集体经营性建设用地入市中政府行为的博弈分析

刘靖羽，尹 奇，匡 玥

(四川农业大学管理学院，四川 成都 611130)

集体经营性建设用地入市中政府行为的博弈分析

刘靖羽，尹 奇，匡 玥

(四川农业大学管理学院，四川 成都 611130)

本研究借鉴委托代理理论，探讨在委托代理关系中地方政府和村集体经济组织的经济行为。研究结果表明，较优的委托代理环境、较高的代理人能力以及较完善的监督体系是形成健全委托代理机制的必然途径。

集体经营性建设用地流转；经济行为；委托代理模型；地方政府

集体经营性建设用地入市作为中国新一轮土地制度改革的突破点，带动了土地增值的显化，同时导致了村集体经济组织权利寻租[1]。这种寻租行为的出现严重阻碍了地方政府和村集体经济组织之间良好委托代理关系的形成和发展。尽管中央、地方政府为解决委托代理问题采取了行政引导、经济惩罚、执法严查等多种手段，但治理仍未达到预期效果[2]。为妥善解决委托代理问题，众多专家学者开始对集体经营性建设用地入市流转进行深入探讨，研究认识到地方政府、村集体经济组织在集体经营性建设用地入市流转中均起着重要作用[3-6]，但在利益诉求方面却存在较大的偏差与矛盾[7-11]。同时发现集体经营性建设用地入市推进能否成功、效果如何，受到地方政府与村集体组织委托代理博弈影响[1,12-13]，弄清双方博弈显得尤为重要。因此，本研究以地方政府和村集体经济组织委托代理关系为视角，构建符合当前入市流转激励机制的定性分析路径和定量策略模型，通过对模型变量及均衡结果的比较分析，最终得出一系列有益的技术性结论，为缓解两级政府委托代理问题提供一定的理论依据。

1 集体经营性建设用地入市流转中两级政府利益诉求分析

集体经营性建设用地入市流转中，地方政府、村集体经济组织处于不同等的地位，各自承担着不同的职能，其目标也是多样化的。公共选择学派的创始人之一的Elinor[14]曾指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人。”可见，若想保障集体经营性建设用地入市流转的有序推进，必然应该先了解各个流转参与主体的利益诉求。

1.1地方政府

分税制改革以后，中国地方政府作为当地公共服务的提供者，既担负着地方基础设施建设、教育、卫生、社会保障等各项社会事业的开支，还担负着促进区域经济发展、维护当地社会治安等多项职能[15]。但由于受国家扩大地方事权，缩小地方财权政策的影响，地方政府收支出现不平衡。地方政府必然在合法执行中央政策的同时追求农用地和非农建设用地之间的土地差价，平衡地方财政损失，保证地方经济社会的平稳健康发展。此外，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要改变单纯以经济增长速度为基础的政绩成果考核评价体系。但目前中国官员选拔仍然以GDP增长为主要考核标准，这种考核标准也极大的激励了地方政府追求任期内的政绩工程(图1)。集体经营性建设用地入市正好为地方政府官员谋求职位晋升提供了机会。

图1 地方政府利益诉求Fig.1 The interest demands of local government

1.2村集体经济组织

《中华人民共和国物权法》第59条规定，集体土地所有权主体就是农民集体，但法律并没有明晰谁是执行者和管理者。所有权归属不清，流转交易中村集体经济组织即为农村土地所有权的代表者和管理者。这也为拥有相对独立利益并且拥有资源配置权的村集体经济组织提供了行为自主性的扩张空间[9]。伴随入市改革的推进，土地价值不断显现，村集体经济组织把控流转利益的愿望和意识愈加强烈。同时，有关集体经营性建设用地入市的新旧制度不断更替，不可避免地造成了“制度短缺”或“规范缺失”的现象。在外部监督和机制约束仍然尚未完善的情况下，流转交易中的申请、核实、最终备案审批等多个环节都存在着一定的可操作空间。这也为村集体经济组织在流转中同时获取基础利益和隐形利益提供了途径(图2)。

