“十三五”时期中国社会保障制度可持续发展研究*——“十三五”时期中国社会保障理论与实践研讨会综述

何　晖　　芦艳子

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭，411105)



“十三五”时期中国社会保障制度可持续发展研究*

——“十三五”时期中国社会保障理论与实践研讨会综述

何晖芦艳子

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭，411105)

“十三五”时期中国社会保障制度的可持续发展关系到制度长远发展的利益，关系到更好地实现我国全面建成小康社会的目标、最终促进人民生活水平实质性的提高。围绕“‘十三五’时期中国社会保障制度可持续发展”的主题，人力资源和社会保障部、武汉大学、中国社科院、中国人民大学等多所知名科研机构社会保障领域的专家，对社会保障发展的道路、新时期下社会保障外部生态的新变化对制度的影响、相对应的制度调整进行了有力的分析和思考、积极探讨了我国社会保障制度可持续发展面临的困境、对社会保障专业学科的未来发展也进行了理性的讨论。

十三五；社会保障制度；可持续发展

“十三五”是我国进入全面建成小康社会的决胜阶段，党的十八届五中全会确定了“建立更加公平更可持续的社会保障制度”目标，为未来5年乃至更长时期社会保障制度的建设确立了方向。在过去的“十二五”期间，我国社会保障工作虽然取得了诸如制度实现全覆盖、参保人群覆盖面和基金收支规模的不断扩大、待遇水平持续提高等丰硕的成果，但是在经济新常态、我国老龄化不断加深、区域发展不平衡的大背景下，产生了社会保障资金支出压力大、区域统筹难度大的问题，再加上我国社会保障学科理论建设相对滞后于实践发展，因此及时对中国社会保障领域的新情况、新问题、新形势做出理性的判断，明确我国社会保障制度的可持续发展的现实前提具有重要的理论和现实意义。

2016年1月9日至10日，“‘十三五’时期中国社会保障理论与实践”研讨会在武汉大学召开，本次会议云集了全国研究社会保障领域的知名专家，来自人力资源和社会保障部、民政部、中华全国总工会、中国社科院、清华大学、中国人民大学、中山大学、暨南大学、南京大学、南京财经大学、武汉大学、浙江大学、复旦大学、上海财经大学、四川大学、西北大学、华中科技大学、深圳大学、湘潭大学等部门领导、学科带头人、院长及专家教授60余人参加了会议，就“十三五”期间中国社会保障制度如何更好地实现可持续发展主题进行了深入的探讨。

一、走有中国特色的社会保障道路

中国特色社会主义其科学涵义是要求把马克思主义的普遍真理同本国的具体实际结合起来，走适合中国特点的道路。从中国的实际出发，不照抄、照搬别国经验、模式，走具有中国特色的路。在经济方面，我国建立了中国社会主义市场经济；在政治方面，我国实行了民主集中制；在社会方面，我国倡导社会主义和谐社会，践行社会主义核心价值观。在社会保障方面，中国也正在向符合本国国情的、有中国特色的社会保障道路方向趋近。在建立中国特色的大保障理论和社会保险核心价值观的内容上，人力资源与社会保障部卢海元副司长认为，国外社会保险基本的概念和基本的原则、基本的方法、运行的体制、机制可能已经难以解决中国社会保障领域的问题，在理论上我国应该重构一个具有中国特色的、符合中国实际的、现实可行的理论，在社会养老保险制度建设上我国应探索一条有中国特色的养老保险制度，即建成全国统一的、城乡统一的养老金制度。“十三五”社会保障的理论创新，核心是确立基本养老保险的核心价值观，我国社会主义的核心价值观与社会保险制度要结合。目前如何真正实现“保基本、全覆盖、有弹性、能转移、可持续”是我国社会保障制度的关键所在。比如在养老金待遇的保基本上，城镇企业职工基本养老保险中对养老金的“十一连调”实际上是改变了制度运行的模式和运行的体制机制，在养老金待遇标准的动态调整上，如何把这一实践上升到理论的层面并不断优化具有非常迫切的要求。

