大学章程中教师权利保障的困境与实现路径——基于教育部已核准的84所高校章程的文本分析

汤娜　罗昆

（安徽建筑大学，安徽　合肥　230601）

大学章程中教师权利保障的困境与实现路径
——基于教育部已核准的84所高校章程的文本分析

汤娜罗昆

（安徽建筑大学，安徽合肥230601）

在大学章程中设计合理有效的教师权利实现与维护条款是实现高校教师权利的重要制度保障。通过运用文本分析法，对教育部已核准的84所高校章程进行分析比较，从教师教学权、学术权、评价学生权、取得报酬福利权、参与管理权、职业发展权以及申诉救济权的角度进行研究发现，大学章程在保障教师权利方面存在权利内容规定不清、权利保障重视不够、保障措施缺失或缺乏实效等方面的困境。建议从厘清权利内容、重视权利保障、优化保障措施三个方面完善大学章程，以进一步保障教师权利的实现。

大学章程；教师权利；困境；实现路径

作为高校教学科研工作的主要承担者，教师权利应当受到法律法规的保护。我国 《教师法》明确规定教师应享有教学权、学术权、评价学生权、取得报酬福利权、参与管理权、职业发展权，《高等教育法》也明确规定教师享有参与管理权，《高校章程制定暂行办法》则明确规定教师享有申诉救济权。因此，可将教师权利归纳为教学权、学术权、评价学生权、取得报酬福利权、参与管理权、职业发展权和申诉救济权七种类型。我国现行法律法规对教师权利进行的规定，为保障教师权利提供了法律依据，推动了教师管理的规范化。［1］但由于立法较晚、配套法规不健全、主管部门执法不严以及教师法律意识淡薄等多方面原因，在我国侵犯教师权利的事件仍有发生，究其根本还在于教师权利缺乏有效的保障机制。大学章程是现代大学推进依法治校的纲领性文件，是大学规范内部治理的重要保障，应该在大学章程文本中设计合理有效的教师权利实现与维护条款。

一、大学章程中关于教师权利保障的基本情况

2013年10月至2015年6月期间，教育部分7次先后审议批准了84所高校章程。这84所高校都是教育部直属的全国重点大学，在中国社会具有较高的社会认可度，其章程文本能够广泛和全面地反映当前中国高校大学章程的基本情况。因此，选取这84所部属高校章程作为样本，确保了样本的广泛性、代表性以及科学性。本文对84所高校章程教师权利规定的基本情况进行了统计。结果显示，在教师所应具备的七项权利中，各个高校较为重视教师的取得报酬福利权、参与管理权、职业发展权和申诉救济权，84所样本高校章程均对其做了明确规定；对于教师的教学权和学术权，样本高校也较为重视，有57所高校章程对教师教学权做出明确规定，占样本高校的67.86%，有65所高校章程对教师学术权做出明确规定，占样本高校的77.38%；对于教师的评价学生权，样本高校存在忽视现象，只有5所高校对其做出明确规定。

二、大学章程中教师权利保障面临的困境

大学章程作为高校 “宪法”，是高校推进现代化管理的根本准则，理应对教师权利保障机制做出详细规定。本文遵循 “享有哪些权利—是否保障权利—怎样保障权利”的逻辑思路，聚焦教师的七项权利，对84所教育部直属高校章程进行文本分析。分析发现，样本高校章程在教师权利保障上面临一些困境，主要体现在权利内容规定不清、权利保障重视不够、保障措施缺失或缺乏实效三个方面。

1.权利内容规定不清

为了呈现样本高校章程对教师 “是否享有权利”规定的具体情况，本研究对章程有关规定进行了逐一梳理。研究发现，样本高校章程在教师权利内容的规定上存在权利内容规定不清的困境 （见表1）。首先，权利内容规定缺失。统计数据显示，84所样本高校中除了参与管理权和职业发展权，样本高校章程在教师其他权利内容的规定上存在缺失 （虽然没有高校明确规定教师享有职业发展权，但样本高校章程均通过细化具体权利内容的方式对其进行了阐释性规定）。其次，权利内容规定片面。统计数据显示，在取得报酬福利权方面，东南大学等7所高校仅规定教师享有取得报酬权 （占样本高校8.33%），中国人民大学等9所高校仅规定教师享有取得福利权 （占样本高校10.71%）；在申诉救济权方面，北京大学等61所高校仅规定了教师享有申诉权 （占样本高校的72.62%）。这说明样本高校章程在教师取得报酬福利权和申诉救济权的内容规定上存在片面化问题。最后，权利内容规定表意笼统。统计数据显示，在职业发展权方面，84所样本高校章程均从权利的具体内容出发，对权利内容进行了细化；在学术权方面，复旦大学等8所高校虽然也进行了一定程度上的细化，但不仅数量少 （占比仅为9.52%），且细化内容也不够全面。这说明除了职业发展权以外，样本高校章程在教师权利内容规定上存在表意笼统的现象。