图2 村集体经济组织利益诉求Fig.2 The interest demands of village economic collective

2 集体经营性建设用地入市流转中两级政府间的委托代理模型

2.1委托代理模型基本要素

(1)文中政府行为的基本单位是组织，作为政府行为基本单位的组织是经济人。

满足经济人假定的三层含义：自利性、利益最大化原则和理性假定。

(2)参与人：一方为地方政府，一方是村集体经济组织(即“村集体”)；村集体拥有着较为完整的集体经营性建设用地信息；同时，作为代理人的村集体行动是隐藏的，不能够被委托人所观测。

(3)战略空间：地方政府的战略空间就是S1={激励，不激励}；村集体的战略空间就是S2={高努力，低努力}。

2.2委托代理模型假设与参数说明

假设1： 作为委托人的地方政府无法观测到代理人工作的努力水平，只能观测到代理人的产出水平，并根据产出水平决定报酬；村集体在流转中能够获得的收益与自身努力程度、能力水平相关。

变量b为代理人在集体经营性建设用地入市流转中的努力程度，变量A为代理人的能力水平系数，恒量B为常数(与代理人自身能力水平有关)，用固定产出表示；θ是均值为零，方差为e2的正态分布随机变量，代表外生的不确定因素所确定的产出，其值不受代理人和委托人双方控制的外生变量(称为“自然状态”)；若方差e2越大，则说明在完成契约过程中对产出的影响大。村集体的产出函数取如下：

π=Ab+B+θ

(1)

假设2： 根据传统委托代理理论的基本假设，假定地方政府是风险中性，村集体是风险规避。根据Weitzman提出了采用线性合约的合理性[16]，且被证明合理。因而形成委托代理合同如下：

S(π)=M+Uπ

(2)

其中S(π)是代理人的总效益，M是集体经营性建设用地入市流转中的固定收益水平(与π无关)，U(0

假设3： 根据委托代理模型的基本假设，假定地方政府是风险中性，在已知委托代理合同前提下，可知委托人期望效用和期望收入相同，则地方政府期望收入函数如下：

EV(地)(π-S(π))=Ab+B+θ-M-U(Ab+B+θ)=(1-U)Ab+(1-U)B-M

(3)

其中由于θ是均值为零，方差为e2的正态分布随机变量，所以计算中忽略θ。

则委托人的目标函数为：

(4)

假设4： 集体经营性建设用地入市流转过程中，作为代理人在完成委托人契约的同时，必然存在代理人的努力成本C(b)=Tb2/2，C′(b) >0，即代理人的边际努力所带来的成本是严格单调递增的。可见，尽职尽责对代理人来说是负效用。如图3所示：

图3 代理人边际努力所带来的成本曲线图Fig.3 The cost curve of the agent′s marginal effort

其中T为代理人的努力成本系数，村集体的实际期望效用为：

EW=M+UAb+UB-Tb2/2

(5)

由于代理人的效用函数具有风险规避特征，函数表达即为u=-e-dw，其中d为代理人风险规避度，W是代理人实际期望收入。

根据确定性等价收入法原理，可知村集体确定性等价收入为：

W=M+UAb+UB-Tb2/2-dU2e2/2

(6)

其中EW为代理人的期望效用，dU2e2/2为村集体的风险成本。代理人最大化期望效用函数EU=-Ee-dw等价于最大化确定性等价收入。当d=0时表示风险中性的，风险成本为0，其代理人确定性等价收入W最大化；当d>0时则表示风险规避的，存在风险成本。

假设5：地方政府实际期望收入为EV，村集体实际期望收入为W。假设村集体在集体经营性建设用地入市流转中的保留收入水平是W0，则参与约束(IR)可表示为：

W=M+UAb+UB-Tb2/2-dU2e2/2≥W0

(7)

