老龄化下德国养老保障制度改革研究

徐四季

（北京外国语大学德语系，北京100089）

老龄化下德国养老保障制度改革研究

徐四季

（北京外国语大学德语系，北京100089）

人口老龄化是世界各国养老保障制度共同面临的严峻挑战。作为老龄化相当严重的典范福利国家，德国在过去20多年间对养老保障制度进行了一系列的改革，其宗旨是优先确保公共养老金的长期可持续发放，同时兼顾维护社会公平的诉求。本文拟回顾德国养老保障制度的改革之路，并从可持续性和公平性两个角度去分析改革的成效，进而探究德国改革的成功经验和其实践中亟待反思和解决的现实问题。

老龄化；德国；养老保障制度改革

人口老龄化是世界各国养老保障制度共同面临的严峻挑战。为此，经合组织（OECD）持续跟踪34个成员国的养老保障制度变革，并于2015年12月发布了十周年纪念研究报告《2015年养老金概览》，引起普遍关注。作为老龄化相当严重的典范福利国家，德国养老保障制度改革的经验颇具研究价值。本文拟回顾德国在过去20多年间的养老保障制度改革之路，并从可持续性和公平性两个角度去分析改革的成效，进而探究德国改革的成功之处和其实践中亟待反思和解决的现实问题。

一、德国的养老保障制度改革之路

在人口老龄化的背景下，德国养老保障制度在过去的20多年间经历了一系列的改革，以应对人口预期寿命延长和低出生率给法定养老保险所造成的财政压力，保障公共养老金的可持续发放。其中，特别重要的几次改革为：

1992年养老金改革，其核心是要抑制法定养老保险缴费率的增长趋势。主要措施：1.引入提前退休调整因子，在正常退休年龄之前退休，每月养老金将削减，从而减少提前退休现象，延迟实际退休年龄；2.将养老金水平的适应对象从1957年以来的毛工资水平改为净工资水平，从而避免养老金水平上升而净工资水平下降的情况。

2001年养老金改革，其核心是通过资金积累制的补充养老保障对法定现收现付体系的部分替代实现德国养老保障制度的结构性变革，发展真正的多支柱体系。主要措施：1.长期降低公共养老金水平，变支出导向的收入政策为收入导向的支出政策；2.通过税收递延、税收减免或直接补贴推广私人补充养老保障（“里斯特—养老金”）和企业补充养老保障，以非强制的补充养老金弥补公共养老金水平的下降。

2004年养老金改革，其核心是要使养老金的发展水平同制度赡养率（缴费者与养老金领取者之间的相对人口数量）的变化联系起来。具体措施为在养老金计算公式中加入“可持续发展因子”——每一个缴费者所对应的养老金领取者人数增加，养老金水平将下降。

2007年养老金改革，其核心是提高退休年龄，要在2012～2029年间把领取养老金的年龄标准逐步从65岁提高到67岁。

从2009～2010年，德国养老金改革的基调发生了一些变化，要求克服老年贫困，强调社会公平的呼声越来越大。基于公共养老金的可持续支付问题已经大致解决，财政压力不大，德国养老保障制度改革开始着手兼顾这些公平性诉求，对前期改革进行修正。其中，最突出的是：

2014年养老金改革，其核心是改善弱势群体的公共养老金待遇。主要措施：1.年满63岁且缴满45年养老保险费者可以提前退休并可获得全额养老金；2.引入“母亲养老金”，即在1992年之前养育孩子的母亲可获得额外养老金补偿；3.上调劳动能力受限者养老金额度。

二、德国养老保障制度改革的成效分析

德国养老保障制度改革的成效如何？以下将从可持续性和公平性两个方面具体分析。尽管不少改革措施（如延迟退休年龄）的效果在短期内很难明显显现，但改革后德国养老金的长期发展趋势已经初现端倪。

