“广清一体化”背景下的省级职教基地建设研究

周琳

摘要：本文对在 “广清一体化”的背景下，广东选址清远建设省级职业技术教育示范基地对于清远地方经济社会发展的积极影响和长远意义进行分析，探讨了省级职教基地建设的客观必然性，并就如何加快省级职教基地建设提出对策建议。

关键词：广清一体化；职业教育；城市发展；影响意义；策略

进入新世纪后，我国职业技术教育异军突起，迅速占领高等教育的半壁江山，并呈现统筹布局、集约发展之势。国内先后有江苏、天津、重庆、江西、湖南、广西、贵州等地规划部署省级职教园区建设。地处全国改革开放排头兵位置的广东省，为贯彻落实国务院《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，服务广东产业转型升级和支撑现代产业形成，从2010年1月起，也启动了省级职业技术教育示范基地（以下简称“省级职教基地”）的规划选址工作。但好事多磨，几经周折，到2011年6月，省政府才批复同意省级职教基地最终落户清远市，并从2012年起，连续列入每年的省级重点建设项目。正是由于这个以面向珠三角、服务全省产业转型升级为宗旨的省级职教基地落户在非珠三角地区的清远市，所以筹建工作起动后遇到了种种意想不到的困难。机遇出现在2013年11月省委、省政府调整珠三角与粤东西北的对口帮扶关系，确定由广州市对口帮扶清远市后，两市达成了推进“广清一体化”的战略共识。随后，“广清一体化”逐步上升为省级发展战略，并得到了国家层面的认可。在这个大背景下，作为珠三角北缘门户城市和大广州卫星城的定位，推动省级职教基地在清远全面启动建设，走完了“最后一公里”。本文试图将省级职教基地建设移到“广清一体化”的大背景下，探讨其建设的客观必然性及对清远未来城市发展的影响和意义，并从分析研究问题出发，提出加快建设的对策建议。

一、“广清一体化”背景下省级职教基地在清远建设的客观必然性

在省教育厅制定的《南方职业技术教育基地建设规划纲要》中，明确提出要以省级职教基地为核心，以珠三角九市的职教基地为支撑点，形成一个网络状的现代职业教育基地集群。总体布局是在珠三角地区建设10个职教基地，其中1个省级基地，9个市级基地。而偏偏作为“龙头”和核心的省级示范基地最终选址在非珠三角的清远市，这是否会弱化甚至改变省级基地的示范、引领作用呢？这个认识不解决，省级职教基地的建设必然举步维艰。但如果把这个问题放到“广清一体化”的背景下来认识，问题就迎刃而解了。

（一）在中心城市周边的卫星城市规划建设教育集聚区是中心城市的城市发展和教育发展的国际潮流。过去两三百年世界城市发展的历史表明，支撑中心城市功能多样化的，是其周边的中小城镇。[1]这些城镇给中心城市提供的最初一般集中于工业辅助，尤其是制造业为主。而当那些带来污染的、劳动密集型的东西退场后，服务业不断蔓延并升级，就成了整体趋势。顺应这个整体趋势，中小城镇最好就是想办法跟教育挂钩，因为教育是地球上最具持续发展力的产业，而且会聚集和延伸出很多高科技产业。以美国的波士顿为例，它在全美和全世界不可替代的作用就是靠它周边的小城镇支撑的，其中最重要的支撑就是教育服务。据统计以波士顿为圆心，在其半径165公里范围内，至少聚集了100所世界知名高校，另外还有非常有名的中等教育、初等教育和艺术教育机构，这些分布在周边中小城镇的学校，支撑着波士顿成为美国的高等教育、医疗保健和投资基金的中心。同样，英国伦敦作为国际大都市，它周边的牛津、剑桥两个小镇就是举世闻名的牛津大学、剑桥大学的所在地。除此之外，还有一大批著名高校星罗棋布在伦敦周边的小城镇里。所以，省级职教基地选址在距离广州中心城区60公里的卫星城市建设，是适应和符合这个国际城市发展和教育发展潮流的。