二、社会保障制度外部生态变化及制度调整

“十三五”时期，国际国内形势发生了许多变化，全球经济处于缓慢调整期，增长乏力，而国内经济发展进入新常态，经济增速从快车道转到了中速的轨道上，产业急需结构性调整。同时随着我国加速步入老龄化社会，“人口红利”逐渐减少，需要领取养老金的老龄人口相对增多，使得社会保障财政收支矛盾日渐突出。此外，城镇化的不断推进，以及户籍制度的改革也给社会保障制度运行和管理带来挑战。所以认清新时期下社会保障制度发展的环境形势，有利于做出合乎时代的社会保障决策和政策，能够保证社会保障制度的长远发展。

(一)提倡生态失衡下的预防性医疗

和其他发达国家发展历程相似，我国经济也是从劳动密集型、资源消耗型的粗放式经济起步，现在也不可避免地要面临着环境被破坏、资源被污染的情形，这不仅使得经济增长不具备可持续性，也对人们的身体健康产生了严重的威胁，同时也给我国社会保障制度中的医疗体系带来了严峻的挑战。对于环境变化对医疗改革的影响，卢海元副司长指出，现在在环境被污染、水被污染、空气被污染、食品被污染比较大的环境条件下，我国过去强调的精准医学所起到的作用十分有限，导致现在的医疗、医保、医药研究的方向可能与现实发生了偏差。比如基因在这种环境下病变的可能性增大，甚至会癌变。所以医疗保障需要从疾病源头开始做起，从预防疾病做起，应该要大力提倡预防性医疗。需要重视增强国人身体素质，推广全民健身，鼓励科学合理膳食，提高国人的身体免疫力。将补氧、补水相关项目添加到日常护理项目中、并尝试建立长期护理保险制度。同时医学研究方向也要和相对应类似产品的开发紧密结合起来。

(二)重视老龄少子化下养老的提前布局

老龄化是我国未来几十年最重大的社会结构变化。国际助老会(Help Age International)就在2015年9月发布的《2015全球老龄事业观察指数》报告中指出目前中国是世界上老龄人口最多的国家。[1]在国家统计局发布的2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)中公布了不同年龄段占总人口的比例(见图1)，其中65岁及以上人口占总人口的8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，0-14岁人口的比重下降6.29个百分点，15-59岁人口的比重上升3.36个百分点，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。[2]所以我国会一直同时面临少子和老龄化双重形势的严峻挑战。要从国家战略层面应对这种情况，需要从政治、经济、文化、社会等各个层面构建适应老龄化社会的政策体系。

中国历来就有赡养老人的孝道传统，使得家庭养老成为我国养老体系中的一个重要根基。家庭式养老能充分利用家庭资源和周边资源让老人安享晚年，还能发挥老年人的智慧来培育下一代。对于人口基数大的中国，家庭式养老是最适合中国国情的。但是随着计划生育效果的慢慢显现，人口快速增长得到了有效控制的同时，也面临着少子化的危机。而少子化对我国社会保障制度更具有挑战性，这不仅意味着不得不让年轻一代承受日益沉重的负担，意味着总需求减少、经济增长及生活水平提高的速度可能缓慢，而且意味着年青人可能为避免缴费过重而持续逃避缴费或税，进而意味着对制度的不认同。[3]虽然现在大部分老年人都有多个子女，在家养老还能发挥作用，但是未来独生子女对其父母的照顾将会力不从心的情况需要提前考虑。武汉大学社会保障研究中心学术委员会主任赵曼教授由此判断现在不是养老的最佳收获期而是最佳布局期。重视养老保险制度的建设，要注重多层次养老服务的完善和发展，探索建立长期护理保险制度，重视化解个人和家庭难以承受的长期性经济风险，政府积极组织引导，充分发挥市场、家庭以及社区的作用和功能。对于未来可预见的变化，通过提前规划布局，来应对未来养老困境。