（一）可持续性

经改革，德国法定养老保险的可持续性明显增强，有能力应对人口老龄化的发展趋势：

1993～2013年的现实数据显示，德国法定养老保险的收支状况明显改善：总收支改变了过去在有国家补贴的情况下仍然亏空的局面，从2006年起取得并保持一定的盈余；可持续性储备金稳中有增，在最近一次世界性金融和经济危机中保持了公共养老金的平稳发放（参见表1）。

表1　1993～2013年德国法定养老保险的收支状况（单位：百万欧元）

表2　各工资水平的公共养老金毛替代率（单位：%）

表3　各工资水平的公共养老金净替代率（单位：%）

中、长期模拟预测数据显示，德国的法定养老保险已经发生了根本性的变化：从一种稳定养老金水平的体系（Defined-Benefit-System）转变为一种稳定养老保险费率的体系（Defined-Contribution-System）；在保证养老保险费率可接受的前提下，公共养老金水平到2060年将降至平均毛工资的37%，之后将维持在这个水平［1］；法定养老保险的可持续运转不成问题。

（二）公平性

在公平性上，德国的法定养老保险并不致力于调节收入分配不均；在中、低收入群体中，公共养老金的分配甚至进一步扩大了工资收入的不均等性。这种公平性欠缺具体表现在：

2013年，德国各工资水平的公共养老金毛替代率①养老金毛替代率是指毛养老金和平均毛工资的比例关系。均为42%，说明德国公共养老金的发放不调节工资毛收入的差距；尚不及2005年向低收入群体微倾斜的情况。这和经合组织国家以及欧盟国家的情况迥异——经合组织国家的公共养老金明显起到了缩小工资毛收入差距的作用，0.5倍、1.0倍和1.5倍平均工资水平的养老金毛替代率分别为71.0%＞54.4%＞48.4%（参见表2）；欧盟国家的对应数据为69.6%＞58.0%＞53.3%［2］147。

从净替代率②养老金净替代率是指净养老金和平均净工资（扣除收入所得税和社会保险费）的比例关系。来看，德国公共养老金的发放不但没有缩小，反而进一步拉大了社会中、低工资收入群体的净收入差距：2013年，0.5倍和1.0倍平均工资水平的养老金净替代率分别为55.2%＜57.1%；低工资水平的养老金净替代率低于平均工资水平，这一明显有悖于社会公平的分配特征从未改变③经改革，德国公共养老金在中、高收入群体中的分配倒是。这和国际通行情况背道而驰——在经合组织国家，0.5倍和1.0倍平均工资水平的养老金净替代率分别为81.7%＞65.8%（参见表3）；欧盟国家的对应数据为81.6%＞70.6%［2］153。

表4　2005～2014年德国居民和65岁以上人口的贫困风险率（单位：%）

此外，伴随着养老金改革的深入，老年贫困问题渐渐成为德国备受关注的社会热点。因为老年人改变其收入地位的可能性较小，老年贫困人口陷入长期贫困的风险较大；所以大多数德国人认为，如果在劳作大半生之后依然受到老年贫困的威胁，那么现行养老保障制度的公平性、合法性将遭到质疑。目前学术界对衡量老年贫困的指标存在很大争议，最常用的衡量指标有二：一是基本保障的领取人数，其贫困界定标准是由国家定义和保障的社会文化最低生活水平；二是相对收入贫困的人口规模，其贫困界定标准是需求加权净收入（即净等价收入①所谓“净等价收入”（Nettoäquivalenzeinkommen）是居户净收入（包括劳动收入、资本收入、转移支付和其他收入）除以居户成员需求权重之和的商，也就是一种居户加权人均净收入。依据经合组织的新标准，户主的需求权重为1，14岁以上的其他居户成员为0.5，14岁以下的其他居户成员为0.3；这样，这一指标既考虑到了多人居户相对于单人居户在开支方面的一些节省空间，也照顾到了成人和儿童在需求上的差异。例如：一个三人居户（两个成人和一个不足14岁的儿童）每月的净收入为3 000欧元，其人均净等价收入为3 000/（1+0.5+0.3）=1 667欧元。）社会中位水平的60%［3］。考虑到前者受政策影响较大，不易进行一段时间区间的比较，本文选取后者来考察德国的老年贫困问题。

