广州市城乡居民养老保险适度性水平研究

岳经纶　　黄远飞

(中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州，510030)



广州市城乡居民养老保险适度性水平研究

岳经纶黄远飞

(中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州，510030)

《广州市城乡居民基本养老保险实施办法》的出台使广州第一次在社会养老保险制度上突破了城乡二元制结构，实现了城乡一体化。广州市城乡居民养老保险适度性水平如何，能否满足参保人的需求、社会基准面的稳定和制度的可持续发展，本文广泛收集有关资料和数据,从“质”和“量”角度来研究适度性水平、评估该项政策，最后得出相关结论并提出政策建议。

城乡居民养老保险；适度性水平；广州市

一、引言

党的十八大提出了“统筹推进城乡社会保障体系建设……要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标。随着人口老龄化的加速,养老保险制度是否可持续成为各界人士关注的焦点，广州市2014年12月60岁以上的老年人口已达129万，占户籍人口的15.6%，已全面进入老龄化城市。广州市于2008年10月和2010年11月先后启动了城镇老年居民养老保险(下称城居保)和农村社会养老保险制度(下称新农保)，实现了社会养老保险制度城乡全覆盖，到2015年12月参保人群已达129万人，有45万人享受按月领取养老金待遇。2012年8月在总结完善城居保和新农保制度运行的基础上，广州市将城居保和新农保整合出台《广州市城乡居民养老保险试行办法》(以下称城乡居保)，并于2014年正式出台《广州市城乡居民基本养老保险实施办法》，广州第一次在社会养老保险制度上，突破了城乡二元制结构，实现了城乡一体化。那么广州市城乡居民养老保险适度性水平如何，能否满足参保人的需求、促进社会基准面的稳定和制度的可持续发展，本文广泛收集有关资料和数据,从“质”和“量”角度来研究适度性水平、评估该项政策，最后得出相关结论并提出政策建议。

二、文献综述及研究方法

(一)养老金水平适度性相关研究

养老金水平适度性，是养老保险领域中的一个重点和难点，具有很强的理论性，同时，养老金的高低直接影响到参保人达到退休年龄后的基本生活状况和国民经济运行，因此确定适度的养老金是一个重大的政治、经济、社会问题，具有很强的实践性。国内外学者对这一问题的研究并不多见：国外经济学界对养老保险进而对社会保险乃至整个社会保障大多是从宏观经济理论的角度进行研究的，主要方向有养老保险基金对消费、资本形成、经济增长等的影响；养老保险和代际关系；养老保险基金运作管理；养老保险和道德风险、逆选择等。国内学者对这一问题的研究也并不多，注重于一般性的介绍，做专门性研究的少，大多数人都是在认定政府规定的养老金待遇基础上进行研究的。贾洪波、李国柱研究认为，养老金水平是一个质与量相统一的概念，从量上讲，养老金水平有“高”、“低”之分，具体衡量方法是养老金支出总额占国内生产总值(GDP)的比重。从质上讲，养老金水平有“适度”与“不适度”之分，具体测定标准是养老金支出要与国家生产力发展水平及各方面承受能力相适应，应该在保障老年人基本经济生活的同时促进国民经济的健康发展。从本质上说，适度养老金水平要与养老保险的基本功能相适应，而养老保险的基本功能是：既保持社会稳定，又促进经济发展；既有利于社会公平，又有利于提高效率；既保障退休者基本经济生活，又激励在职者的劳动积极性。(贾洪波、李国柱，2005)。

(二)养老金替代率水平相关研究

由于受通货膨胀、社会平均收入水平以及社会发展状况等因素的影响，养老金的绝对数额并不能准确反映不同历史时期真实的养老保障程度；而替代率这一相对指标却能够比较客观地反映参保人的养老保障水平，由此替代率成为制定养老保险政策必须考虑的关键指标，发挥着举足轻重的作用：它不仅影响退休后生活水平的高低，缴费负担的大小以及代与代之间、高低收入之间资金的转移支付，而且关系到养老保险体系的运行，对国民储蓄、社会福利、社会资本形成、劳动产出都产生巨大的影响。替代率的研究引起了政府决策部门和学术界的广泛关注，许多学者应用不同的研究方法，从不同角度做了大量理论分析和实证研究，取得了一系列丰硕的成果：徐颖、李晓林从替代率的理论范畴和统计口径、分析框架与计量技术、主要研究内容等方面对现有成果进行归纳梳理并进行简要评述，认为从理论范畴和统计口径来看，目前主要有3种统计方法(徐颖、李晓林，2009)：王清提出的目标替代率(王清，2000)，高建伟、程永宏提出的平均替代率(高建伟，2004)，褚福灵提出的交叉替代率(褚福灵，2004)。目标替代率是个人退休金与个人工资相比；平均替代率是平均养老金与社会平均工资相比；而交叉替代率则是个人养老金与社会平均工资相比。其他的替代率范畴还有：一是缴费替代率、待遇替代率制度设计的缴费替代率，这一组概念主要是研究现行制度的缴费高低与待遇享受在计算方法和数值上存在的差异(褚福灵，2006)；二是合意替代率、潜在替代率与实际替代率，这一组概念主要从理论(供给和需求两个方面)及实践两个角度研究替代率的水平(贾洪波，2005)。