2.权利保障重视不够

统计结果显示，除了教师的参与管理权利以外，样本高校章程对教师的教学权、学术权、评价学生权、取得报酬福利权、职业发展权和申诉救济权的保障重视程度不够。对评价学生权进行保障的规定存在严重缺失 （见表2）。

表1　84所样本高校章程对教师是否享有权利规定情况的统计

表2　84所样本高校章程对是否保障教师权利规定情况的统计

3.保障措施缺失或缺乏实效

统计结果显示，没有高校章程针对教师评价学生权和取得报酬福利权提出具体保障措施；对于教师教学权、学术权、职业发展权和申诉救济权提出具体保障措施的章程不仅数量少且意见较为分散；对于教师参与管理权提出具体保障措施的章程数量多，且意见也相对集中（见表3）。有76所高校规定通过教职工代表大会进行保障，有63所高校对教职工代表大会的权利条目进行了详细的规定，有10所高校提出工会作为教职工代表大会的工作机构负责其闭会期间的日常工作，有14所高校提出建立二级学院教职工代表大会制度。可见，除了教师参与管理权，样本高校章程对教师其他权利保障措施的规定存在缺失，对教师参与管理权样本高校章程提出了诸多保障措施，其核心是教职工代表大会制。而事实上，教职工代表大会在保障教师参与管理权上并没有起到预期的效果，影响其作用发挥的一个重要原因就是教师代表的数量太少，教师话语权受限，很多教职工代表大会的代表职位被 “双肩挑”教师所占据，要想有效保证教师参与管理权，就应该通过将“双肩挑”人员界定为行政人员 （仅在教职工代表大会中适用），增加纯教师代表席位。而统计结果显示，只有北京大学等10所学校明确规定在教职工代表大会中教师代表不得低于代表总数的60%，没有高校对 “双肩挑”教师的职权进行明确界定。由此可见，样本高校章程在教师参与管理权保障措施的规定上缺乏实效。

表3　84所样本高校章程对教师权利保障措施规定情况的统计

三、大学章程中教师权利保障的实现路径

大学章程是高校现代化管理的重要制度保障，其制定工作应慎之又慎，需根据实际工作的需要不断修订和完善。针对样本高校章程在教师权利保障上面临的上述困境，建议教育主管部门出台相应的规章制度，进行必要的调查与监督，引导高校从以下三个方面进一步完善大学章程，以保障教师权利的实现。

1.厘清权利内容

若要保障教师权利不受侵犯，首先要搞清楚教师应该享有哪些权利，而当前高校章程对教师权利内容规定的技术性把握尚存在欠缺，权利内容规定不清。造成这种情况的主要原因，一是高校在制定章程时，对教师权利应该包括哪些内容没有研究透彻，没有根据上位法对教师本应享有的权利进行系统地归纳分类，更没有结合本校实际探索教师权利具体内容；二是在制定大学章程时，教师参与度不够，不能结合自身实际提出合理性意见和建议；三是高校担心自身权力受到制约，有意将教师权利规定抽象化、片面化、模糊化。因此，要进一步疏通教师权利保障路径，应该从以下几个方面完善高校章程。首先，根据对 《教师法》和 《高等教育法》等上位法中有关教师权利规定进行归纳，笔者认为，作为下位法的高校章程应该服从上位法的规定，不能违反和突破。因此，要完善高校章程，各个高校应该针对教师教学权、学术权、评价学生权、取得报酬福利权和申诉救济权 （特别是评价学生权）进行补充完善。其次，当前高校章程对于教师取得报酬福利和申诉救济权利的规定存在片面化问题。保障教师取得报酬福利是调动教师工作积极性的重要方法；权利救济则是在教师权利受到侵害时，保障教师权利的最为重要的途径。因此，建议高校摒弃权力本位主义思想，立足高校长远发展，对教师上述两项权利补充完整。最后，除了职业发展权以外，当前高校章程对其他六项权利内容的规定均过于笼统，应仿照教师职业发展权，结合本校实际情况和权利行使过程中的具体工作，对权利内容进行细化。在对大学章程权利内容进行具体细化的过程中，应注重发挥权利主体——教师的作用，扩大教师的参与度，通过多种渠道，收集合理意见和建议，形成能够彰显本校特色的高校章程。

