南京教育领域激活政府投资与社会资本深化合作的机制创新研究

吴湛坤



南京教育领域激活政府投资与社会资本深化合作的机制创新研究

吴湛坤

2015年5月，国务院颁布《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，文件中特别提出了“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在……教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与”。结合南京市教育领域，尤其是具有特色办学理念的建设项目，借鉴国内外教育产业与社会资本合作的先进做法，以教学特色和艺术专长为主线，研究分析南京某艺术学校新建项目的总体方案、资金投入和体制机制等内容，参考国内同类学校的办学经验，分析比较文化产业与艺术教育相结合的途径措施，多元化拓宽教育领域政府投资与社会资本结合的可行性方案，努力构建让不同禀赋、不同个性的学生在一个宽容博大、复杂多样的教育生态中发现自己的特质，舒展自己的个性，提高自己的本领，最大限度地满足南京社会多样化的人才需求。

一、教育发展现状和教育投入分析

在经济发展新常态的大背景下，南京市坚持实施“打造世界教育名城、建设学习型城市、促进人的现代化”战略，目前，已基本建立起较为完善的现代教育体系，形成基础教育、职业教育、高等教育和继续教育高度融合、协调发展的新格局，努力实现教育发展从全面普及、全面合格走向更加优质，更好满足，从相对单一的教育供给，到为学生提供丰富多彩的教育服务，全市教育事业取得了令人瞩目的成就。

教育是南京经济社会发展的基础，教育正成为城市的软实力和竞争力，成为“强富美高”幸福南京的有力支撑，同时教育的可持续发展离不开学校的努力和政策的扶持，但更需要教育投入的持续增长，随着南京经济总量的稳步提升，教育领域特别是年度教育投资逐年增长，从2010年30.27亿元已经增长至2014年60.74亿元，5年时间教育投入翻了一番，高于南京全社会固定资产投资增速（表1，图1、图2）。

表1　南京近五年教育及相关投资指标一览表　单位：亿元

图1

图2

2015年南京市教育投入继续保持增长态势，上半年南京市教育投资完成52亿元，较去年同期又大幅增加21.9亿元，增长率达到72.7%，增速居服务业14个行业门类之首。市教育部门围绕中长期教育规划纲要目标任务，深化教育改革，创新体制机制，扩大教育开放，提升教育品质，全面推进更高水平教育现代化建设，在2015年的工作目标上，全力推进全市重大教育项目，不仅在资金安排上给予重点支持，同时在扶持政策和协调机制上建立有效机制，将在建教育项目纳入市政府重大项目的挂图作战，高位协调、全力推进解决建设中的难点问题。

教育建设的快速发展，离不开财政性资金的有力保障，但问题是现阶段市级财政预算中教育支出的增长仍满足不了新常态下教育领域建设项目的资金需求，需要项目建设单位自筹配置的自有资金比例也在逐步提高。根据多渠道了解，2014年度教育自筹资金已经占到年度教育完成投资的88.78%，财政资金投入比例已不足两成，政府资金的捉襟见肘事实上在倒逼学校通过贷款负债来筹措资金，这既与公益性的义务教育属性矛盾，也挤占了学校正常教学开支，在一定程度上制约了学校的发展。

如果在项目启动之初就统筹研究落实资金来源和深化引入社会资本的方案，则可以打造一个教育功能完备、设施配套齐全和体现现代化办学理念的高等职业院校的样板工程。

二、PPP在国外教育领域的实践模式

图3

从全球来看，2014年欧洲PPP模式共82宗，共计金额近200亿欧元，其中教育领域占14宗，占比17%（图3）。经过多年的尝试与探索，世界各国根据自己的国情摸索出适合本国教育发展的教育PPP模式，具体表现形式有以下几种：

1.学校基础设施项目PPP模式

PPP是目前大型基础设施建设广泛采用的方式，具体操作形式多样，常见的模式有BOT、EPC等形式。政府允许私营机构对公共设施进行集资、建造并在规定的时间内由私营部门经营和管理，在此期间，政府部门租借这些设施使私营部门获得资金收益回报，待合同期满后所建设施交还给政府。目前世界上采用基础设施PPP模式的国家有英国（私人融资计划，PFI）、澳大利亚、埃及等。以英国为例，英国儿童学校家庭部（DCSF）2007年已签署了115项PFI合约，设计总价值约48亿英镑。苏格兰和威尔士政府也签署了20项教育PFI合约。