依据欧盟对共同体收入和生活条件的统计（EU-SILC）2005年以来的数据，我们可以得出结论：过去十年间，德国老年人口相对收入贫困的风险持续加大——65岁以上人口的贫困风险率已经从2005年的13.4%上升到2014年的16.3%，涨幅为21.6%（参见表4）。尽管有争议，但老年贫困风险加大已经成为老龄化趋势下德国社会必须正视的问题［4］。

三、德国养老保障制度改革的成功经验

从经济效果来看，德国1992～2007年的养老金改革是相当成功的［5］。如前文所述，在人口老龄化压力不断加大的背景下，法定养老保险的可持续性明显增强；公共养老金支出占GDP的比重从1990年的9.7%缓慢上升到2009年的11.3%，20年间的变化率仅为15.7%，大大低于经合组织国家的平均增幅27.0%［2］183。这得益于法定养老保险自身的适应性调整和养老保障体系整体的结构性变化。

（一）经验一：确保法定养老保险可持续性的有效措施

国际比较研究表明，德国在过去20多年间对现收现付制下的法定养老保险进行了大刀阔斧的改革，其力度远远超过经合组织国家的平均水平；公共养老金在严峻人口形势下的长期可持续发放首先应归功于以下三项得力措施：

1.降低公共养老金水平，控制长期给付开支

从公共养老金的净替代率来考察，德国是1990～2005年间经合组织国家中（除了葡萄牙）决定降低养老金水平幅度最大的国家——对平均工资的领取者而言，养老金降幅为27%［6］。2005～2013年，德国平均工资领取者的公共养老金净替代率从71.8%下降为57.1%，实际降幅已达到20.5%；同期，经合组织国家的平均降幅为4.2%（参见表3）。

2.修正养老金调整指数，在开源（提高缴费）和节流（降低给付）间寻找新的平衡

作为首先建立现代养老金指数化调整机制的国家，德国从1957年开始参照工资指数调整养老金，防范通货膨胀的风险，让老年人口适当分享经济增长的成果。为缓解人口老龄化给养老金制度带来的财务压力，德国三次修正了养老金调整指数［7］：

1992年将调整指数由总工资指数转变为净工资指数；采用净工资指数确定的养老金调整幅度较总工资指数有所减小。

2001年“里斯特—改革”开始考虑资金积累制下私人养老金账户虚拟的缴费率；通过人为设定的“敏感因子”控制养老金指数化水平，进而抑制在职者缴费率的快速上涨。

2004年将人为调整的“敏感因子”转变为自动调整的、和制度赡养率挂钩的“可持续发展因子”；一方面使养老金指数化调整的下调幅度更加规范化，另一方面让老年人口适当分担了一部分老龄化带来的养老金计划财务负担。

模拟预测结果表明，当制度赡养率提高所带来的养老金负担在在职者和已退休人口之间分配的权重值为0.25时，到2030年德国养老金缴费率将略低于23%，现收现付制下的养老金水平将刚刚超过总收入的40%，基本上能够实现预定的改革目标——既要稳定缴费率，又要保证适当的养老金给付水平［8］。

3.推迟退休年龄，减轻社会保险负担；延长工作年限，改善个人养老待遇

依据现行法律，经合组织国家平均会将退休年龄从2014年的64.0岁提高到65.5岁［9］。在这方面，德国的改革力度位于世界前列：和澳大利亚、丹麦和美国一样，德国致力于未来将法定退休年龄提高到67岁；目前只有冰岛和挪威的退休年龄已经是67岁，另外英国计划未来将退休年龄推迟到68岁［2］138。