（二）清远作为珠三角北缘门户城市的区位优势和建市以后经济社会的跨越发展，为省级职教基地落户建设创造了必要条件。清远毗邻广州，是最靠近广州的地级市之一，而且历史上曾是广州地域最大、人口最多的郊区县，1988年建市后一直得到广州市从各方面的扶持和帮助。作为珠三角的北缘门户城市，五年前市委、市政府确定了“南融北拓桥头堡、水秀山清后花园”的战略定位，把建设大广州的卫星城作为发展目标之一。经过建市二十八年的努力，特别是2004至2010年连续七年经济的超常规、跨越式发展，创造了全省经济增长“七连冠”的奇迹，交通、城建等基础设施明显改善，目前已有广清、广乐、京珠澳等三条高速公路连通广州，广清城轨也将在明年底通车，使清远得以融入珠三角半小时生活圈。而且市委、市政府早在2004年，就颇有战略眼光地预留了市区江北的数万亩土地作为教育文化产业发展用地，目前已建成和引进了清远职业技术学院、广东南华工商学院、广东岭南职业技术学院和广东碧桂园职业学院等四所高职院校，初步形成了高中职的办学聚集区。几年前为了争取省级职教基地落户清远，市委、市政府将省级职教基地规划范围列入清远未来的城市中心燕湖新区，并陆续启动北江四桥、五桥和相关城市道路、公共配套设施建设。这些硬件条件的改善和作为“珠三角后花园”的城市形象的确立，为省级职教基地落户清远建设创造了必要条件。未来“广清一体化”将实现两地无缝对接，更有利于清远作为全省职业技术教育中心发挥引领和示范作用。

（三）从广州和清远两市错位互补发展的关系看，在清远规划建设省级职教基地，是有效疏解广州的城市功能，合理配置教育资源，拉动卫星城市发展的重要举措。省级职教基地初始选址也定在广州市区范围内，但由于广州市提出的用地规模等条件难以解决，所以广州市才在2011年4月19日行文答复省发改委，支持省级职教基地另行选址。清远市恰恰抓住了这个机遇，以积极的态度赢得了省直有关部门的支持，促成省级职教基地落户清远。据了解，国内江苏、湖南、广西、江西、贵州等地的省级职教基地，都是布局在省会中心城市附近的卫星城市建设的。再加上“广清一体化”的大背景，清远作为省级职教基地的建设所在地就更加顺理成章了。至于广州市在省级职教基地于2011年6月确定选址清远后，又在2012年8月规划在增城建设以职业教育为主要特色的教育城，这是他们为解决其自身职业教育面临的用地严重不足、办学场地分散、没有发展空间等问题而规划的市级职教基地，亦即是南方职业教育网络化集群基地里的九个市级基地之一，与清远省级职教基地的定位、功能是不一样的。只是因为广州的中心城市地位而容易使人产生误解，事实上两者发展并不矛盾，不会也不应因广州教育城的建设而影响省级职教基地示范引领作用的发挥。当然，这需要省政府和省直有关部门维护省级职教基地选址清远的决策，率先做好省级基地进驻院校的布局安排，以减少广州乃至珠三角其他城市建设市级基地对省级基地筹建工作的影响和冲击。[2]

二、“广清一体化”背景下省级职教基地建设对清远未来城市发展的影响和意义

清远市2011年底提出实施“桥头堡”发展战略的初衷，就是以建设“大广州卫星城，环珠三角高端产业成长新区和华南休闲名城”为目标，争取更快融入珠三角经济圈，参与珠三角产业分工。当“桥头堡”战略逐渐明晰和具体化为“广清一体化”战略以后，先后得到了省和中央两级层面的肯定和认可，即先是2015年2月写进了朱小丹省长的《政府工作报告》，同年底正式列入全省“十三五”发展规划，意味着“广清一体化”已经上升为省级发展战略。2016年2月，国务院在《关于广州市城市总体规划的批复》中，明确肯定了“深入推进‘广清一体化” 的做法[3]。那么，在这个背景下的省级职教基地建设，随着十所左右的高等职业院校的建成和超过10万师生的进驻，将对清远未来的城市发展产生什么重要影响和意义呢？本文试从三方面来诠释。