2.重视权利保障

若要突破教师权利保障困境，高校在厘清教师权利的具体内容的同时，还应该重视教师权利的保障。统计结果显示，当前高校章程在这方面的规定尚存在缺失，有少数高校章程虽进行了规定，但规定较为模糊。造成这种情况的主要原因，一是高校对教师权利保障的重视程度不够，甚至可以说存在排斥，因为保护教师权利可能对高校管理层的管理权造成制衡，因此在章程制定过程中大部分高校都对教师权利保障进行了模糊处理，不是用笼统性的语言一笔带过，就是彻底忽视保障；二是章程制定者没有结合本校实际认真思考教师权利实现的具体路径，在章程制定过程中存在过分借鉴他校等依赖思想。大学是传播理论知识、开展科学研究的重要机构，教学性和学术性是大学的本质属性。［2］作为大学教学和科研工作的主体，教师在高校发展中扮演着重要的角色，高校管理的民主化、科学化与教师的参与息息相关。［3］高校要实现科学管理，必须要调动教师的工作积极性，切实保障教师各项权利。而要做到这一点，就必须通过大学章程等高校基本管理制度保障教师基本权利不受侵犯。只有在作为大学 “宪法”的大学章程中明确提出对教师权利进行保障，才能从制度上确立高校权利保障的“合法性”，才能对教师权利侵犯者起到震慑作用。因此，要进一步落实教师权利保障，高校需提高对教师权利保障的重视程度，切实转变思想，通过在章程中明确保障教师上述七大权利，彰显自身对教师权利保障的重视和对实现民主管理的决心。同时，章程制定者还应该结合本校实际，认真思考自身在教师权利保障中的现实问题，思考教师权利实现的具体路径，调动全体教师的积极性，制定符合本校实际的权利保障制度，促进教师权利保障的实现。

3.优化保障措施

若要解决教师权利保障问题，高校章程还应对教师权利保障的具体措施进行优化，提高措施的针对性和实效性。从统计结果看，当前高校章程在教师权利保障具体措施的规定上还存在缺失或缺乏实效。造成这种情况的主要原因是高校在制定章程的过程中存在路径依赖，对于保障措施的研究不够深入。针对这种情况，建议高校结合教师七大权利，从以下几个方面进一步优化。在教学权保障上，章程不仅应从组织保障的角度，明确通过学术委员会或教学委员会保障教师教学权实现，对组织权利条目进行细化，还应该从后勤保障的角度，明确教师可按教学要求合理使用公共资源。在学术权保障上，章程不仅应明确规定通过学术委员会保障教师学术权利，对学术委员会的权利条目进行细化，还应根据自身的实际情况，制定相应的特色制度，如鼓励国际学术交流和学术创新制度、实行学术休假制度、保障教师学术研究时间制度等。在评价学生权保障上，章程不仅应规定通过学术委员会或者教学委员会保障教师评价学生权实现，还应该结合自身实际，做出相应的特色规定，如自主评定学生学业成绩、道德水平、个人能力等。在取得报酬福利权保障上，章程应从教师公平获得工资报酬、加班报酬、业绩津贴、带薪休假、养老和住房福利等方面提出具体保障措施。在参与管理权保障上，章程不仅应明确规定通过教职工代表大会制度保障教工参与管理权，还应对教职工代表大会的权利条目进行细化，对大会中教师代表比例做出合理规定，结合自身情况对 “双肩挑”人员所占席位进行合理安排，结合自身情况做出符合本校实际的特色规定，如二级学院教职工代表大会制度、教职工代表大会闭会期间教师参与管理权保障制度等。在职业发展权保障上，章程不仅应明确规定建立相应组织机构保障教师参与管理权，还应明确规定对教职工进行职业生涯规划，制定合理的评价机制以评价教师，为教师公平获得自身发展提供相应工作机会和条件，保障教师公平获得各种奖励、荣誉称号和获得国 （境）内外访学、进修等学习、培训机会等。在申诉救济权保障上，章程不仅应明确规定建立教职工申诉处理机构和教职员工权利保护救济机制，还应规定在上述机制无法保障教师权利时，教师有权向教育主管部门投诉或寻求法律保护。

［1］余雅风，劳凯声.科学认识教师职业特性构建教师职业法律制度 ［J］.教育研究，2015，（12）：36，41.

［2］胡耘通.基于学术权利保障的大学章程完善——以六所大学章程为文本的分析 ［J］.教育发展研究，2015，（11）：61.

［3］刘芳.中外高校教师参与管理的实践与发展 ［J］.宁夏社会科学，2012，（6）：159-162.

（责任编辑吴潇剑）

Protecting Teachers'Rights by Means of the University Statute --A Textual analysis of the Publicized Statutes of 84 Universities

Tang NaLuo Kun

The university statute is the basis for regulating management and promoting the rule of law in the university.It has the mission to stipulate rights of the faculty and also their enforcement and protection.By means of textual analysis，we have studied the statutes of 84 colleges and universities that have been approved by the Ministry of Education.This paper focuses on the teacher's right to teach，to engage in academic studies，to evaluate students，to benefit from payment and welfare，to participate in management，to have access to career development，to appeal for welfare，etc.It has been found that in some statutes，stipulations about teachers'rights are either too vague or fail to address right protection.This paper therefore gives suggestions that improvement should be made to clarify teachers'rights，to lay more emphasis on protection and its enforcement.

University statutes；Teachers'rights；Difficulties；Solutions

G647

A

1672-4038（2016）07-0085-05

2016-05-23

2012年度全国教育科学规划课题 （EFA120358）；2015年安徽省高校人文社会科学研究一般项目（SK2015JD05）

汤娜，女，安徽建筑大学管理学院讲师，主要从事高等教育研究；罗昆，男，安徽建筑大学讲师，主要从事教育经济学研究。