资料来源：2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)。

(三)实施流动居住模式下的灵活保障

为了全面实现小康社会的目标，“十三五”期间将大力推进基本公共服务均等化及户籍制度改革实施居住证制度的工作，让城镇化下转换的新市民和流动性居民拥有和原居民同等的权利和义务，享受更加健全的公共资源。一方面，要看到新型城镇化、户籍制度改革对民众的影响；另一方面也要注意到这种情况对我国社会保障制度的影响，比如在社会保险中，因考虑劳动者和企业的支付能力，保险费的积累一般是通过分期缴费来实现，而且需要长时期连续缴费，对农民工来说，因为工作的频繁变动或者不确定，决定了其在一个城市不可能进行长期稳定的连续缴费。[4]而在实施居住证之后，农民工流动性大大增加，为了使农民工的社会保障利益不受到损害，社会保障制度必须做出相应改革。南京大学政府管理学院副院长林闽钢教授就认为“十三五”时期关于居住证的实施，使得以户籍制度为基础的其他制度都要发生相应的改变。随着居住证制度的实行，会增加越来越多的城镇居民，城镇间人员的流动性也大大增加。而我国过去的社会保障制度对不同人群的保障也是建立在户籍制度的基础之上，社会保障制度当然也要紧跟灵活居住形势的变化，在居住证制度的基础上做出相应的改革，实施更加有弹性有活力的社会保障，将当地的保障福利全面覆盖到当地居住者和就业人员身上，这样才能更有利于社会保障制度的持续发展。

(四)完善急难常态形势下的临时救助

我国对于长期的、稳定的救助，已经有一套成熟的体系，但是在面对突发的、临时的、家常的救助上处理得还不够及时，因为社会救助过去是制度化的、长期的救助，机动性不高、审批繁琐无疑增加了事件的风险性，给被救助者带来更多的损失。南京大学林闽钢教授就指出“十三五”时期，更多需要救助的是交通事故、火灾各种各样的突发的、临时的、家常急难事件。所以要积极开展全国“救急难”综合试点，将成功经验推广全国，有效应对紧急事件带来的后果。

(五)推进贫困概念变化下的精准救助

随着我国社会主义市场经济建设、小康社会建设的不断努力，我国关于贫困的概念和人群已经发生了变化。一方面，“吃穿困难”的绝对贫困人员在不断减少，而相对贫困的范围随着收入差距的拉大也在不断扩大，所以“十三五”时期的贫困更多的不是传统概念里的绝对型贫困，而是收入型贫困；另一方面，收入型贫困人员在减少但是其队伍依旧庞大，同时中低收入者也会因突发灾难、高额医疗支出、教育负担大、住房成本高等等因素陷入支出型贫困，由此看来“十三五”时期的收入型贫困依旧有待解决，而支出型贫困也需要开始重视。所以我国在实施针对收入型贫困和绝对贫困人群的精准扶贫政策的同时，也要推进兼顾收入型贫困、支出型贫困、绝对贫困、相对贫困这四类人群的精准救助制度，将社会救助和扶贫开发之间有效衔接起来，让政策和制度结合起来共同促进脱贫和全面建设小康社会的工作。林闽钢教授建议道，“十三五”期间重点做精细化救助的工作。研究有利于保证精准扶贫的高效管理的多维度、可视化的贫困操作体系：既做客观的评价又做主观的评价，既做现金的救助又做服务的救助，数据库全国联网，能使信息查询更加方便快捷。

三、社会保障制度可持续发展面临的困境

社会保障是用确定的制度安排来应对人生不确定的生活风险，只有能够真正实现公平、可持续，发展的社会保障制度才能为全体人民提供稳定的安全预期。为了达到这个目标，首先要做的就是理清和分析好社会保障制度可持续发展面临的困境。

(一)制度运行机制不完善

社会保障的任务和目标需要通过社会保障的组织运行来实现，社会保障组织运行是指政府及社会管理和监督实施有关社会保障法律法规以及政策的过程。[5]一套完善系统的制度运行机制能够明确各自工作责任，让各个环节事务依次有序进行。中国社会科学院民族学与人类学研究所所长王延中教授就认为:如果在社会保障制度的运行机制方面不能够搞一套决策、管理、运行、监督、法治等方面的有效体系的话，一般哪个环节出现问题都将会给制度本身的可持续性带来一些影响。十八届三中全会中明确强调重点领域关键环节的制度安排要走向成熟、定型，四中全会也确立了全面推进依法治国的方略，这些都表明中国处于“摸着石头过河”的时代已经过去。过去以行政主导、立法机关没到位、司法机关缺位的社会保障决策、管理、运行、监督机制急需改变成多个机构相互分工合作、各负其责的制度安排。具体来说，由立法机关制定和完善社会保障法律、由行政机关监督社会保障法律的执行，由具有经办资格的独立机关运行社会保障工作，由司法机关对社会保障领域的犯罪行为进行审判。