其中代理人确定性等价收入不能小于其自身的保留水平W0，只有当它的实际收入大于或者等于最低保留水平，才会接手这个项目，否则代理人将会寻找其他机会使得自身收入大于或者等于W0。

在大于或等于保留水平的基础下，村集体的行动选择必然是以自身期望收入最大化为目标，则激励相容约束(IC)可表示为：

M+UAb+UB-Tb2/2-dU2e2/2≥M+UAb′+UB-Tb′2/2-dU2e2/2

(8)

其中b′∈Λ且b∈Λ

2.3委托代理模型最优解

理想情况下博弈双方都拥有着完全的信息，同时地方政府能够观测到村集体的努力水平，委托代理激励相容约束失效[17-18]。但实际过程中双方流转信息存在不平等，地方政府只能设计选择同时满足两个约束条件的激励合同，最大限度的保障委托代理双方的收入最大化，即：

结合以上阐述，委托代理参与约束和激励相容约束可表示为：

(12)

(13)

最终求得最优化一阶条件是：

(16)

式14和式15情况下，双方同时满足自身效用最大化，因此将式14和式15同时带入式3和式6中，可得委托代理双方的实际期望收入：

从以上二者实际期望收入来看，地方政府和村集体经济组织均受到T、A、W0、d、e2这些大环境的影响，同时，地方政府也受固定产出B(与村集体自身能力有关)的影响。为保障集体经营性建设用地入市的稳步推进，国家流转政策也不断完善改进。近年，国家发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》等多个政策，在稳步推进集体经营性建设用地入市的同时，不断完善的顶层设计，动态调整制度、法律、政策框架的构建，较少环境中随机因素的影响，促使形成集体经营性建设用地入市的良好宏观环境。

3 委托代理模型结果分析

3.1委托代理模型最优解分析

可见，村集体在流转中能获得激励强度的高低，与自身能力水平、风险规避度、努力成本系数和随机变量方差等因素相关。尽管通过影响因素仍不能进行精确的激励强度计算，但地方政府可以根据相关因素同村集体进行谈判，动态调整激励强度高低，建立适应集体经营性建设用地入市流转的激励机制，充分保障流转中村集体对工作的积极性和负责心。同时，根据影响最优激励强度因素的分析和讨论后发现：(1)村集体中若拥有着较完善的流转服务体系或较高管理水平，有利于促进流转推进；(2)集体经营性建设用地入市流转随机因素较多的同时会减少激励强度，阻碍村集体在流转过程中尽职尽责，保障流转中环境稳定也是同样重要的。

由于地方政府和村集体的期望收入与努力成本系数T、风险规避度d及随机变量方差e2成反比。若要保障地方政府和村集体获得较大期望收入，对代理成本及随机变量因素的把控尤为重要。可见，村集体代理成本越高，越不愿意努力工作；同时，若村集体处于较劣的外部环境时，地方政府认为村集体会降低自身努力水平，随即降低对村集体激励强度。因此，只有稳定代理人集体经营性建设用地入市流转环境才能保障委托代理有效进行，进而推动集体经营性建设用地入市流转。

此外，观察模型可认识到委托代理双方中，只有减少随机变量因素且保障流转效益环境的稳定，才能更好地促进流转中委托代理健康进行。2015年2月27日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》后，试点区为保障集体经营性建设用地入市各个交易主体工作的需要制定了规范性文件，如《德清县农村集体经营性建设用地入市管理办法(试行)》、《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》等。

3.2拓展分析

3.2.1 多种努力程度和多种产出水平的形成 文中委托代理模型将村集体努力程度仅粗略分为高努力程度和低努力程度，所形成的产出也同样分为高产出水平和低产出水平。但依据集体经营性建设用地入市流转实际情况，村集体作为代理人的努力程度和产出水平存在多种甚至是无穷。

