浅析我国当下税权分配

李军伟　何舒婷

1 我国税权分配概述

税权分配，具体内容包括税收立法权、税收收入归属权等权力在不同层级的国家机构之间进行的不同的分配方式，主要是指税权在相关国家机构之间的分配。税权的分配主要表现为横向分配和纵向分配两种方式：横向分配包括中央层级和地方层级，中央主要是指在全国人民代表大会和国务院之间的分配，而地方主要包括同级地方之间的分配；而纵向分配指的是税权在同一性质国家机关不同层级之间的分配。其分配现状如下：

1、立法权分配

我国税收立法权高度集中于中央，由全国人大及其常委会行使或授权国务院行使，税种的开征、停征等都由中央决定；地方并无税收立法权，地方省级人民政府只能按授权的范围落实有关税种的具体管理权限和实施细则，如省级人民政府可以规定房产税、城镇土地使用税、车船使用税等的实施细则。

2、征管权分配

在税收征管权分配方面，海关总署、国家税务总局作为国家税收征管的主要部门行使税收征管权。其均以税收收入归属权为依据，同时结合中央地方共享税的具体征收方式并在中央和地方划分的基础上划定税收征管权范围，各司其职。

3、收入权分配

我国的税收收入归属也划分为中央和地方的支出分配，其主要根据是中央与地方政府的事权归属和性质，结合具体税种的性质和特征，将现行的18个税种具体划分为中央税、地方税和中央地方共享税三个类别。

2 我国税权分配现存问题

（一）立法权的高度集中与地方越權

根据1993年《国务院关于分税制财政管理体制的决定》的规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”。实践中，税种的开征、停征、税目、税率、优惠、减免等除了屠宰税、筵席税的开征权、停征权下放地方以外，都由中央统一规定。然而我国的幅员辽阔，地区发展情况不同，各地区税源状况也不尽相同，这种税收立法权高度集中的模式，名则统一实则低效，不利于地方及时根据实际情况调节税收，以至于不能及时将经济发展成果和资源优势转化为税源。不仅如此，随着中央财政将收入上收、支出下移、税费改革等措施的采取，地方财政减收增支矛盾突出。以至于地方动用自身行政权力筹集公共收入或采取不正当竞争手段，越权减免税、增收过头税。以及引发收入空转、税种混库、费挤税，变相发债等情形。实则，并非高度集权就可以防止权力滥用，人为设计的制度，必须与实际情况相符才可以发挥其应有作用。

（二）税收归属权分配不尽合理

1、中央与地方的差异巨大

中央与地方之间职责、事权界定不清。根据现有制度规定，“中央财政负担国防、外交外事会出、武警部队、优抚安置、养老保险等支出；地方财政负担失业保险、医疗保险、社会救济和社会福利等支出。其余支出，如农业、基建、交通、公检法、教科文等由中央和地方财政共同分担。”但是实际上，中央应该承担的一些支出却被地方承担了，如应由中央负担的养老保险，实际上是由中央和地方共担。而关于中央和地方共同分担的支出部门，如教育、科学、文化、卫生医疗服务等部门中，更是出现了界限不清和划分不明的情况，因此常常会出现中央与地方之间互相责任推诿的情况，会产生公共服务的负面效应以及违背了高效便民的服务原则。

2、税收归属划分不尽合理，存在区域性税收竞争

由于缺乏对税基流动性的思考，缺乏对税负的辖区分布的问题等因素的深入探究，造成科学性和合理性的原理在划分税收收入归属时难以体现和展现。例如在中央税和地方税划分中，主要将税基大，收入多，易于征管的税收归为中央税，而把税基小、收入少、难以征管的税收归为地方税。这既增大了地方税务部门的工作压力，又有损于地方政府获取稳定的税收收入，有一种“出力不讨好的感觉”。然而占比重较大的增值税，实际上是一种产地税、间接税，因此存在税负转移的问题。我国商品交换发达的是东部沿海地区，然而这样的征税方式，会造成落后地区的消费者负担发达地区税款的现象，不利于缩小贫富差距，与我国全面建成小康社会的目标不符。不仅如此，增值税与地方的经济利益关系密切，而且增值税的税基具有可流动性，容易导致地区之间产生税源争夺。如部分地方政府为了增加增值税收入，采用税收返还的办法吸引外地企业，还有存在生产企业按分支机构向市场销售产品的价格开具增值税专用发票。出现所谓的增值税零申报情况。与增值税同为共享税的资源税，由于地方政府所得所占比重大，地方政府为了增收，很有可能会助长资源的过度开发，不仅影响了国家资源的合理利用，还造成了国家资源的浪费和破坏，加重环境治理和保护的负担，损耗极大的人力物力，得不偿失。不仅如此，我国的自然资源分布并不均匀，资源贫乏地区的地方政府税收收入必然会受到损失。然而资源丰富地区靠消耗资源促进经济增长的方式也不利于产业进行现代化转型，不利于现代经济的发展。

