当前农村基层干部选拔任用制度的问题与对策研究

陈爱生　陈宗文

[提 要]2000年以来，农村基层干部选拔任用制度改革取得了新的成就。但是当前仍存在乡镇干部选拔任用民主公开不够、流动晋升机制不完善、村干部贿选严重等问题。解决的对策是大力推进选拔任用民主化、完善晋升流动链、增强村民的监督力量。

[关键词]农村基层干部；选拔任用；制度改革；问题与对策

[作者简介]陈爱生（1971—），男，南昌航空大学副教授，研究方向为当代社会思潮与思想政治教育；陈宗文（1981—），男，南昌航空大学助理研究员，研究方向为中国近现代史。（江西南昌 330063）

[基金项目]江西省社会科学规划项目“改革开放以来我党选拔和培养农村基层干部的经验研究”（10DJ14）

中国农村基层干部处于干部队伍的最末端，但却是农村稳定和发展的最前沿力量。2000年以来，随着“三农”问题再度得到重视和城市化进程加快，农村基层干部①选拔任用制度改革也取得了新的成就。改革的主要举措是将基层探索的“选调生”制度、大学生“村官”制度上升为国家战略举措，推广群众参与村党支部书记的推选和试点乡镇党组织领导成员的“公推直选”。它的成效是以国家力量大量补充受过高等教育的基层干部，填补了农村精英流失后的人才空缺；将村支部的选任制模式运用到乡镇党委委员选举，规范和肯定了群众参与选拔任用干部。

一、当前的主要问题

经过15年的改革，农村基层干部选拔任用制度虽不断地完善。但是从实践层面看还存在以下主要问题。

1.乡镇干部选拔任用民主公开不够。当前，乡镇干部的选拔任用距离民主公开透明的要求，还有较大差距。虽然，制订了乡镇领导干部的选拔任用条例，对乡镇领导干部的选拔任用作出了明确制度规定。但是，实践中选拔任用干部时“把一切不正常的都穿上合法外衣，而没有一点破绽”[1]（P39）的现象依然存在。“党管干部”原则被异化为少数领导个人决定原则，“形成上下贯通的政治庇护网”[2]（P107-108）问题依然突出。目前实行的乡镇长“政党提名”人大等额选举和十分有限的副职差额选举，既缺乏竞争性也缺乏民意基础；乡镇党委书记由上级党委指派损害了党的民主集中制原则[3]（P24-36），导致干部“对上负责”，脱离群众。派系关系、政治背景、社会网络等后台因素往往决定着基层干部的晋升[4]（P32）。凡此种种，说明乡镇干部选拔任用人为干扰因素太多，民主化程度非常有限，需要大力改革。

2.乡镇干部流动晋升制度不完善。领导干部的金字塔结构决定了晋升提拔的数量非常有限，而且时间慢长。一项基于县域干部的研究表明，85.7%的正科级干部止于正科的终点；在众多隐性台阶面前，22岁毕业入职的大学生，40岁才有可能成为副县级，48岁有可能成为正县级[5]（P89）。干部中成为副县级的只有0.36%，成为正县级的概率则还要低10倍②。长期滞留在条件艰苦的基层和城乡工资福利待遇的悬殊，严重影响农村基层干部的干事创业的活力，同时导致流动无序、腐败丛生。笔者对江西某县的调研显示，城区附近的乡镇干部超编，偏远乡镇干部缺额，干部绞尽脑汁、用尽关系往中心城区及附近乡镇调动。但是，流动过快的现象也较为严重，有些地方新录用的乡镇公务员因上级遴选流失超过1/3[6]（P40）。

3.村干部贿选严重。村民委员会选举贿选频发，形式多样、资金巨大，大有愈演愈烈之势。村干部选举的监督“有机制，无效率”。中央和国家多次下发指导选举的通知4，还有“供参考”的《村民委员会选举规程》。但是仅有制度是无法遏制类型各异的选举乱象。在较发达的农村地区和城市近郊地区，村委会成员特别是村委会主任的竞争比较激烈，有的甚至不惜重金进行贿选，有的还有黑恶势力参与。

