水务纠纷的化解之道

杨英法

【摘要】处理水务纠纷，是人类长期面临的棘手问题，历朝历代都形成了处理水务纠纷的行政法律机制和民间自我协调机制，积累了解决、调处水务纠纷的丰富历史经验，借鉴历史经验有效处理我国当前的水务纠纷，有助于优化区域水资源合理配置，并维护社会的和谐稳定。

【关键词】水务纠纷 历史经验 水务管理体制 【中图分类号】C91 【文献标识码】A

水是生命之源，为人类生产生活所须臾不可缺。旱则争相引水，涝则争相排水，在水资源的开发、利用和管理过程中，相关当事人因利益冲突而极易引发纠纷。处理水务纠纷，是人类长期面临的棘手问题，历朝历代都形成了处理水务纠纷的行政法律机制和民间自我协调机制，积累了解决、调处水务纠纷的丰富历史经验，借鉴之以有效处理水务纠纷，是可行选择。

中国古代水务纠纷处理的两种机制

中国古代以农立国，对农田水利设施高度重视，不仅修建过众多举世闻名的水利工程，且逐渐建立起完善的水利行政与管理机制。在古代生产技术条件下，水对农业生产和百姓生活的意义异乎寻常，故民间因水而生的纠纷经常出现。在处理频繁发生的水务纠纷中，中国古代积累了丰富的历史经验，不仅形成了解决民间水务纠纷的各级水政机构，而且拥有由水权法律和水权习惯构成的水政法律规范体系。

中国民间一直存在以争讼为耻的传统思想，且官方也存在无讼和恶讼思维，故民间水务纠纷若不涉及命案或严重干涉，当事双方一般并不愿意对簿公堂，而是选择依靠地方士绅等乡村精英予以协调解决，争取做到“以和为贵”。然从水务纠纷的处理机制来看，中国古代主要存在两种解决模式。一方面，对于一般的民间水务纠纷，往往依靠士绅、渠长和乡约等地方精英自行调处；另一方面，对于情节严重、关涉较大的水务纠纷，可通过国家行政法律机制解决。县衙承担了民间水务纠纷的主要审断工作，若不服判决，还可向州厅等上级衙门上诉。中国古代水政法律较为粗疏，且以惩处水利犯罪为主，直接对水务纠纷进行民事规范的条文很少。对此，州县衙门在审处水务纠纷案件时往往依据地方水权习惯或灌区水利法规并参酌情理论断。

当前水务纠纷处理存在的问题

水权确权改革迟缓，难以借助市场机制对水资源进行合理配置。目前，我国的水务管理工作主要凭借各级水务局构成的行政体系进行统一协调管理。对于因农田灌溉、城镇供水、工业用水等产生的水务纠纷，一般由所属县市水务局或对河道流域进行统一管理的水务局进行行政调解。从解决模式上看，未超出传统水务纠纷一般由县衙长官进行调解的范畴，只不过随着现代行政体系的完善，水务纠纷处理的部门归属更加明确。从世界范围来看，水务纠纷的处理一般要在水权明晰的基础上依法调处或裁决。然而在我国，水资源属于国家所有，民众只享有河流湖塘等水资源的使用权。因水权归属不明确，农村中普遍存在“水资源属于国家，不用白不用”的观念，以致民间水务纠纷较为普遍，各地在水资源的开发中也存在重使用而轻保护乃至浪费水源的问题，也难以借助市场机制对水资源进行合理配置。

水务纠纷呈现多样化趋势，但部门归属并不一致。对于各类水务纠纷，我国现行的水务管理体制存在部门归属不一的问题，如对于传统的民间灌溉水源纠纷，一般归各级水务局处理，对于水污染、水生态破坏等水环境问题引发的水务纠纷，则一般归环境保护部门管辖。行政管辖的分头存在，明显降低了水务纠纷的处置效率，且不利于充分调动相关行政资源构建水务纠纷的统一应急处理机制。