（三）税收征管权存在重合

由于现存国家税务局和地方税务局两个税收征管机构，在我国的现行税法实施中，存在同一纳税人、同一税种的税款要分别向两个税务系统申报缴纳的情形。征管主体权限存在交叉，不免会导致两个税务系统之间产生分歧，降低效率，引发中央和地方之间利益冲突，增加税收成本，增大税务行政难度。更为严重的是，虽然国家税务局和地方税务局都实行垂直领导，但是我国地方政府对税收执法的干预仍然相当严重。受地方政府干预，加上没有相应法律法规明确地规定在税务执法中有关部门的权责，导致税收执法行使难度较大。

（四）急需完善转移支付制度

转移支付也是处理中央与地方财政关系的一种方式，可以弥补中央与地方政府之间、地方与地方政府之间财政实力的差距，有利于中央进行宏观调控。在转移支付的三种类别中，专项转移支付的数额远超一般性转移支付和分类转移支付。“而专项转移支付项目种类和数量繁多，资金使用效率低，项目审批时间长，程序复杂，资金不能及时到位，不利于地方政府在预算年度内的资金安排。并且存在资金分配不透明，腐败滋生，项目包装、虚报冒领以及多头申请等现象。”在中国幅员广阔的背景下，中央政府和地方政府间信息不对称问题较为凸显，专项转移支付难以产生它应有的效果。因此，转移支付制度虽然发挥了很大的作用，但自身存在不可忽视的弊端，在未来税制改革中，转移支付制度也亟需改革调整。况且，地方政府若过度依赖于中央的转移支付，会导致其机动性不足，行政效率不高。所以，期待通过转移支付来弥补现行税权分配的不合理之处的办法短期内尚可行之，但长期而言，不致力于税权合理分配，而是依赖于转移支付可谓是本末倒置。

3 进一步促进我国税权合理分配的思考

（一）在合理限度内适当下放税收立法权

目前我国税收立法权高度集中于中央，税权由中央统一以“一刀切”方式安排，虽然统一了标准，但是实际上却缺乏效率。例如，个人所得税全国的起征点都是3500，但是我国各地区地区工资水平与工资成本皆存在很大的差异。同样4000元的工资，在中西部地区和在东部发达地区的实际能够换取的生活资料是不同的；同样，在东部发达地区和西部欠发达地区，想获取万元以上的收入的难度也不同。全国统一的个税起征点和税率，其实并不公平。无独有偶，类似的规定实际上发挥不出税收的收入调节功能。所以，首先，不如适度下放税权，以省级为单位对全国标准做一些地方性调整，并且以地方法规的方式确定下来。不仅如此，还可以授予省级政府根据区域性资源优势或特有税源开征地方性的税种的权力，增强地方政府的机动性，保障我国税收收入。其次，不必因地方有滥用税权的可能而否定税权下放的可操作性。因为，有权即意味着有滥用的可能，滥用也并非是收權的理由，而是应当完善配套制度，加强对权力的监督。况且，地方拥有调整的权利也不必然导致权力滥用，就以个人所得税为例，省级政府依据本省情况确立个税起征点并不意味着省级政府可以恣意妄为，而是要通过相应的程序，通过本级人大制定法规确定，实际上中央监管的难度也并不大。相对于财政收入，更多的问题其实出在是对于支出方面，不能把财政支出秩序的混乱归咎于是税权下放带来的影响。如能对支出进行有效监控，那么税权适当下放是可行的且有益的。最后，适当赋予地方税权也是一种一种正向激励，对于整治费权也不失为一个解决路径。而且，对于税收立法权的下放应采取列举法，可循序渐进，依实际情况逐步下放，避免税收秩序失序。