自新农保制度推出以后，已有学者对新农保养老金替代率进行了研究。其中，邓大松、薛惠元通过将参保者划分为“新人”“中人”和“老人”，并对其养老金替代率进行测算，得到后两者替代率较低，而前者可通过长期参保获得较高的替代率(邓大松、薛惠元，2010)；贾宁、袁建华基于精算模型对个人账户替代率的研究表明，参保年龄、缴费档次、收入增长率和缴费方式等都对个人账户替代率有较大影响，应通过建立缴费和补贴的自动调节机制，维持一定的替代率水平(贾宁、袁建华，2010)。杨翠迎、郭光芝通过将新农保参保者进行分类，针对性地构建了养老金替代率的测算模型，并分析影响替代率的不同因素，将20%作为新农保养老金替代率的下限，并据此标准寻求基础养老金和缴费档次及补贴的合意增长组合(杨翠迎、郭光芝，2012)。

(三)本文研究方法

按照适度性水平是一个质与量相统一的概念，本文在以往研究的基础上，试图从“质”和“量”两个方面来多维度研究广州市城乡居保水平适度性，“质”是指从养老保险的覆盖面、制度衔接性、激励力度、资助范围、建立丧葬抚恤费制度等方面进行研究，“量”是指从养老金替代率、养老金水平比较和养老保险的财政支出等方面进行研究，以“质”和“量”的分析结果共同评估广州市城乡居保水平的适度性。

三、从“质”的角度研究广州市城乡居民社会养老保险水平适度性

(一)真正实现全民社保。广州市城乡居保将覆盖范围由原来的城镇老年居民、农村居民扩大至具有本市户籍、年满16周岁以上、不符合城镇企业职工基本养老保险参保条件、未享受城镇企业职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的所有非从业城乡居民，真正实现了社会养老保险制度覆盖全体城乡居民的目标。该政策将使广州市236万城乡居民受惠，为此，政府每年需投入财政资金22亿元。

(二)新旧制度实现平稳衔接。在制度设计方面，以统筹城乡发展、制度平稳过渡为原则，以新农保制度为政策框架，采取“新人新制度、老人老办法”的方式，将广州市参加原城镇老年居民养老保险的参保人、参加原新农保的参保人统一并入城乡居民社会养老保险制度。对于原已在领取养老金的城镇老年居民，按照自愿选择的原则，可以选择按原标准继续缴费、领取待遇，也可以选择按新制度的办法缴费、领取待遇；对于广州市原城镇老年居民养老保险办法与城乡居保办法中女性参保人享受待遇年龄差异的问题，在城乡居保办法中对临近55周岁的女性参保人设置了5年的过渡期。从而实现了新旧两个制度的平稳过渡。

(三)加大参保激励力度。在待遇计发环节，进一步加大了参保人缴费累计超过15年后的激励力度，规定参保人缴费累计年限超过15年的，每超1年，加发的基础养老金由新农保政策规定的1.56元提高至6元，从而引导年轻人早参保、多缴费，以获得更高水平的养老金。

(四)扩大特殊群体资助范围。将政府资助参保的特困群体范围扩大至具有本市户籍的“五保”对象、重度残疾人、精神和智力残疾人、在享受最低生活保障或低收入困难待遇期间的人员，体现了政府对困难群体的关怀。

(五)建立丧葬抚恤费制度。在城乡居保办法中建立了丧葬抚恤费制度，规定：参保人死亡后，可获得丧葬抚恤费，标准为2600元。

通过上述分析可见，从质上讲，广州市城乡居保水平覆盖面全、制度衔接顺畅、激励力度不断提高、资助范围不断大，并建立了丧葬抚恤费制度，与国家生产力发展水平及各方面承受能力相适应，它能在保障老年人基本经济生活的同时促进国民经济的健康发展，比较“适度”。