（二）经验二：养老保障体系从单一支柱向多支柱转变，养老保障“福利市场”形成

德国的法定养老保险从1957年起就采用现收现付制，这意味着在职者缴纳的保费并不是用来支付其本人的养老金，而是用来支付当下退休人员的养老金；现收现付制具有代际间收入再分配的功能，也因此对人口年龄结构存在着严重依赖——单纯在现收现付制框架内进行紧缩，仅靠法定养老保险自身的适应性调整是不能从根本上化解人口老龄化所带来的财务压力的。德国养老保障制度改革更重要的成功经验在于，通过2001年“里斯特—改革”把资金积累制下的企业、私人补充养老保障（即第二、第三支柱）正式纳入养老保障体系，以弥补现收现付制下法定养老保险（即第一支柱）的不足，实现了单一支柱向多支柱体系的转变。

这一转变意味着资金积累制对现收现付制的部分替代，意味着养老保障福利供给的部分“私有化”；其更深远的意义在于，它引入了私有部门，引入了市场竞争，成功塑造了德国养老保障“福利市场”，大大提升了相关福利产品的供给效率。首提“福利市场”概念的德国学者努尔迈耶（Frank Nullmeier）评述2001年“里斯特—改革”时称，福利国家的责任依然在于确保一定的保障水平，但具体福利产品和服务的供给则更多地由市场调节，以盈利为导向的私人经济主体也参与其中；传统的“生产型”福利国家开始向“调控型”福利国家转变，即国家的主要任务不再是为民众制造和提供福利产品，而是对提供福利产品的“福利市场”进行调控。和多数市场化进程一样，“福利市场”的效率明显高于“福利国家”。

图1　2003～2013年德国无补充养老保障的居户比例

慕尼黑老龄化经济研究中心2001年起进行的德国储蓄和养老保障（SAVE）调查数据显示：“里斯特—改革”在促进私人进行养老积累方面是卓有成效的。2003年，德国有73%的居户不进行任何补充养老保障；到2013年，这一比例仅为39%（参见图1）。目前，“里斯特—养老金”的覆盖率已经接近45%；而且，“里斯特—养老金”的推广并没有对其他形式的养老保障资金积累造成负面影响，相反，企业和其他私人养老保障产品的覆盖率在同期也不断上升（参见图2）。可以说，德国已经成功过渡到国家与市场、公共领域与私有部门、现收现付制与资金积累制相结合的养老保障体系，这一混合结构能更好地应对人口老龄化的挑战。

四、德国养老保障制度改革中亟待反思的问题

从保障水平和福利分配的角度来看，德国的养老保障制度改革还是有不少不尽如人意之处：其一，在老龄化的巨大压力下，德国养老保障水平一定程度的下降已经是不可逆转的趋势；经合组织在柏林发布最新报告时称，相比其他33个发达国家，德国老龄化人口的社会保障不足，仅处于中等水平［10］。其二，如前文所述，德国的养老金分配存在着公平性欠缺；不少改革措施在客观上不利于低收入群体，老年贫困风险持续加大。要探究这些不足产生的原因、寻求克服的可能办法，就必须反思德国养老保障制度改革中的以下三个问题：一是多支柱养老保障体系下各支柱的分工定位问题，二是公共养老金和工资收入的强相关性问题，三是补充养老保障的推广结构问题。

（一）多支柱养老保障体系下各支柱的分工定位问题

养老保障体系通常要致力于实现两大主要目标：一是保障生活标准，即保障退休人员维持在职期间获得的收入、生活水平；二是避免、克服贫困。就养老保障体系中的各个支柱如何通过分工、协作实现这两大目标的问题，在欧洲形成了两大截然不同的分工定位模式：一种是以英国为代表的“目标定位型分工”——第一支柱（即法定养老保险）致力于保障老年人口的最低生活标准，而既有生活水平在退休后的持续则依赖于其他支柱（即企业和个人养老保障）去实现；这一模式中的第一支柱明显有利于低收入群体，因此其他支柱往往也带有一定的国家强制性，以保证福利分配公平，提升养老保障水平。另一种是以改革前的德国为代表的“补充型分工”——所有支柱都致力于保障既有生活标准，克服贫困的目标则由养老保障体系之外的其他福利领域（如社会救济系统）去完成；传统上，这一模式中第一支柱的保障水平较高，其他支柱仅起补充作用，因此补充养老保障往往不具有国家强制性［11］。