二、解决的对策

1.大力推进选拔任用民主化。扩大基层干部选拔任用的民主成分也许是改革当前弊病的最好选择。一是改革乡镇领导候选人提名方式，扩大差额选举。乡镇领导候选人的提名权在上级领导机关，使本来应该对乡镇党代表和人大代表负责变成对县市领导负责，乡镇党代表和人大代表的地位虚化。为此，要将乡镇党政领导候选人提名权交给代表，彻底改变唯上不唯下的政治生态。要将当前乡镇党政一把手和副职的差额选举扩大。设计严密、规范的程序，为候选人提供竞选宣传的机会，为党代表、人大代表提供质询机会。

一是大力推行村乡干部选任制，适当运用聘任和考任制，逐步退出委任制。村乡干部直接接触广大基层群众，因此干部的选拔任用方式要体现群众意志。委任制带有明显的“人治”色彩，导致干部对上负责，容易产生任人唯亲、唯派、唯利。选任制由多数人说了算，有利于干部密切联系群众，接受群众的监督；聘任制有利于解决干部能上能下的问题，增强了干部的责任心和事业心；考任制有利于选拔精英，建设高素质干部队伍。基层已经成功探索了乡镇长和乡镇党委书记直选和公选的经验，竞争性选举或选拔已有实践案例、政策支持和民意基础。竞争性选举或选拔“介于委任制和选举制之间”，“降低了组织部门的裁量空间”[7]（P14-17），开避了密切联系群众的制度化途径[8]（P45）。有研究者提出“直接选举是未来我国党政领导干部选拔任用制度的可行模式与改革方向”[9]（P56）。因此，继续推进乡镇干部选拔任用民主化进程要在总结乡镇领导干部民主选举或选拔试点经验基础上，突破委任制，由党代表、人大代表的差额选举、竞争性选举逐步向群众直接选举选拔过渡。

三是将工作原则程序化。选拔任用党政领导干部必须坚持党管干部、民主集中制、民主公开竞争择优、注重实绩群众公认等原则。但是，这些原则实际运作时存在诸多漏洞，受制于领导个人，党委领导有时异化成党委书记领导，党管干部有时异化成党委书记管干部。要将这些原则发展、完善、健全为组织程序和工作规范。尤其是党管干部原则，应当是党管干部政策制定和选拨任用规则、运作程序的设计和监督，而不能被个别或少数领导曲解该原则，造成在缺失尊重群众和普通党员意志的情况下独断裁量。

二、青年运河建设的历史过程

（一）鹤地水库建设

鹤地水库工程施工期间，正处在贯彻党的过渡时期总路线、大跃进、人民公社化时期。这一时期又是我国国民经济困难、行政区域多变的时期。鹤地水库施工时是乡辖中级人民公社建制实行军事化施工，1958年11月合并为雷北县后，建立高级人民公社实行政社合一建制，撤销雷州县恢复原各县建制后又实行区辖人民公社建制。但是雷州半岛人民在党和政府的领导下，克服经济困难、物资短缺、工具不足等问题，鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义。在工程上马后，雷州半岛人民自筹资金、自带工棚、自带口粮、自带工具、自学技术上工地，战烈日、冒风雨、露宿山岗、披荆斩棘，用一年零二个月时间，用勤劳的双手创造出一个惊天动地、改造大自然的辉煌业绩，驯服了九洲江的洪水猛兽，驱除了雷州半岛历史性旱患。鹤地水库工程由土坝、溢洪道、渠首枢纽、铁路排水渠等各项工程组成。鹤地水库的施工建设，从1958年4月～8月为施工准备阶段，1958年8月正式施工，1959年9月完成施工任务，历时一年零二个月。鹤地水库施工，主要包括土坝、建筑物、排水渠三大部分：

1.土坝施工建设

土坝施工，主要包括导流渠、围堰、截水墙、土坝填筑。

（1）导流渠施工和九洲江围堰合拢

导流渠的出口是利用排水渠尾段，将九洲江水引入导流渠，向下游九洲江排泄，以利于拦河主坝施工的顺利进行。

导流渠是将铁路防护坝一号坝挖通，连接铁路排水渠末段而导入九洲江，尾段设跌水闸1座，后建设水电站1座，导流渠从1958年7月开始施工，1958年12月建成，导流渠建成后，通过九洲江围堰将九洲江水拦截，从导流渠排向九洲江。拦河上坝施工待土坝填至35米高程后，于1959年4月3日截流，封闭导流口，填筑铁路防护坝一坝，至此导流，围堰工程全部结束。