(二)社会保障方式单一化

社会保障责任承担主体应该由个人、个人所在组织、个人所在家庭、公益性组织、政府等多个部分组成，相对应的社会保障方式也应该有自行储蓄投资的个人保障、作为工作福利的企业保障、家属间互助共济的家庭保障、追求无私奉献的公益性保障、保基本兜底的国家保障等。多个主体承担责任的社会保障能够分担社会风险、更加合理地配置社会保障资源、在社会保障事务上分工协作、丰富社会保障的功能和内容。但是我国社会保障主体主要是政府，其主要的社会保障方式则是一系列基本社会保障制度。四川大学公共管理学院社会保障与保险系主任蒲晓红教授就指出以国家为主导的基本社会保障方式负担很重，我国需要尽快建立起多支柱社会保障方式。例如养老方面，国际上世界银行早在2005年就提出了“五支柱”*注释：提供最低水平保障的非缴费型社会养老金制度为“零支柱”；形成与个人收入水平挂钩的缴费型社会养老金制度为“第一支柱”；实行不同形式的个人储蓄账户性质的强制型社会养老金制度为“第二支柱”；将雇主发起灵活多样的自愿型养老金制度列为“第三支柱”；建立家庭成员之间或代与代之间非正规保障形式的养老方式为“第四支柱”。的概念，一些欧美国家也已经形成了“五支柱”的格局。而我国“三支柱”都还没建立起来，目前主要依靠的是第一支柱即以政府为主导的基本养老保险，以企业年金为代表的第二支柱还非常弱，个人商业养老保险类型的第三支柱还没有建立起来。蒲晓红教授在做相关调研中也发现，被调研的城市中建立了企业年金的企业只占城市企业总数的0.039%，这说明第二支柱的作用远远没有发挥出来。

(三)财务收支预期压力大

社会保障资金收支的短期平衡是维持社会保障制度正常运转的必要条件，但是其资金收支的长期平衡则是维持社会保障制度可持续发展的重要因素。虽然近些年来随着社会保障制度的不断完善和覆盖面的不断扩大，社会保险基金收支规模也随之不断扩大(见图2)，[6]但是收支未来预期的压力没有减少反而会不断扩大，在财务方面表现出不可持续性。

从收支两方面整体来看：社会保障制度中的基本养老金统筹程度和区域间的经济发展差异影响着社会保障财务的可持续。目前我国城镇职工基本养老保险制度的统筹层次为省级统筹，城乡居民养老保险制度的统筹层次为县级统筹，这种背景下，由于区域间的经济发展不平衡，导致地区间的养老保险制度的负担比差异巨大，从而不同地域的基金收支情况也有所不同。王延中教授就指出区域发展不平衡对于推进统筹影响大，部分地区基础养老金不能维持年度平衡，因为没有全国的条件去治理，所以只能投入国家财政或划拨国有资产来处理地方上的收不抵支。只有全面实行基础养老金全国统筹，才能解决全国社会保险年度收支区域间的不平衡问题。基础养老金全国统筹的推进实际上是解决基本层面上公平、正义、均等的问题。但由于地区之间的经济发展水平、收入水平差距比较大，所以推进基础养老金全国统筹工作的难度不小。此外，蒲晓红教授还提出基础养老金全国统筹的程度没有确切标准的问题，是达到真正意义上的全国统筹还是达到只是交省际调剂金的全国统筹。如果是交调剂金来统筹的话，实际上达不到补缺互济的目标。