如前文所述，德国的养老保障体系在2001年“里斯特-改革”之后成功转变为国家与市场、公共领域与私有部门相结合的多支柱体系，但是各支柱的分工和目标定位却并不明确：法定养老保险显然失去了过去在整体体系中的“垄断”地位——随着公共养老金水平的降低，保障既有生活标准的目标不可能完全靠第一支柱实现，需要第二、第三支柱来补充；但是，法定养老保险的功能并没有被明确定义为基础保障，企业和个人补充养老保障也只是受到国家鼓励，由居民自主选择。这样，第一支柱游离在保障生活标准和避免贫困两大目标之间［12］，第二、第三支柱徘徊在起补充、辅助作用的体系边缘；可谓“分工不清，定位不明”，这也是混合福利供给的通病。在这样的体系中，对私人积累意识、能力薄弱的低收入群体而言，公共养老金水平的降低有可能成为致命打击。因此，德国应尽快明确法定养老保险的保障目标，并增加补充养老保障的强制性。

图2　2003～2013年德国补充养老保障的覆盖率

（二）公共养老金和工资收入的强相关性问题

德国的法定养老保险遵循所谓“分享等价”（Teilhabe-Äquivalenz）原则，也就是说，如果参保期一致，那么两名退休人员养老金高低之比原则上同他们各自缴纳的保费总额之比一致，也等同于他们各自在职期间的平均工资收入之比；通俗地讲，就是每一个缴纳的保费在今后的养老金计算中都是等价的。这一原则既适用于退休时对养老金水平的核定，也适用于整个养老金领取期间对养老金的动态调整［13］。

这意味着，德国的公共养老金水平与个人职业生涯的收入总额直接挂钩。收入水平越高的人，薪金自动抵扣缴纳的社保金额也越高，因而退休后拿到的退休金也越高；对低收入群体而言，国家社保基金缴纳基数较低，退休后必须通过国家养老金统筹支付领取退休金，老年收入也较低。公共养老金和工资收入的这种强相关性决定了德国的法定养老保险很难对那些社会弱势群体进行再分配。正如德国学者施梅尔（Winfried Schmähl）所言，德国老年人口收入差距扩大的首要原因在于劳动力市场上一次收入的不均等分配通过等价原则反映到老年收入上［14］。鉴于德国收入分配不均、贫富分化加剧的趋势很难在短期内扭转［15］，我们可以预计，伴随着人口的老龄化，德国老年人口的收入差距也将进一步拉大。为此，联邦劳动与社会事务部已经在制定计划，考虑最终彻底放弃现行的贡献依赖型养老金体系［10］。

（三）补充养老保障的推广结构问题

如前文所述，“里斯特—改革”在促进私人进行养老积累方面是卓有成效的。但在补充养老保障的推广过程中，各社会经济群体的接受程度有着显著差异。德国储蓄和养老保障调查数据显示［16］：

从企业、个人补充养老保障的总体普及率来看，德国社会最富的20%的居户进行私人养老积累的积极性最高——不仅进行补充养老保障的居户比例一直居各收入阶层之首，而且在过去十年间较其他收入阶层增长最为强劲；相反，最穷的20%的居户进行私人养老积累的比例不仅特别低，而且在过去十年间基本没有变化。

从“里斯特—养老金”的普及率来看，各收入阶层之间也呈现出类似的巨大差异——2013年，德国社会最富的20%居户中，有接近60%投资至少一种“里斯特—产品”；而在最穷的20%居户中，持有“里斯特—合同”的比例不足20%。