（2）围堰施工

围堰是将九洲江和周德河水截断，通过导流渠向九洲江排出，以利于拦河主坝进行施工，故名曰围堰。

鹤地水库拦河坝址在周德塘河口以下，河底宽130米，九洲江水有暴涨，暴落的特性，施工时间短，宜采用一次断流方式，用围堰挡水，用引渠导流。截流时间于1958年12月16日。在主坝、坝轴线上游450河床筑第一号围堰，在上游坝脚左岸小支流口周德塘村筑第二围堰，另开小渠将第二围堰水引入一号围堰上游而导入导流渠，在拦河主坝下游100米出口筑第三号围堰，而在坝轴线开挖主坝基础，至1959年4月3日堵截导流后，二条围堰全部没于水中。

（3）土坝基础开挖

鹤地水库主坝以拦河大坝、西一、西二坝组成，由大坝工区负责施工；副坝由渠首工区负责修建；铁路防护坝段由坡脊工区负责施工。坝基截水槽处理，使西一坝基与西二坝相接，基础开挖于1958年9月28日完成。

（4）土坝填筑

鹤地水库土坝填筑，全靠人工筑成，低洼地上坝土料全靠肩挑和用木板车推土上坝；高地下坝土料，采用自制空中吊车、索引、转盘吊车落土。1958年9月除主坝围堰、导流未能施工外，其余土坝均全面进入填筑阶段，第一期上场民工为6万人。

鹤地水库主坝填筑分两期进行。第一期先填西一、西二铁路防护坝和副坝。第二期汛期过后冬季，填筑主坝。使劳动力集中，提高填筑效率，确保工程安全，以达到缩短施工期的目的。

1959年2月，工地党委，工地总指挥部决定在汛期前堵截导流。各坝体填土要求达到35米高程，因进度慢采取坝体横断面分期施工，1959年九洲江流域汛期早，5月4日至5月8日，九洲江流域连降暴雨，库水位急剧上涨，大大地威胁土坝的安全，鹤地水库进入抢险施工阶段，劳动力由6万人增加到15万人。5月29日全线土坝迎水面单边达到安全高程。

（5）坝面作业

初期重点整平土坝基础，扩大施工面，为大量上土和机压创造条件。清除坝面积水，保证施工质量，由于土坝填筑是露天作业，时值汛期，雨天坝面积水影响土坝质量，上土采用向库内倾斜，雨天水向库内流掉，坝面不平整的挖沟排除，经施工员验收合格才准上土。在防汛抢速度时，遇着积水将烂泥铲掉，用空压机压实再填25厘米土后辗实，避免出现橡皮土影响施工质量。

鹤地水库于1958年6月10日开工至1959年8月30日竣工，共完成土坝35条，土方量624万立方米，砌石方16.3万立方米，其中：浆砌石3.18万立方米，混凝土2.7万立方米（其中钢筋混凝土838立方米），木材8700立方米，钢材313吨，水泥7000吨，使用劳动力3376.78万个工日。

2.溢洪道施工建设

溢洪道建于拦河大坝左岸大小两山头之间，山坳高程39.44米，溢洪道中心线与拦河主坝轴线成一折线交角，偏角32度，可使水流由水库至溢洪道口的水流平衡。溢洪堰顶高程35.2米，其基础放置于半风化岩石上。整个溢洪道轴线成一直线，水流平顺。溢洪道出水口与九洲江相接，距主坝脚340米，免除了坝下受冲刷。溢洪道净宽50米，分5孔，在水库正常水位与洪水位之间控制溢洪流量900立方米每秒。

1958年9月23日，溢洪道工程开始清理基础，工程由遂溪县民工负责，是年11月1日完成溢洪大闸基础开挖，接着进行二、二、三号闸墩浇灌混凝土及挖掘基坑施工。1959年1月，大闸开始浇灌混凝土，同进进行陡槽清基，砌石。4月完成闸墩混凝土浇灌工程。5月16日完成溢洪道公路桥作业。由于汛期来临，而进入溢洪道陡槽抢险施工，三次改变计划，三次突击抢险。

1959年4月3日导流堵口后，库水库急剧上涨，溢洪道施工处于抢险阶段。驻湛中国人民解放军0965部队，派出工兵连支援溢洪道爆破工程，将溢洪道口小山炸掉，为抢修溢洪道开路。1959年5月20日，雷州青年运河工程指挥部决定成立“溢洪道抢险指挥部”组织日夜施工，于1959年12月15日全部竣工。