四、从“量”的角度研究广州市城乡居民社会养老保险水平适度性

(一)平均替代率水平研究。对于替代率确定的总体原则，学术界基本已经形成共识：保持退休后生活水平与退休前大致相当，即退休金的平均发放水平与城镇居民人均生活费收入持平，体现公平与效率。公平就是要体现每个公民的基本生存权和享受社会发展成果权，效率就是要使对社会贡献大者得到相对多的养老金。与经济承受能力和生产力发展水平相适应，既要能保障退休者的基本生活，又不能影响到国民经济发展(刘贵平，1995)。

对于替代率的统计方法上文提到有3种，本文选择平均替代率的统计方法进行研究，即：年平均养老金与农民年人均纯收入之比。2009年到2014年，广州市城乡居保养老金水平在该期间从3852元/年到6888元/年，增长了1.79倍；而广州市农民人均纯收入从11067元增长至21814元，增长了1.97倍，养老金的增幅低于农民人均纯收入的增幅，替代率从2009年的35%降到2014年的32%，下降了3个百分点(见图1)。该制度养老金的替代率相对偏低，而且随着农民人均纯收入进一步增长，城乡居保养老金若维持目前低增长速度，未来替代率水平将会进一步下降。

数据来源：《广州统计年鉴》2009-2015的相关数据。

(二)财政支出情况分析。2010年和2011年城乡居保财政支出的大规模增长(见表1)，主要由于广州市城乡居保政策在2009年提出 “2009-2011年3年城乡居保制度全覆盖”的扩面工作任务，特别在2011年大量参保人员参保缴费，领取政府补贴和养老金待遇，造成财政在短时间内大批投入，比2010年基本翻倍增长。但随着2011年扩面任务完成后，参保人员和领取待遇人数的逐步稳定，甚至在2012年出现了负增长，之后城乡居保的当期财政支出也趋于平稳。

表1　广州市城乡居民保财政支出增长速度

注：以上数据为城乡居保市级财政和县级财政支出总计。

(三)与全国部分主要城市城乡居保政府补贴比较

城乡居保制度设计，由个人和政府共同出资建立个人账户，同时在基础养老金方面政府全额资助，由于全国各地财政投入数据难以获得，我们以政府对单个参保人的1年政府补贴为例进行比较，其中个人补贴等于政府缴费补贴和基础养老金之和。广州市城乡居保总补贴低于北京、上海、珠海、深圳，财政投入仍有差距(见图2)。

数据来源：各地人力资源和社会保障信息网。

(四)广州市城乡居保养老金与主要城市的比较。广州城乡居保养老金水平相对较高，不仅远高于国家和省的水平，也一定程度上高于北京、天津、深圳、南京、珠海等城市，仅低于上海。但从养老金构成结构来看，广州市基础养老金占总体养老金的比例26.83%为最低，其他城市则相反(见表2)。

表2　各城市城乡居保养老金比较表　单位：元/月，%

数据来源：各地人力资源和社会保障信息网。

通过上述分析可见，从“量”上讲，广州市城乡居民养老保险制度有一定的比较优势，养老金中个人账户养老金比例为73%，表明个人缴费对于养老金水平的贡献度率大，构成结构合理，有利于该养老保险制度的可持续发展。但同时也存在养老金替代率相对较低和财政总体投入不够充足等问题，离城乡居民老年生活实际需要还有一定距离。通过养老金替代率分析发现，广州市城乡居保养老金增长水平跟不上农民人均纯收入的增幅，替代率较低，一直维持在30%左右，且未来替代率有进一步下降的趋势，难以满足城乡居民不断增长的物质文化需要；广州市城乡居保财政投入较大，但与其他中心城市地位相比，仍有距离，远低于北京、上海，也低于深圳和珠海市。总体来看，适度性水平有待进一步提高。

五、结论与政策建议

本文广泛收集有关资料和数据,从“质”和“量”角度来研究广州市城乡居民养老保险适度性水平、评估该项政策，从质上讲，广州市城乡居保水平与国家生产力发展水平及各方面承受能力相适应，能在保障老年人基本经济生活的同时促进国民经济的健康发展，比较“适度”；从“量”上讲，广州市城乡居保与其他主要城市对比，更具备制度的可持续性，但同时也存在养老金替代率相对较低和财政总体投入不够充足等问题，离城乡居民老年生活实际需要还有一定距离，适度性水平有待进一步提高。为使广州市城乡居保能够满足参保人的需求、促进社会基准面的稳定和制度的可持续发展，体现公平与效率，提出以下政策建议：