（一）省级职教基地是提速清远中心城区扩容提质，加快广清深度融合的重要平台。省级职教基地规划区位于清远市清城区东城街办，西起凤翔路（规划），东至东湖路（规划），南至牛路岭，北至二帽山，总用地面积33.22平方公里，实行“一次规划，分期实施”，整个规划区与清远未来的城市中心燕湖新城呈一江两岸、南北相连相望之势。目前，区内已建成高职院校4所——清远职业技术学院、南华工商职业技术学院、广东岭南职业技术学院和广东碧桂园职业技术学院，中职1所——清远工贸职校，中学2所——清远市一中和清远市一中实验学校，配有全市公共实训中心，已进驻学生约3.5万人。2020年前，还将进驻5所省属公办高职，即广东交通职业技术学院、广东建设职业技术学院、广东科贸职业技术学院、广东工程职业技术学院、广东财政职业技术学院，以及1～2所应用型本科高校，将增加在校生规模7～8万人。与之相配套的，是服务职教基地的“四纵四横”路网工程，北江四、五桥工程等也已先后动工，有的已投入使用。未来广清城轨还将跨江连接到省级职教基地。区内还规划建设以现代服务业为主的呼叫中心“华南声谷”和奥林匹克体育中心、商业服务中心、中小学、社区医院、公交站场等，这将有效推动清远城市空间的拓展和功能升级，让高品位的教育文化资源得以与城市化扩张有效融合，使省级职教基地成为未来清远新型城市化的样板。

（二）省级职教基地是提升清远的城市形象、增强城市核心竞争力的重要举措。一个城市的形象是城市最宝贵、最有价值的精神财富，包含了城市经济、城市文化和城市环境三方面的内容，是一个城市综合竞争力的标志和制高点。清远作为一个集“老、少、山、边、穷”于一身的新建市，在其28年的发展历程中，城市发展经历了起步、转型、腾飞、调整等四个不同阶段；城市形象则在经历了从建市初期主打“扶贫牌”转向建设珠三角的后花园战略，从经济超常规高速增长“七连冠”转向从容发展转型升级两次重大转折后，未来的城市形象要素日渐清晰并令人呼之欲出——毗邻广州的卫星城、山清水秀的生态城、资源丰富的旅游城。而随着省级职教基地的落地建设，还会在城市形象的内涵方面加上“岭南职教名城”的要素。省级职教基地建成后，将使非珠三角地区的清远市成为珠三角乃至全省、全国的职业技术教育中心，在清远培养的人才将源源不断地输送出去。清远这座年轻的新建市，将因省级职教基地的建成而不断沉淀和积累城市的文化底蕴，提升市民的文化素质，提升清远的城市形象，最终增强清远的城市核心竞争力。

（三）省级职教基地是提高清远城市人口素质，推动产业转型升级的重要支撑。清远作为一个新建的欠发达城市，由于城市支柱产业基础薄弱，所以对外来人才缺乏足够的吸引力。而随着一批来自广州的省属高职院校的进驻，将从量的方面显著增加城市人口，更从质的方面帮助改善人口素质，优化人口结构，在扩大区域人力资源储备，满足经济社会发展对人才多样化需求的同时，更有利于吸纳高素质人才，有效解决新建城市“空心化”问题。特别是省级职教基地后期还将引进若干所应用型本科高校，以提升人才培养的层次。一旦形成职业教育和产业研发的高地，所产生的关联扩散效应，将使清远“近水楼台先得月”，在助力传统产业转型升级的同时，带动先进制造业、现代服务业、战略新兴产业的发展，实现以校引资、以校招商，推动企业自主创新和科技进步。有“世界钢铁之都”之称的美国匹兹堡市，之所以能在不到25年的时间里，从一个锈迹最深的老工业衰落城市，成功转型为以金融业、高科技为主的新兴经济中心，其中最重要的一点，就是两所著名大学匹兹堡大学和卡内基梅隆大学提供了科技和人才的支撑。

三、“广清一体化”背景下加快省级职教基地建设的对策建议

省级职教基地选址清远已近五年，前期筹建工作遇到了诸多变数和困难。作为已经列入“珠三角九年大跨越”的重大建设项目和2012年以来每年的省级重点项目，如何加快落地建设，需要省、市两级政府和相关部门以及拟进驻院校形成共识，同向发力，这也是推进“广清一体化”的重要载体。在此笔者试从三个方面提出对策建议。

