员考录制度存在考试内容灵活性不够及考试方式单一的问题，在推进我国公务员分级分类建设前提下，对公务员考录制度的改进可以从以下内容展开。一是根据用人单位和岗位要求设计考试内容和考试方式。虽然在推进分级分类的前提下，申论和行政能力测验已经分别出两套题，但是，省级以上和省级以下的部门目标和所需专业差异非常大，还需进一步细化。二是所设计得考题题目内容过于宽泛，这样的试题可能更多地考察学生的知识面及灵活处理能力。对于大部分考生来说，仍是通过机械做题的方式掌握知识点，考题多是考记忆。所以，考试内容的专业性如何体现出来就成为改革的一个重要内容。

4.进一步完善公务员考录制度的监管环节

对公务员考录制度的监督既要重视内部的监督也要重视外部监督。实施内部监督要明确内部监督的程序和实施细则，发挥考录主管部门和党组织的监督检查作用，依法规范考录环节，避免用人单位的不正当参与。实施外部监督应设立独立于行政系统之外的监管部门对公务员的考录实施监督。目前，在美国，类似的机构为美国国会的独立调查机关——总审计署。我国则可以组建专门监督考试委员会，其组成可以吸收相关部门的代表。比如，行业代表、纪检部门、媒介代表等，并赋予权力使其具有较高的权威性和独立性，监督公务员考录的展开，随时发布考录动态，确保考录工作的透明、公开、公正。对于考录过程中出现的贪污腐败、违法乱纪问题应依照法律严肃处理，处理过程透明，公开接受社会各界的监督，从而确保监督工作落到实处、发挥实效，使人才选拔在客观公正的环境下展开，提高公务员考录制度的社会公信力和社会影响力。

［1］任文硕.公务员考录公平合理是灵魂［J］.人力资源，2014（12）.

［2］王曙光，张莉.我国公务员考录制度的问题及建议［J］.商业经济，2013（03）.

［3］陆远权，邹成城.我国公务员考录制度存在问题极其对策［J］.行政论坛，2011（06）.

［4］曹永胜.我国公务员考试录用制度的成效、不足及完善［J］.中国行政管理，2013（07）.

（作者单位：燕山大学文法学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.034

本文是燕山大学博士基金项目（编号：B986）的阶段性成果］