资料来源：《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

从资金收入方面来看：一方面，我国社会保障体系依赖国家财政注资导致的社会保障财务的不可持续性。王延中教授继续分析道，过去的财政增幅总是大于预算，所以财政拨款比较容易。但由于预算法的出现再加上经济新常态导致的经济增速明显下降，财政增收的渠道日益减少，另外财政主体还要平衡各种财政支出的关系问题，未来预算拨款会更加严格。“十三五”期间财政部门也将优化财政支出结构，修正不可持续的支出政策，所以社会保障资金大规模依靠财政拨款不利于我国社会保障资金收支的长远发展；另一方面，低费基导致的社会保障财务压力。缴费率和缴费基数是影响社会保险缴费数额的两个因素。缴费率方面，今年中央经济工作会议和全国两会提出降低社会保险缴费率。北京、上海、广东、浙江、天津等地开始宣布下调社保费率，来缓解个人和企业的缴费压力。但值得注意的是缴费基数已经多年低于实际工资水平，并造成了社会保险名义缴费率的“虚高”。人力资源和社会保障部在2015年发布的《中国社会保险发展报告2014》数据中显示，2014年全国城镇职工基本养老保险月人均缴费基数为3037元，全年缴费基数为36444元；2014年城镇单位就业人员平均工资为56360元。*社保平均实缴基数不足工资七成，专家建议应增强制度吸引力夯实缴费基数，2016，http://www.022net.com/2016/3-29/422749392450662.html。也就是说，实际社保缴费基数大致为单位就业人员平均工资的65%，这也就意味着，实际费率可能只有名义费率的65%。所以为了维持社会保障资金的收入，应该在降低缴费率的同时夯实缴费基数。蒲晓红教授就指出现在很多费用看起来高，但是其费基是很低的，如果缴费率不去夯实费基的话，社会保险基金的负担和职工的负担实际上并不会降低。

从资金支取方面看，社会保障资金支取不仅受到老龄化的影响还受到社会保障制度扩面后续情况的影响，一方面，参保人群中的老年人不断增多导致养老支出的快速增加，另一方面，持续吸引社会弱势群体加入社保造成的资金预期支出压力大。目前我国社会保障体系已经实现制度全覆盖，社会保障参保人群人员覆盖面也在不断扩大。“十三五”期间人员扩面的重点是农民工和灵活就业人员，虽然这两部分人群加入后短期内会使社会保障基金规模增加，但是他们今后从这个制度中所得的待遇也会增加，因为社会保障制度涉及互济，那么互济的人群无疑能从制度中受益，最后短期内可以增加基金的收入，长期来看基金的支出还会更大。此外，随着农村养老金体系人群越来越庞大，特别是已经没有能力再参保的那些老年人群，财政对这方面的拨款压力也会越来越大。

(四)政府承担社保事务较多

现代社会保障制度本身就蕴含着普遍性、公平性原则和福利性的属性，所以政府在社会保障事务中承担主要责任成为各国社会保障制度的一个共性。加上我国社会保障的“多支柱”没有完全建立起来，导致我国社会保障方式的单一化，基本保障制度不完善的同时，补充保障发展也不充分，所以我国政府在处理一些社会保障事务中不得不大包大揽。政府主要通过制度建设、制度运行、制度管理、财政政策的方式来承担社会保障责任。对于其中的财政政策，卢海元副司长就认为社会保障制度依赖财政的转移支付，是不可持续的也是不可行的，国家财政之前承担过制度转轨的成本以及平衡区域间社会保障资金的重任，近年来中国经济不可避免地要实现软着陆，以及老龄化趋势的加重，财政的支出压力也会越来越不堪重负。同时，随着社会保障方式趋于专业化、分工更加细致时，为了社会保障体系的可持续发展，政府的职能也急需发生转变，构建我国社会保障治理网络，发挥多个主体的社会保障作用。首先，政府在管理实施上要进行适当的退出。科学划定政府、社会、市场三者各自的职能边界，明晰自身职责，大力提倡社会组织与私人部门参与居家养老服务活动,充分发挥各自优势，将可以外放和外包的事务承包给相关组织，让位于市场和社会，从而整体提高我国社会保障服务水平。其次，政府在社会保障涉及大方向、原则性、纲领性的事务上继续“升级”，专注于对原则法律的制定、相关政策的出台、体系运行的监管等工作。最后，政府将角色定位为把握大方向的掌舵者和承担最后责任的元治理身份，解决市场和社会无法处理的问题。

(五)社会保障专业学科建设待发展

社会保障专业旨在培养具备比较扎实的管理学、经济学、社会学专业知识，掌握现代管理技术与方法，能在公共部门、大中型企业从事社会保障工作的高级人才。由于我国社会保障制度还有很大的发展和探索空间，社会保障专业在我国无疑是一个比较有前景的学科，具备丰富社会保障知识和实践的人员无疑将成为未来我国最需要的一类人才。但是我国很多的社会保障实践经验没能有效的转换成理论知识，来丰富社会保障专业的内容；同时社会保障学科理论的具体内容不够丰富，不能全面地指导我国社会保障制度的现实发展。这也影响到了我国社会保障制度的长远发展。