水务纠纷处理的法律机制不健全，司法适用的灵活性与原则性拿捏不准。现行《水法》主要侧重为水资源开发、水环境保护和水务管理，而缺乏对水务纠纷处理的具体规定，且因我国水权归属不够清晰，对于很多水务纠纷的处理也很难依据现行《水法》进行裁决。另外，在现行水务司法中，一些部门对司法适用的原则性与灵活性拿捏不准。水务纠纷大多与水域的自然特点和使用历史有关，其实诸多农村的水务纠纷并不完全适用法律裁决，而只能依靠行政调解或其他社会机制予以协调解决。此外，其他与水相关的几部法律如《防洪法》《环境保护法》和《水污染防治法》，虽已意识到水问题的存在，但对水务管理立法重要性的认识仍显不足，且水务管理分属水利、建设、环保等部门负责，至今尚缺乏一部协调水务纠纷民事关系的专门法。

借鉴历史经验，处理现实水务纠纷

第一，依据水问题新特点，构建水务纠纷处理的统一管理机制。当前，经济发展与水资源短缺的矛盾也越发突出，水务纠纷不仅依然存在且呈现出多样化趋势。当前，水务纠纷除传统的民间农业灌溉纠纷外，还出现了因水环境问题引发的水污染纠纷等新现象。然水务纠纷的行政管辖却分属水利、环保和水建等不同部门。现代行政机构设置虽然不能完全依仿古代，以地方行政长官总览一切，但各部门之间至少应当构建稳定的信息共享和共同平台，形成水务纠纷处理的联动协调机制。

第二，推动水务管理立法工作，出台水务纠纷处理的专业法规。古代，官方和民间都存在恶讼、息讼心理，民间水务纠纷一般不通过司法途径解决。只是在民间水务纠纷牵涉命案或干涉重大，才会采用司法渠道解决。历史上形成的处理水务纠纷的习惯，成本低且切实有效，今天仍应尊重和利用。不过，现在已进入法治社会，在当今的水务纠纷的处理中，应当加强依法管理意识，加强水务立法与水务管理新情况、新问题的配套互动，推动水务管理的立法工作，为水务管理提供法律保障。同时，水务纠纷一般属于民事纠纷，应当针对水务纠纷的现状，出台一部专业规范水务纠纷民事法律关系的法律，借以提升水务纠纷法律处理机制的针对性。

第三，依靠民间社会团体，构建水务纠纷的自我调解机制。古代水务纠纷多发生于农业灌溉区域的家族之间、村镇之间乃至县域之间，此类范围多为国家行政力量控制薄弱的地区，国家对此类地区的控制必须依靠士绅、乡约等乡村精英得以实现。因而，在古代的民间水务纠纷中，地方士绅、堰长等乡村精英往往能发挥关键作用，实际负责大部分民间水务纠纷的调解事宜。乡村精英往往本着“以和为贵”的原则居中调处，且具有一定的社会威信，不仅可以使水务纠纷得以有效化解，而且有助于促进民间和睦。如今，我国的社会结构正在发生深层变化，民间乡绅等传统精英阶层已经消失。但是一定社会范围内，拥有一定社会公誉和公信的权威组织或个人依然存在，尤其是村镇社区组织可以承担农村家族和村镇之间的水务纠纷协调工作。若发生水务纠纷，完全可以借助各级乡村、社区自治组织参与调处，尤其需要构建起水务纠纷处理的民间自我协调机制。

第四，推进水权体制变革，构建水资源配置的市场机制。在古代，江河湖塘所流经的村域，除国家负责管理的大型水利工程和大江大河外，一般的乡村渠堰河道、水塘湖泊等一般拥有明确的归属，或属于一村所有，或属于村内某个家族所有，且这种产权归属关系一般在渠册、水例等民间乡约中得到确认。故而，民间水务纠纷的处理实际上存在产权明晰的制度环境，无论采取何种处理方式，相对明确的水权都为此类纷争的解决提供了基本条件。在我国当前的水务管理中，水资源理论上归国家所有，而所谓水务纠纷实际是水的使用权纷争。在水权国有体制下，民众必然认为都享有平等的使用权，此种认识既是导致民间水务纠纷发生的根源，也是制约纠纷处理的障碍。实现所有权与经营权分离是市场经济条件下提质增效的重要路径。对此，应当坚定推进水权体制变革，进一步明确城乡河道、水塘等水源的所有权，坚持谁拥有、谁治理、谁保护、谁受益的原则，结合当地经济发展水平和水资源特点，形成合理的水资源价格生成机制，依靠市场机制对水资源进行合理配置。

（作者单位：河北工程大学）

【参考文献】

①丁渠：《我国古今水事纠纷解决方法的比较研究》，《中国农村水利水电》，2008年第2期。

责编/潘丽莉 孙娜