（一）正视存在问题，厘清发展思路。经过调查分析，省级职教基地建设进展缓慢的原因和问题不外三个：一是整体规划定位模糊。特别是广州市提出建设广州教育城的目标是“使广州职业教育成为我国南方职业教育基地的龙头和核心”以后，很明显与清远省级职教基地的定位形成冲突。广州提出这样的建设目标，更多的是出于其作为省会中心城市的特殊地位，实质上它在教育城布局的只是其市属中高职院校，短期内不具备作为全省“龙头”和核心的地位。而清远虽为非珠三角城市，又是在欠发达地区，目前无论在软、硬环境建设上均与广州和珠三角各市存在明显差距。但只要省直有关部门在指导思想上坚持清远省级基地的全省职业教育“龙头”和核心地位，在引领院校和相关政策上加大扶持力度，那么它是完全有可能在全省职业技术教育发展中形成领先和示范优势的。二是特色创新力度不足。广东作为全国改革开放的领头羊，要建设具有国内领先水平的省级职教基地，在兄弟省（市、区）已经先走一步的情况下，唯有加大改革创新力度，勇于探索突破瓶颈，才能形成自己的特色和竞争优势。按照原来的规划，省级职教基地是站在构建现代职业技术教育体系的制高点上，打破传统的学校类型和办学层次的局限，将拟进入基地的院校整合成5个专业团组进行统一布局，建立共享性的公共实训平台，预留校企合作用地，形成中高职相衔接的一体化技能型人才培养链条，体现整体性、高端性、共享性和国际化的原则。但现在改为“一校一策”建设后，省级职教基地被矮化为拟进驻学校的新校区建设，缺乏资源共享的有效机制，还是不同学校“各唱各的调”，并在规划层面上存在重硬件配套、轻软件资源（如学分互认、课程共享、师资互派）等问题，不能形成引领全省职教改革的领头羊，更难以发挥核心带动作用和竞争领先优势。三是多重管理效率低下。自2011年6月省政府同意省级职教基地落户清远以来，已经历了五位分管副省长（肖志恒、许瑞生、陈云贤、徐少华、蓝佛安），在省政府成立省级职教基地筹建领导小组之后，其上又有一个省委加快推进省级职教基地建设工作小组，其下还有一个由省发改委牵头的前期工作协调小组。加上清远市成立的省级职教基地筹建领导小组，客观上形成了多头管理的状况，而且目前省级职教基地筹建“决策在省、牵头在委（厅）、落实在市”的管理模式，不利于提高效率，容易出现互相扯皮、议而不决的情况。因此，要加快省级职教基地建设，首当其冲的是要厘清思路，明确定位，落实责任，使各项筹建工作定点到位，快速见效。

（二）明确创新方向，突出创新重点。目前全国职业技术教育都面临改革创新的问题，特别是高职院校要应对本科院校的转型下移和技工学校的往上挤顶，发展空间受到影响，竞争日趋加剧。如果以高职院校为主体的省级职教基地建设不在创新上突出几个重点，未来的发展不容乐观，更遑论达到国内先进甚至领先水平。国内如江苏省常州职教城探索的“园区村联动、学游居结合、政校企共建”模式和“资源集约化、标准现代化、办学国际化、服务社会化”的理念，贵州省清镇职教城规划建设与教育扶贫相结合的做法，都为我们提供了有益的借鉴。笔者认为省级职教基地建设应注重从三个方面创新并突出相应的重点。

一是往中高职对接、打破职业技术教育层次的“天花板”方向创新。借鉴国内兄弟省（市、区）建设职教园区的成功经验，瞄准广东构建现代产业体系急需的高技能人才，突出以引进高职院校和应用型本科院校为主，结合清远及周边地区的中职及技工学校，争取在2020年前形成10所左右的高职以上院校，年在校生10～12万人规模的省级职教基地，并探索中职—高职—技术型本科—专业研究生学位人才培养体系，打破高职教育没有本科和研究生学历教育的“天花板”。通过专业组团与高端产业链深度对接，开展专科、本科、专业学位研究生的应用型高端技能人才培养试点工作，共建院士工作站、技能大师工作室、高技能人才培养工作站等，提升培养高技能人才的能力。[4]