学科分类可重新考虑。社会保障专业属于二级学科公共管理下面的一个研究方向，其他研究方向分别是行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、土地资源管理和公共经济管理等。许多高校都设有社会保障的专业和硕士博士研究点。但是教育部人文社会科学重点研究基地“武汉大学社会保障研究中心”主任邓大松教授提出公共管理下面几个专业学科关联性不大，社会保障专业学科分类可以重新考虑划分。

学科理论基础应牢固。学科研究理论支持方面，南京大学政府管理学院副院长林闽钢教授就认识到社会保障学科化不高，很多社会保障研究没有研究结论支持，导致社会上对社会保障学科还有所争议。许多非专业人士也写社会保障研究领域的文章，关于社会保障问题的噪声很多。关于学科理论指导实践方面，上海财经大学公共经济与管理学院杨翠迎教授也发表了她的感想，许多来自现实的经验并没有理论依据可以支撑，是政府的一种拍脑袋的结果，比如养老服务中上海提到9073的格局、武汉提倡9055模式,北京的9064经验。缺乏理论支撑的事物难以被人信服，所以学者应该在学科理论基础上多下工夫。学科研究领域方面，中国人民大学劳动人事学院韩克庆教授指出，社会保障专业的学科发展应该是领域不断拓展、研究内容和对象不断固化这么一个过程。但是其中还有一些相关的领域，比如和市场相关的企业年金、商业保险是不是属于社会保障需要关注的相关范畴还有争议。

学科基础要选择好。社会保障学科的发展能以经济学、社会学、政治学或者其他学科作为基础。对于学科基础的问题，韩克庆教授提出了一系列的思考，社会保障学科的发展应该以哪一门学科作为基础？如果以社会保险作为一种主体发展的话，经济学是一个非常重要的学科基础；如果以社会福利和社会救助，国家、市场社会三者的关系作为学科未来的发展方向，社会学又有一个很大的发展空间；如果是强调社会保障国家保障的功能，但是政治学人才对社会保障学科的支撑又非常不够，同时政治学、法学又该怎么介入到这个学科？这是值得深入挖掘的问题。

学科研究内容需丰富。王延教授认为还可以添加对主观事物的研究内容，因为我国的社会保障是属于制度层面、物质层面、服务层面的保障。人们从制度中体会到的“公平感”就是十八届五中全会中提出的“让人民群众具有更大的获得感”。获得感实际上就是主观判断，并不是客观上给的东西。获得感源于人们怎么看待预期和现实之间的距离。所以将来社会保障的研究，除了研究资金、服务、制度运行等等看得见的客观东西之外，还需要在人们对社会保障的评判、心理特征和社会预期等看不见的主观东西上做些研究。杨翠迎教授则指出社会保障的研究需要帮助政府去理清边界。例如国家提到保基本的范围和具体内容、基本服务的清单、社会保障覆盖人群的界定等。

学科视野要持续更新。随着时代的变迁，社会保障本身需要作出相应的变革，这也是该研究领域需要重视的地方。邓大松教授就谈到随着社会的不断发展当劳动者的劳动权益不断实现的时候，传统意义上的社会保障的原则，比如说组织的方式，保障的模式，也发生了些变革，一旦变化了这对传统模式有一定冲击，所以这需要从理论上进行探讨。赵曼教授则提出解决社会保障问题时，需要跳出社保看社保，这样社会保障的研究才能整个契合经济新常态，社会新常态。

(六)激活救助激励因素

随着社会经济的发展，各国开始注重社会保障的积极功能。社会保障体系越来越多地被视为确保社会不仅仅能继续有效保护弱势群体，也能实现经济更加公平、可持续增长的重要角色。[8]前者是社会保障公平再分配作用的体现，后者则是社会保障追求效率的体现。虽然，我国的社会保障制度力求“保基本、全覆盖”，不断扩大制度覆盖人群，在公平问题上做出许多努力，但由于救助激励因素不被重视，在效率问题上却没有处理好，使得被救助者依赖制度不肯投身到社会生产中去。所以救助激励因素的被忽略不仅不利于社会保障制度的可持续发展，更不利于整个社会的进步。今后可能需要实施更加积极的社会保障，实现政策功能转型。