在信息不对称且代理人拥有多种努力程度可供选择时，村集体可能存在一个并非最低的努力程度，委托人激励代理人选择该努力程度是相对最优的。但委托代理关系中仍可能存在着一种代理人次优的努力程度条件大于最优的努力程度条件，尽管此时委托人激励代理人努力工作提高了产出水平，但是由于产出成本的上升使得实施这样的激励并不是最优。同时，由于村集体属于是风险规避，若需要的风险补偿较少，委托人仍会向代理人支付努力报酬；但若需要的风险补偿大于委托人所能承受的范围，那么委托人此时便不会向代理人支付报酬，最后会放任代理人降低努力程度，只支付给代理人基本保障资金。此时，尽管代理人的努力程度降低，但是委托代理双方风险承担确实最优的。可见，在当前激励机制构建中，地方政府对村集体的激励并不应该是一味的提高激励强度，应该以适当的形式来达到双方的效益最大化，保障激励强度与激励成本的动态平衡。

3.2.3 投资企业的隐性激励 村委会作为集体经营性建设用地入市流转中的代理人，与多个流转参与主体之间均存在着委托代理关系；投资企业作为流转参与主体之一，它的隐性激励严重影响了村委会的选择倾向。委托代理模型中，若村集体仅考虑选择地方政府作为委托人来付出成本，它的参与约束即为W=M+UAb+UB-Tb2/2-dU2e2/2≥W0。但由于投资企业一方的隐性激励Y0在实际过程中是客观存在的，必然会影响地方政府与村集体之间的互惠效用函数。在具有较大差异的效益(假委托方给予更高效益)对比下，村集体更加乐意为(假委托方)投资企业付出成本，减少(真委托方)地方政府的成本付出，甚至忽视地方政府的基本需求。

S(π,z)=M+Uz(π+γz)

(17)

其中Uz代表激励强度；M表示代理人在集体经营性建设用地入市流转中的固定收益水平(与π无关)，γ表示代理人获得的劳动报酬与z的比例系数，若γ=0时，代理人获得的劳动报酬与z无关。

在信息不对称的条件下，委托人的问题是选择最优的Uz和γ、M：

(18)

(19)

可见，委托代理的参与约束和激励相容约束可表示为如下：

(IC):b=AUz/T

其中，cov(π,z)是π和z的协方差；由于可观测变量z与努力水平b不相关，γ将不会影响代理人的努力水平的选择。

即代入目标函数为求得：

分析1：

(1)如果π和z之间不存在关系：

如果π与z不相关时，即村集体在集体经营性建设用地入市中所形成的效益与可观测变量z不存在必然联系，可观测变量z不会影响努力水平b的选择，此时cov(π,z)=0，且γ=0，可观测变量z不会进入到委托代理双方激励机制中。可知，在集体经营性建设用地入市流转中，不管可观测变量z以何种方式改变，地方政府对村集体的激励强度U不会随之改变，而影响着激励强度高低变化的仍是T、A等因素。

(2)如果π和z之间存在关系：

如果π和z正相关时，即村集体在集体经营性建设用地入市中所形成的效益与可观测变量z存在正相关关系，此时cov(π,z) >0，且γ<0。此时若z>0，即在此环境下，最终的π值可能更多的反应村集体采取了非正当的形式，利用较优的外部环境条件提高了产出效益，而并不是提高了在集体经营性建设用地入市流转中的努力水平，地方政府必然不会提高对村集体的激励强度；若z<0，即在此环境下，最终的π值可能更多的反应村集体依靠提高集体经营性建设用地入市流转中的努力水平，尽管在较为劣势的外部环境中仍获得较高产出，地方政府必然会增加村委会的报酬。