补充养老保障总体普及率和“里斯特—养老金”普及率的对比显示：在德国社会最穷的20%居户中，受国家支持的“里斯特—养老金”的推广效果还是要明显好于其他补充养老保障产品——过去十年间，“里斯特-养老金”在这最低收入阶层的普及率还是有所增长的。当然，和国家的巨额资金支持①据初步估算，在“里斯特—养老金”推广中，德国政府每年的补贴费用和税收收入损失达到90亿欧元。相比，这样的增长显得那么微不足道。

这样的结果也许并不让人意外，因为低收入阶层从来都没有多少余钱可以为养老保障进行私人积累，而中、高收入阶层总是在个人防老方面有更好的投资计划。但是，学界对德国推广补充养老保障实践中公平性的诟病也是不无道理的——国家的资金支持来源于全员缴纳的税收收入，但和高收入阶层相比，低收入群体恰恰很少进行补充养老保障；从结果上看，这样的国家支持无异于“杀贫济富”。推广“里斯特—养老金”的德国实践表明，单靠国家的巨额资金支持并不足以惠及低收入阶层，政策信息的有效宣传和居民投资能力的提升是增强养老保障“福利市场”公平性的必备配套措施。

五、结语

为了应对人口老龄化的挑战，德国的养老保障制度在过去20多年间经历了一系列的改革。其宗旨是优先确保公共养老金的长期可持续发放，同时兼顾维护社会公平的诉求。从改革效果来看，德国公共养老金的可持续性明显增强，这主要得益于法定养老保险自身的适应性调整和养老保障体系整体的结构性变迁；其中，不少具体措施（如降低公共养老金水平，修正养老金调整指数，延迟退休年龄），特别是发挥私人积累的补充作用，促进养老保障“福利市场”发展的成功经验值得我们借鉴。当然，德国的养老保障制度改革也有一些不尽如人意之处，主要是老年人口保障水平下降，福利资源的分配在公平性上有所欠缺，老年贫困的风险持续加大。要进一步解决这些问题，就必须明确多支柱养老保障体系下各支柱的分工定位，弱化、甚至放弃公共养老金和工资收入的强相关性，并且着力改善企业、个人补充养老保障的推广结构。

在养老保障制度的建设问题上，中国面临着双重挑战：一方面，由于前几十年计划生育政策的调节，中国即将迈入老龄化社会；另一方面，随着经济改革的深入，计划经济时代的社会保障体系已经破碎，中国亟待建立市场经济条件下的养老保障网络。“他山之石，可以攻玉。”因此，中国应当汲取德国老龄化下养老保障制度改革的经验和教训。作为发展中的人口大国，考虑到社会保障的经济成本，中国只能致力于建立低水平、高覆盖、充分体现社会公平的基础养老金体系，克服老年贫困，保障全社会“老有所养”。在基础养老金和工资收入的相关性问题上需特别谨慎。与此同时，中国应培育养老保障“福利市场”，鼓励单位和个人的补充养老积累，引导居民积极承担防老的自我责任，切实提升老年人口的总体保障水平。

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The Reform of Pension System in Germany under the background of Population Aging

XU Si-ji
（Beijing Foreign Studies University，Beijing 100089）

Population aging is a severe challenge facing the pension systems around the world.As a typical model of welfare state which suffers serious aging problem，Germany has launched a series of reforms in the past two decades，the purpose of which is to give priority to guarantee the long-term and sustainable pension payments while take into consideration the maintenance of social fairness.The thesis reviews the reform of the pension system in Germany，analyzes its achievements from the perspective of sustainability and fairness and aims to study the successful experience of the reform as well as the practical problems demanding introspection and solutions.

population aging；Germany；reform of pension system

C924.1

A

1007-0672（2016）05-0009-08

2016-03-14

本文系教育部人文社会科学研究一般项目“社会法请求权体系之架构——以德国为中心的考察与制度本土化讨论”（项目编号：12YJC820069）的中期研究成果和北京外国语大学2014年度基本科研业务费项目“人口老龄化与德国公共养老金改革研究”（项目编号：2014JJ008）的最终研究成果。

徐四季，女，江苏扬州人，北京外国语大学德语系讲师，研究方向：德国问题研究。