（二）完善税收归属权划分

在“营改增”导致中央地方共享税比重增大的背景下，分税从某些角度上更接近于分成，然而合理的分税才是更为理想的方式。分税，首先要能基本满足地方政府日常支出的财力需要，避免税收秩序混乱，这就要求地方政府必须要有稳定的可靠的主体税种收入。如前文所述，中央税与地方税的划分存在不合理之处，特别是在信息技术发达的当代，在划分税种归属时，从各税种的特征出发，并且符合时代特征和我国国情。比如消费税，在我国为选择型消费税，选择特定的商品，如烟酒、奢侈品、燃油征税，让收入高的人承担更多的税，让人们少消费一些有害于健康的商品。鉴于这些特征，我国的消费税不似许多国家的消费税属于一般性消费税，作为收益性税种适合作为地方税，在我国消费税适合作为中央税。否则会出现，地方政府促进奢侈品消费，通过一些手段引发恶性税收竞争或者容易引发商家逃税行为的激增。

（三）明确政府责任划分

税权分配的根据是各级政府的事权以及支出，所以要合理地分配税权，明晰政府间事权与支出就显得尤为重要。从明确政府事权的角度，需要明确政府和市场的边界，引导鼓励市场承担更多的资源配置职能，实行简政放权，以及加强政府的服务型定位，加大对于提供关乎民生福利的公共物品的投入。从明确政府的支出而言目前虽然中央和地方事权和支出有划分，但是实际上地方却承担了一部分中央应当负担的支出，而事权下移的实情也给地方政府增添了负担。所以在支出方面，应严格按划分的事项承担支出，当然执行的前提是划分须合理明确。这样不仅税权分配有明确依据，而政府预算也会更加有序。而从政府实际执行角度来说，完善地方政府激励机制也是很重要的部分，因为即使明确了中央与地方的事权划分，但是地方政府并没有去履行其应当承担的支出责任也会产生很大的问题，因此完善地方政府激励机制，也是明确政府间事权不可忽视的部分。

为了实现政府的事权与财权相匹配，转移支付制度也是关键。转移支付制度是对税权分配制度一种灵活的微调，要健全转移支付制度，首先应当针对专项转移支付和一般性转移支付和分类转移支付的规模和比例进行改革和调整。其次，引导政府减少投资性支出，增加公共服务支出，这就可以通过增加分类转移支付实现。在转移支付资金的用途上规定一定比例用于基础的公共服务，或是限制将财政资金优先用于基础服务上。这使得地方政府在使用资金上并没有完全的自主权，也避免中央政府多度干预地方政府支出的状况。

4 关于我国税权分配制度的发展构想

（一）税权分配制度的未来发展目标

首先，规范和合理划分税收立法权，地方能够拥有一定的税收立法权，以及税收立法的授权立法范围逐步缩小，建立科学的税收法律体系。其次，合理划分税收收入归属权，中央和地方能够各自形成独立的税收体系，实现真正意义上的分税，不出现互相交叉，分割税种的情况。再次，协调好税收征管，厘清国家税务局和地方税务局的职责，促进信息平等透明化，互相协助、提高效率。最后，完善税权分配的相关保障措施：转变政府职能，实现政府职能和市场职责的合理归位；合理界定各级政府的事权范围并法定化；统筹税费关系，规范政府收入；完善转移支付制度。

（二）在电子商务环境下进行的税权分配

在电子商务环境下，思考尚未开征的零售税颇具现实意义。基于地方消费水平开征的零售税，以消费为税源，在零售阶段就消费者购买消费品的消费支出征税，税款由消费者支付而由零售业者负责代收。在线上交易大行其道的趋势下，我国目前B2B交易平台有阿里巴巴、慧聪网、马可波罗采购搜、环球贸易网等。B2C交易平台有京东、苏宁、天猫等综合性购物平台，也有聚美优品，乐蜂网等某类商品交易平台。C2C交易平台更是有最为众人所熟知的淘宝。这些平台作为代扣人，以消费收货地作为纳税地点，定期申报，进行征收零售税具有可操作性。并且，网络交易所具有的痕迹性，使得对其进行监管也并非无从下手。所以，零售税在未来也极有可能成为地方税的主体税种。

参考文献

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