制度缺乏激励导致个人偏向选择依赖保障。目前我国最低生活保障制度实施“差多少，补多少”的“补差”制度，这对有劳动能力低保者的再就业产生了消极的影响。此外一些地方的低保者收入高于救助标准时，就会被实施“救助渐退”的政策，导致收入超标的就业者担心其不能继续受到救助，从而会考虑重新回到最低生活保障制度中去。结果社会救助制度中产生大量有劳动能力却仍旧领取低保的被救助者。杨翠迎教授则把这个现象转化成个人选择的问题，比如失业人员在失业保险金和最低生活保障金中进行比较，发现全家享受的低保待遇要高于失业金的水平，于是他流落到了低保中去，这是属于社会保障领域的一项选择。另外，失业保险的现实功能相比制度设计的功能也出现了一些误差，其缴费是按照社会保险机制来实行的，但是失业保险待遇发放、待遇计发与缴费不予挂钩，使得社会保险待遇失业保险待遇实际上变成了一种救济，也会让被救助者产生依赖性。

制度完全“兜底”导致劳动力资源的浪费。王延中教授就认为把所有人用制度保障起来，会让社会失去发展的动力。有劳动能力的人不愿意劳动的问题很大。但是社会的财富需要靠劳动来生产出来的，没有人去劳动，社会就会开始变成消费的社会，社会和经济的发展也就失去了动力和源泉。所以社会保障制度需要具有激励劳动的作用。可以借鉴欧洲的改革经验将社会福利变成一种工作福利。实际上我国人口众多的同时，社会劳动力需求量也很大，需要利用制度将有劳动能力的人组织起来，不让社会上大量劳动力资源浪费和闲置。此外还需要传播正确的社会保障理念，改变简单认为保障水平越高越好的观念。林闽钢教授也对解决优化救助对象的问题补充了他的建议，认为可以把低保对象、救助对象分成两类并进行相应的对待，将有劳动能力的人自立自强，无劳动能力只能用低保制度“兜”起来。

“十三五”期间是我国全面建成小康社会的关键时期，“十三五”期间我国的社会保障制度的可持续发展关系到全面建成小康社会这一目标的实现。紧密结合“十三五规划”内容，集全国社会保障专家学者的智慧，在“十三五”期间更加完善我国社会保障制度和更加努力实施社会保障制度，积极发挥社会保障再分配和促进经济社会发展的功能，最终推动人民生活水平的实质性提高。

[1]国际助老会:《2015全球老龄事业观察指数》，2015。

[2]中国国家统计局：《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》(第1号)，2011。http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html。

[3]卢海元:《和谐社会的基石 中国特色新型养老保险制度研究》,13页，北京，群众出版社，2009。

[4]杨翠迎：《农村基本养老保险制度理论与政策研究》，154页，杭州，浙江大学出版社，2006。

[5]张京萍：《社会保障法教程修订第3版》，228页，北京，首都经济贸易大学出版社，2011。

[6]王延中：《中国社会保障发展报告——“十三五”时期的社会保障》，5页，北京，社会科学文献出版社，2015。

[7]人力资源和社会保障部：《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2015。http://politics.people.com.cn/n/2015/0528/c1001-27071609-2.html。

[8]International Social Security Association Geneva."Dynamic Social Security: A global commitment to excellence，DEVELOPMENTS AND TRENDS GLOBAL REPORT",Source:http://www.issa.int/zh/web/wssf2013/reports,viewed on 21 Feb,2014.

(责任编辑：H)

Study on the Sustainable Development of China’s Social Security System During the 13th Five-Year Plan Period

HE HuiLU Yanzi

The sustainable development of China’s social security system during the 13th Five-Year Plan period relates the benefits of the long-term development of the system and to better implement the "a well-off society" in an all-round way,ultimately promote the improvement of people's material living standards.Surrounding the topic of the "sustainable development of China’s social security system during the 13th Five-Year Plan period",many of experts in the field of social security from The ministry of human resources and social security,Wuhan university,Chinese Academy of Social Sciences,Renmin University of China and so on,have a powerful analysis and thinking in the road to development of social security,the impact of some new changes about Social security’s external ecology during the new period on the system,the corresponding system adjustment.They also explore the difficult of the China’s social security system realize sustainable development actively,have rational discussion on the future development of the social security discipline.

the 13th five-year plan period，the social security system，sustainable development

*本文系国家社科基金项目(12CGL078)阶段性成果。