如果π和z负相关时，即村集体在集体经营性建设用地入市中所形成的效益与可观测变量z存在负相关关系，此时cov(π,z) <0，且γ>0。此时若z>0更可能表示村集体并没有采取非正当手段来取得集体经营性建设用地入市中的效益，仅凭借自身的较高管理水平、优良集体经营性建设用地资源、完善的基础设施等多种自身能力来提高产出效益；此时地方政府为了鼓励这种行为，必然会增加村集体的激励强度，提高所获报酬。若z<0更可能意味着村集体利用较有利的外部环境，最终的π值可能更多的反应代理人依赖良好的外部环境而非提高自身努力水平；此时地方政府会认为村集体并没有提高自身努力水平，而是以其他形式获得效益，必然会根据当前的努力水平来给予适当的激励强度，不会仅以最终所获效益作为评判标准。

分析2：

当cov(π,z) ≠0时，若将可观测变量z考虑到最优的激励机制中，可得：

(20)

(21)

综上所述，当可观测变量z考虑进委托代理激励机制时，一方面可以提高代理人分享的剩余份额；另一方面可以减少代理人承担的风险。

4 结论与建议

本研究借鉴委托代理理论，建立了集体经营性建设用地入市流转中地方政府与村集体经济组织的委托代理模型，为消除集体经营性建设用地入市流转以来，委托方地方政府和代理方村集体经济组织由于利益诉求不一致、信息不对称而引起的风险问题，促使地方政府与村集体经济组织之间形成相互协调的激励约束机制，解决流转过程中的委托代理问题，促使流转高效进行。研究表明：

(1)较优的委托代理环境，是保障代理人高努力和高产出的基础之一。积极推进集体经营性建设用地入市流转改革进程，明确集体经营性建设用地入市交易在法律上的合理性，营造相对稳定且良好的法制环境，为集体经营性建设用地的有效开发、利用和流转前中后过程提供法律保障。

(2)较高的代理人能力，是实现高效委托代理过程的条件之一。在集体经营性建设用地入市流转中，应该提高代理人在技术支持、人力培养、资金补偿等多个基础方面的水平；同时还应该将代理人政治发展预期结合起来考虑。因为高能力代理人必然带来高额的代理收入，此时任期内代理人可能会利用短期行为来获得更多的收入。所以应该使得高能力代理人收入存在一个有效的、合理的时间预期，降低代理人短期行为的发生概率。

(3)较完善的集体经营性建设用地入市流转监督体系，是减少委托代理风险的必要环节之一。监督与激励措施相融合是保障流转健康进行的必要条件。地方政府激励强度的增加，作为经济人的村集体经济组织必然利用权利最大化自己的收入，无法完全自觉地进行集体经营性建设用地的合法管理。因而，战略性地公开流转中多级政府的权利清单，绘制多级政府权力运行图，排查权力风险点，是在激励措施进行同时所不可或缺的。此外，监督应该在收入与成本之间求得平衡；若监督成本高于带来的最大利益时，监督便毫无意义。

本文仅研究了地方政府与村集体之间的委托代理关系，忽略了在二者合作期间存在的农户以及投资企业的干扰性，因而不可避免地会导致研究结果存在一定的偏差。所以，为进一步保障研究结果切合实际情况，今后集体经营性建设用地入市流转中委托代理关系探讨将成为作者研究的重点方向。

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(责任编辑：马红春)

Thegameanalysisofgovernmentbehaviorinthemarketilizationofcollectiveownedcommercialconstructionland

LIU Jingyu, YIN Qi, KUANG Yue

(1.School of Management, Sichuan Agricultural University, Chengdu 611130, China)

Based on the the principal-agent theory, this paper studies the local government and village collectives economic behavior in the principal-agent relation. The results show that the better environment of principal-agent and the stronger ability of the agent, the better oversight system are the necessary ways to form the perfect principal agent mechanism.

collective owned commercial construction land circulation; economic behavior; principal-agent model; the local government

2016-03-17

国家社科基金西部项目(13xjy011)；四川省社会科学规划办公室(SC15E056)。

刘靖羽(1991-)，男，四川成都人，硕士研究生，主要从事土地经济与政策方面研究。

尹 奇(1976-)，女，四川长宁人，副教授，博士。

1000-2340(2016)06-0844-07

F 301.2

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