二是往优化资源配置、建立共享机制的方向创新。虽然按“一校一策”推进建设的思路已定，但要形成政府调控下的“校内优化、校际联合、校企合作、社会参与”的资源共享机制的方向不能变，从政府到部门到学校各方都应有所作为。地方政府作为省级职教基地的建设者、组织者，要将基地建设规划纳入本地经济社会发展规划，同城市建设、旅游区建设和新农村建设有机结合、有效对接；教育主管部门要统筹基地发展规模、专业方向、人才规划，出台引导各院校资源共享的政策措施；各进驻院校要集中规范部门职能，调整专业布局，优化课程资源，互聘师资力量，共建共享教学设施、实验设备等硬件和课程、教材等软件；要通过校企合作吸引有条件的企业到基地独立或合作办学，建设独立学院、生产性实训车间、培训基地等，也可在企业办“厂中校”，利用企业设备和人才培养学生；还要引入市场竞争机制建设学校的后勤生活设施，保证基地的配套完整完善。

三是往推进产城结合、产教对接，提高服务地方能力方向创新。省级职教基地作为清远未来新城市中心的重要组成部分，要朝着打造产业与教育对接、学校与企业融合的职教新城努力。在基地的建设过程中，注意引进现代服务业为主的产业，如呼叫中心、银行后台服务、创意产业等，在探索职业技术人才培养模式创新的同时，更好地融入新农村建设，加快新型城市化建设的步伐，使基地范围内的农民、居民也能分享基地发展的成果。[5]

（三）改革代建模式，确保风险可控。自2004年7月16日国务院正式发布《关于投资体制改革的决定》以来，代建制在政府投资的建设领域的大型项目中已广泛实行。省发改委已明确省级职教基地建设由清远市人民政府代建，清远市省级职教基地筹建办（以下简称“筹建办”）作为代建主体，如何应对这个时间要求紧、质量要求高、廉政风险大的代建工作，必须用改革创新的思维来推进实施。建议采取“双管齐下、多重保证”的办法实施代建。一是采用目前国际上普遍采用的EPC模式即设计施工总承包模式。这种模式不仅有利于设计、采购、施工的整体方案优化，实施项目目标，有效对项目全过程实施进度、费用和质量的综合控制，还可利用设计施工总承包的规模优势，投入最优的资源，在保证质量的同时获得良好回报。对代建单位而言，更是可以有效化解当前建设工程领域的廉政风险和维护社会稳定风险。二是建立完善筹建办和进驻院校以及社会第三方共同参与的筹建管理体制，以达到“投资成本可控、建设进度可期、工程质量可保、廉政风险可解”的目标。实行EPC模式总承包后，筹建办的工作目标将更加集中和清晰，为了保证实现，建议通过政府购买社会服务的方式，在投资成本控制方面，引入投资监控管理公司实行全过程管理；在规划设计方面，引入设计顾问公司把好设计变更关；在工程建设方面，沿用以往的工程监理制度，代表筹建办行使工程进度和质量监理职能，从而形成一套完整的筹建管理工作机制。各进驻院校，则要派出分管校领导和专业技术人员进驻建设现场，配合筹建办做好资金拨付和工程建设管理的各项工作。为了提高筹建工作的效率，减少中间环节，需要进一步理顺筹建工作领导体制，落实筹建领导小组成员单位分工负责制，要求省直有关部门将涉及省级职教基地建设的审批审核权限，尽可能下放到清远市相关职能部门把关审批。筹建工作完成后，筹建办人员可作为未来省级职教基地管理委员会的工作人员，与基地所在的清城区东城街办合署办公，实行“两个牌子、一套人马”，完善对省级职教基地内各院校的属地管理，处理社会事务，化解社会矛盾，使省级职教基地成为全国职教园区的后起之秀和清远城市建设的一张亮丽名片。

参考文献：

[1]侯景新.论区域规划中的中心城市与卫星城协调布局[J].中国软科学，2002（10）.

[2]马杰，卢晓春.基于南方重要职教基地的学校发展策略研究[J].广东技术师范学院学报，2012（10）.

[3]陈婷，杨荣升.广清一体化战略意义及对策举措[J].人民之声，2015（4）.

[4]刘志文，郑少如.广东职教园区建设的模式选择与策略分析 [J].高教探索，2015（4）.

[5]芮成清.合肥职教城建设与发展研究[J] .中共合肥市委党校学报，2009（4）.

（责任编辑 陈志萍）