一是加大“三农”扶持力度，进一步提高农村居民缴费能力。根据广州城乡居民养老保险制度设计，主要是个人、集体和政府三方筹资，最重要是个人要尽到缴费义务，可以说从制度设计的角度看，要提高养老金水平，提高替代率，缴费是硬道理，这就需要提高农民的收入以增加缴费能力。在政策制定上加大“三农”扶持力度，广州中心区域经济发展对于周边农村区域吸附性大，在充分挖掘农业内部就业增收的潜力同时，应加大农村劳动力向二、三产业转移，加大创业带动就业的力度，促进农民收入快速增长。

二是建立城乡居保缴费激励机制，鼓励参保人早参保、多缴费。现行的城乡居民基本养老保险，保障水平虽在不断上升之中，但要满足人们对晚年生活质量越来越高的期待，无疑还有很大提升空间。要解决这一问题，作为政府统筹下的社会保险保障的这一社会政策，应建立起财政投入的正常增长机制，使农村居民能及时分享经济社会发展的成果，尤其应当参考物价等实际情况建立缴费增长机制和激励机制，通盘考虑各档缴费标准、建立政府补贴力度的动态调整机制，最大可能地鼓励参保人早参保、多缴费，使得个人账户养老金也能实现倍增效应，不断接近居民需求的期望值。

三是建立广州市城乡居保基础养老金正常调整增加制度，适度提高财政投入。总体来说，城乡居保制度属于近年来国家实施的一项重大民生工程，将所有未就业的城乡居民统一纳入到社会养老保险保障范畴，本身就需要政府适度的财政投入，广州市城乡居保基础养老金投入的水平与国家其他中心城市相比还有距离，可以在财力可承受的范围内建立起基础养老金定期调整增加的制度，综合考虑物价指数、城乡居民收入增长和经济发展水平，定期调整增加标准，逐步实现基础养老金的倍增计划。

四是提高城乡居保个人养老保险账户基金投资回报，实现保值增值目标。广州市城乡居保个人养老保险账户基金积累占整体基金比例较大，应千方百计地增加个人账户基金收益，从而提高整体养老金替代率。目前广州市城乡居保基金仍然存入银行计息，收益较低，可将城乡居保个人账户基金进行市场化投资运营，如参照城镇职工养老保险投资运营做法，将基金委托给全国社会保障基金理事会运营的方式，实现基金保值增值目标。从而实现大幅度提升城乡居民养老保险金水平，客观上实现城乡居民养老保险制度的可持续发展，确保制度的公平性和稳定性。

[1]贾洪波、温源：《基本养老金替代率优化分析》，载《中国人口科学》，2005(1)。

[2]徐颖、李晓林：《中国社会养老保险替代率水平研究述评》，载《求索》，2009(9)。

[3]王清：《有关基本养老金替代率需澄清的几个问题》，载《天津商学院学报》，2000(5)。

[4]高建伟、丁克诠：《中国城镇职工养老保险替代率的精算模型及其实证分析》，载《华北电力大学学报(社会科学版)》，2004(4)。

[5]褚福灵：《论养老保险的缴费替代率与待遇替代率》，载《北京市计划劳动管理干部学院学报》，2006(1)。

[6]邓大松、薛惠元：《新型农村社会养老保险替代率的测算与分析》，载《山西财经大学学报》，2010(4)。

[7]贾宁、袁建华：《基于精算模型的新农保个人账户替代率研究》，载《中国人口科学》，2010(3)。

[8]杨翠迎、郭光芝：《各地新农保养老金及补贴标准合意增长水平研究》，载《西北农林科技大学学报》，2012(5)。

[9]刘贵平：《关于我国未来退休职工工资替代率水平的初步研究》，载《辽宁大学学报》，1995(5)。

(责任编辑：H)

Study of the Level of Urban and Rural Residents' PensionInsurance Moderation in Guangzhou

YUE JinglunHUANG Yuanfei

Measures for the implementation of the basic pension insurance for urban and rural residents in Guangzhou,which breaking the duality structure of the urban-rural,to achieve the integration of urban and rural areas is the first time in the social pension insurance system of Guangzhou.How about the level of the pension insurance for urban and rural residents’ moderation in Guangzhou and whether to meet the needs of the insured person,the stability of social datum,and the sustainable development of the system.In this paper,we widely collect the data from the "quality" and "quantity" angle to study the moderation level and to evaluate the policy.Finally,we can draw relevant conclusions and puts forward the relevant policy recommendations.

urban and rural residents’ pension insurance，moderation level，Guangzhou City