2.公校私营模式PPP模式

公校私营是指政府与私营部门就公立学校的管理或学校某些方面的管理签订合约，学校仍是公有性质受政府拨款，但学校或学校某些方面的经营管理由私人部门负责。私营部门可与教育主管部门就学校的经营目标、结果评估、经费、课程、教育时间、学生评价等方面达成协议，根据合约经营学校以获得报酬。公校私营是基础教育领域常见的PPP形式，发达国家和发展中国家都有这样的举措，如美国、英国、卡塔尔、哥伦比亚等。美国自1991年明尼苏达州建立第一所PPP学校以来，至2008年，全美已有40多个州通过了特许学校法，特许学校总数已超过4100所，在校生120多万。

3.教育服务采购PPP模式

政府与私人教育部门订立合约，向其购买教育服务或与教育紧密相关的服务。譬如政府在无法提供或者为了更好地提供某项教育服务的情况下，与非公立学校订立供给合同；或是政府在公立教育服务缺乏或不足的地方与私立学校订立合约，补助学生就读私立学校，利用非公立学校满足公众的教育服务需求。目前世界上采用教育服务采购PPP模式的有新西兰、菲律宾、乌干达等国家。

4.教育凭证制度PPP模式

教育凭证或教育券是政府支付给父母用于子女教育的津贴凭证。通过教育券家长可以在规定的范围内为子女选择学校并用教育券支付学费。将私立学校纳入教育凭证制度范围，与公立学校一起参与基础教育服务的供给，这是公私合作的创举，引入了竞争机制，有利于促进教育质量的提升，为学生和家长提供了更广阔的选择空间。目前世界采用教育凭证PPP模式的有美国密尔沃基市家长选择计划和菲律宾特定个体津贴等。

5.学校领养计划PPP模式

学校领养计划是指政府通过税收减免等政策优惠动员私有部门、社区等辅助公立学校，提供家长和社区的参与，把公立学校交由个体、公司或组织领养。其目的在于动员私人部门改善学校的师资培训、基础设施等方面建设，促进公立学校在教学质量、入学机会和基础设施等方面的改善。参与领养计划的私人部门或组织再通过相应的“领养“评估后可获得政府在税收减免等政策上的优惠。目前世界采用学校领养计划PPP模式的有菲律宾学校领养计划、巴基斯坦信得教育基地。

三、引入社会资本，参与艺术学校项目剧场PPP建设的可行性分析

南京某艺术学校是南京的城市名片，该校创办于1957年，是全国首创集文化教育、艺术教育与舞台表演于一体的一所少儿艺术学校。由于学校场地局促且没有运动锻炼设施、艺术配套设施严重缺乏，客观上制约了艺术学校的发展，导致招生受到严重影响，学校的创作力及品牌效应明显削弱，不符合南京市全力打造文化名城、教育名城的总体要求。市政府经研究决定迁建该校，并配建800人剧场。

1.对南京市文化艺术建设单位的专题调研

对南京市各类剧团所属剧场的规划建设、演出使用和经营情况进行摸底调查。通过调查，一是了解全市群众艺术类演出的基本情况；二是学习南京市剧场剧院的经营运作的一般做法；三是收集有关的设备配置标准和投资指标。通过调研，市艺术剧团诸如市歌舞剧院、京剧团、杂技团、越剧团等均未配建超过千人规模的中型演艺剧场，完成节目编排公演时，大都采用租赁社会剧场。同时，在实际曲目公演及场地安排上，承接重要表演任务的剧场座位数只有在1000座以上才能保障演出剧团的基本需求，同时表演团队对舞台、灯光、音响均有较高要求，一些知名剧团或优秀剧目演出基本是自带音响器材来保证演出效果。

从日常运营成本控制考虑，千人左右的剧场再配置宣传策划、票务销售、安全保卫、运行维护等工作人员，仅靠组织小型汇报演出获得的场地租用收入，在没有其他专项经费进行补贴的前提下，简单估算若财政性资金不提供一半的年度经费，根本无法保障正常演出需求。

按照《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）精神，中心结合项目的阶段性评审工作，在深化研究既能减轻我市财政负担，又能建设出高质量的艺术学校，参考其他城市的调研案例，认为剧场建设PPP形式是比较容易实现和社会资本合作的形式。初步的想法是剧场建设可以通过公开招投标方式，与国内大型剧场或院线签署协议，采用建设、运营、移交BOT等模式，将剧场闲置时间的经营权转让给社会资本，剧场或院线通过自身的营销团队运作管理，打造最为合适自身的文化产品，丰富该区域内的文化市场。

2.调研结论分析

文化创投及PPP资深领域内的专家学者讨教，如果剧场采取PPP形式建设运营会有诸多弊端：

一是投资回收预期较差。剧场一般按照座位数确定节目形式。艺术学校剧场只有800座，不能用做大型节目演出，只能作为小型舞台剧剧场，表演话剧类节目。节目形式较为单一，市场盈利前景并不乐观，收回建设成本周期会很长，投资公司对该项目建设运营的意愿不足。

二是剧场利用时间有限。艺术学校周一至周五需要用剧场作为教学及彩排场所，不能全天候对外承接演出，所以剧场的使用效率大大降低，对社会资本的吸引力进一步降低。

三是在校生的安全隐患。小学为保证学生安全需实行全封闭管理，但剧场作为学校的一部分需要对外开放，运营剧场人员混杂、进出车辆较多，会给学生安全带来隐患，对于学校的管理也是较大的挑战。

四是市政配套设施建设需要更大的财力投入。如果完全社会开放式经营，对停车位、公共设施都有较高要求，需要在财力上有更充分的保障。市政配套设施建设会进一步压缩学生的学习、娱乐空间，对学校的发展也会带来影响。

鉴于上述问题，剧场建设运营的PPP运作模式并不适合艺术学校项目，“硬件”上的合作已不能成功实现引入社会资本，要在学校的其他领域寻找与社会资本合作的路径。

四、机制创新，实现与民间资本的“软合作”

在艺术学校的建设规模论证上，经过国内外知名专家和教育权威论证，明确艺术学校配建剧场座位数为800个，同时配建300座的音乐厅。在剧场建设、运营和后期使用上引入社会资本，在剧目创作这个主线上结合学校特色，从艺术学校丰富创作作品，编排有鲜明南京特色的演艺领域，来创新研究与艺术学校社会资本创新软合作的方式。

一是承接好全市文化宣传，成为青少年曲目的原创阵地。完成市委、市政府每年各类公益性宣传、群众性演出任务是艺术学校责无旁贷的义务，由市宣传部门和文化部门“定题、定调、定场次”，艺术学校通过全新教学排练条件，依托硬件优势，提升曲目创作的软件水平，通过招募高水平的专业艺术师资力量，携手全市艺术家给予指导和把关，用优秀的曲目来展现学校教学和艺术创作的风采。

二是政府搭台、企业用台、学校出台，打造我市对外文化传播窗口。市政府全力推进学校新校区建设，财政资金保障剧场建设投入。社会资本结合自身宣传定位，在艺术学校创作、曲目编排上给予专项资金支持，扩大品牌的社会影响。学校要充分依托高标准的舞美排练条件，用出彩的曲目把自己打造成南京的精品文化名片，使新的艺术学校成为南京市儿童艺术领域的神殿，集舞蹈、声乐和器乐等艺术编排创作艺术节目的发源地和展演平台。

三是充分发挥名人效应，挖掘学校厚实的艺术积淀。学校办学50余年来，培养了大批人才，被誉为“艺术家的摇篮”。著名音乐人卞留念、二胡演奏家朱昌耀、打击乐大师李飚、扬琴演奏家雷达、古筝演奏家任洁等著名艺术家都是学校培养出的杰出校友。广泛征集知名校友成立专门工作室和表演队，将艺术学校作为艺术资源平台，配合其艺术创作思路，在艺术学校内聚集一批出色的艺术家，既提升我市艺术创作影响力，又为学生提供参与高水准表演的机会。

四是采用市场化运作方式，有偿使用艺术学校剧场和曲目的冠名权。国内改革开放的先行区深圳市颁布了《鼓励社会资本捐助公益文化体育事业实施办法》，厦门市也通过社会贤达冠名的方式鼓励和规范社会资本捐助公益文化场馆。艺术学校也制定相关制度办法，将艺术学校剧场进行征名冠名，同时对优秀的艺术创作曲目寻求校友、慈善家、企业家的资金支持，既为学校今后扩建和装备提升提供资金扶持，也为财政性资金减轻供养负担，这也是社会资本提供进入艺术教育领域的新尝试。

（作者单位：南京市政府投资项目评审中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.013